全过程工程咨询在烟草工程投资项目中的应用分析

李雪良 夏孟秋 赵贝贝 唐朝宇

1.广西壮族自治区烟草公司桂林市公司 广西桂林 541004

2.中国烟草总公司广西壮族自治区公司 广西南宁 530022

改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态，部分专业咨询服务建立了执业准入制度，促进了我国工程咨询服务专业化水平提升。随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。

1 全过程工程咨询的定义及特点

全过程工程咨询服务是指对建设项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。包括项目的全过程管理以及投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运行维护咨询以及BIM（建筑信息模型）咨询等工程建设项目各阶段专业咨询服务。全过程工程咨询服务是一种创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的新型咨询服务模式。

全过程工程咨询模式下，咨询方可发挥其专业优势和集成优势，确保对整个工程项目的全过程管理，避免各环节独立运作而出现的漏洞以及多次招标增加的时间成本，从而实现工程造价控制和风险控制、缩短工期、确保工程质量的目的。

2 全过程工程咨询政策导向

近年来，政府主管部门已经出台多项关于全过程工程咨询的政策性规章制度，不仅明确要求政府投资工程要带头推行全过程工程咨询，而且积极鼓励非政府投资工程开展全过程工程咨询服务。

2.1 国家层面政策措施

2019年3月，国家发展和改革委员会联合住房和城乡建设部共同印发《关于推行全过程工程咨询服务发展的指导意见》[1]，《指导意见》提出要坚持市场培育和政府引导相结合的原则，鼓励咨询单位根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，发展多种形式的全过程工程咨询服务模式。2020年4月，国家发展改革委、住房城乡建设部就《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》[2]征求意见，《技术标准》明确了房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询的内涵和外延、范围和内容、程序、方法及成果。

2.2 地区层面政策措施

江苏、广东、浙江、福建、湖南、四川、广西、河南等地均出台了全过程工程咨询试点推进相关方案，其中广东配套出台了全过程工程咨询服务指引，江苏和陕西配套出台了服务导则和合同示范文本，湖南配套出台了服务清单、招标文件试行文本和合同试行文本，广西印发了服务导则[3]。各地区的目标是引导建设单位将全过程的项目管理咨询服务委托给一家企业，为项目建设提供涵盖前期策划咨询、施工前准备、施工过程、竣工验收、运营保修等各阶段的全过程工程项目管理咨询服务。

3 烟草行业工程咨询现状

目前，烟草行业工程咨询均是采用传统模式的咨询方式，这种方式在一定时期内解决了工程项目各阶段的专业需求,但是传统单项咨询模式下项目进度偏慢、建设周期过长、潜在风险较大等问题也较为突出，分析原因，主要有以下几个方面：

3.1 前期勘察设计缺乏可靠的决策论证

国内外大量工程实践证明,勘察设计阶段对整个项目的总投资影响最大，影响工程造价的可能性为75%～95%，而施工阶段项目总投资的影响仅有5%～10%。长期以来，对勘察设计工作成果的技术审查、专家论证等由于单独事项咨询费用低，受托咨询单位不够重视，造成项目决策科学性、合理性得不到保障，且即便由此导致的问题在施工过程暴露了出来，由于各个阶段咨询单位负责的内容不同，也很难再追究原勘察设计单位、咨询单位的责任。

3.2 工程体系被碎片化

工程项目是一项复杂的系统工程，从项目立项、环评、压覆矿、防雷、消防、勘察、设计、报建、规划审批到施工、各类检测等等，涉及多个环节、诸多领域。按照烟草行业现有制度要求，每个阶段均需要进行公开招标，这不仅需要大量的时间，也会导致工程建设体系被碎片化，一旦项目建设的内在联系被分割开来后，建设单位管理人员在后期要花费大量的精力进行协调、整合，否则难以得到完整的服务体系，很容易导致工程管理中出现各种安全和质量隐患、投资风险等。

3.3 专业资源不足

投资项目报建及验收阶段的管理，基本上是由建设单位独立完成的，烟草行业内鲜有咨询单位介入参与的案例。由于国家、各部委和自治区现行的有关报批报建工作的标准、规范繁多，且经常出现变化调整，报建及验收过程中需要协调的政府职能部门多，专业性强，建设单位很难通过建立健全报批报建、验收的管理制度，确定完整的外部工作流程。在各单位项目建设分散、规模数量多样化的情形下，也难以配置相关的专业人员资源，落实职责和分工。

4 烟草行业推行全过程咨询的必要性

目前，烟草行业在工程勘察设计、招投标、监理、审计等方面已广泛引入第三方咨询单位，相关的监管制度、流程等也在逐步完善细化。但是项目建设全生命周期是个动态的过程，通过传统的单项咨询模式，虽然可以弥补特定项目周期内建设单位的局部专业缺陷，但不能保证项目建设全阶段系统的衔接。与项目各参建方相比，建设单位的管理人员因信息不系统、专业性缺乏等，在项目管理过程中处于相对劣势的地位，这种状况也很难通过制定监管制度、固定管理流程等方式得到根本改观。因此，引入全过程咨询服务的管理模式，整合传统模式下报建、勘察设计、造价、监理、验收移交等各参建单位的咨询服务内容，充分发挥咨询单位在技术、人员、实践经验等方面的优势，是解决烟草行业工程项目建设目前所面临突出问题的可行之路[4]。

5 烟草行业全过程咨询推行建议

5.1 加强风险研究

全过程工程咨询模式虽然是“专业人做专业事”，但是也存在风险点，比如咨询方管控风险、资金风险等，均需要进行识别和有效规避。风险研究应贯穿全过程咨询的整个过程，利用审计、法规、规范等监督部门人员的专业知识，系统梳理，确保各层级、各阶段风险的有效识别和管控。

5.2 完善制度流程

结合烟草工程投资项目特点，在试点的基础上，根据地方政府相关指导意见，制定全过程工程咨询在烟草工程项目中的应用方法，包括所需的制度配套、监督监管、工程风险应对措施等。