县级国土空间规划编制的新思路

刘洋

阜南县城乡规划管理中心 安徽阜阳 266300

对于县级地区而言，其处于城镇开发边界外，其单元为一个或多个行政村。国土空间规划要从过去以增量为主、物质的、偏技术的时代进入到以人民为中心、生态优先、保护优先、高质量发展的新时代[1]。

1 县级国土空间规划编制的目的是实现城市与乡村的平衡发展

城郊乡镇既是中心城区的拓展空间，又是乡村发展最具活力的地区。县级国土空间规划既要为城市预留战略空间，保障城市弹性和持续发展，又要落实乡村振兴战略，激发乡村活力。2020 版《土地管理法》，进一步规范了土地征收范围和补偿标准，放开了集体经营性建设用地上市，使城郊农民利益得到更大保障。可以预期，未来中心城市与城郊乡镇之间围绕土地发展权的矛盾会进一步升级，亟需通过县级国土空间规划来予以平衡。

一方面要控制城市粗放、野蛮扩张，划定城镇开发边界倒逼城市实现精明增长。通过缩减城市新增用地规模、盘活城市存量土地资源，避免中心城区对城郊乡镇土地的过度侵蚀。另一方面，要科学划定功能分区，完善集体用地规划和管理。生态保护功能区内要实现缩量减量发展，城市发展储备区、重大设施走廊地区要严控新增建设，永久乡村发展区内要充分保障乡村发展。依据分区，制定差异化的管理政策，通过财政转移为限制发展的城郊乡镇提供补贴，充分保障其发展权益。

2 县级规划编制尚待解决的问题

2.1 缺乏整体谋划

只进行了单一县级的发展策划，忽略了县级地区提升、撤并等因素可能造成的影响，往往会出现生活配置设施、公共设施无序的不良问题，设施实际利用情况不佳、效率低下。

2.2 将产业规划作为重点，没有对人、地、钱等关键要素进行统筹配置

—部分县级地区存在实际的规划环节太过关注产业规划，花费大量精力进行产业发展蓝图构建的问题。当然，产业规划工作对于村庄发展尤为重要，不过，对于村庄规划而言，并不仅仅局限在产业规划上，还需要为其发展提供用地，也要保证为村民打造出生态宜居的环境，更要对人、地、钱等关键要素进行统筹配置，才能实现实际的规划目标。

2.3 缺乏系统恩维

没有对县级地区规划进行统筹的考虑，只是将眼光放在单一的规划发展上，使得县级地区环境治理、自然资源整治等工作相互脱节，不具备全域整治理念，自然而然地会对实际规划工作造成一定的影响，实用性不强[2]。

3 国土空间规划编制路径

3.1 底线思维

查清国土空间的 “家底”，以现状生态本底为基础。构筑网络化的地区生态空间格局，加强生态敏感区域保护，健全生态补偿机制。

3.2 战略导向

战略导向主要是在全面贯彻国家战略、充分符合发展趋势、满足人民美好向往三个方面凝聚共识。贯彻国家战略指以建设美丽中国为目标。充分符合发展趋势指推进区域协同、乡村振兴战略、生态文明发展，依据全国国土空间规划纲要和地区协同发展要求，提出国土空间发展目标。满足人民美好向往，是指满足人民对美好生活的向往，为人民谋幸福、为中华民族谋复兴。

3.3 全域整治

坚持以人民为中心的发展思想，明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域，安排全域整治和生态保护修复重点工程规模、布局和时序，明确各类自然保护地范围边界，提出生态保护修复要求，提高生态空间完整性和网络化[3]。

4 国土空间规划编制方式与内容

4.1 县级国土空间规划编制方式

参照县市规划，在县级范围内独立开展国土空间总体规划编制工作。如《县国土空间总体规划编制要点（征求意见稿）》提出市县 “规划范围为设区市的市辖区、县（市）域行政范围”，明确了在市区范围内编制国土空间总体规划。这种方式强调了县级规划的综合协调功能，更有利于实现市区、县市的均衡发展。

4.2 县级全域规划编制内容建议

县级全域规划定位为 “定功能、定布局、定边界” 的实施性规划，建议工作主要包括以下八个方面： 一，从整体格局上落实国家、省、市三级规划的相关要求，明确全域国土空间规划保护与利用目标和战略；二，统筹全域保护与开发，落实生态红线、基本农田和城镇开发边界三条控制线，优化生态空间、农业空间、产业空间、城乡空间布局；三，确定全域国土空间功能分区，对全域全类型用地提出规划建设指引与要求；四，确定编制单元分区，划定中心城区和近郊乡镇单元，统筹全域全要素，制订分区发展导则；五，统筹全域重大交通设施、市政基础设施、公共服务设施、综合防灾减灾设施，确定重大设施选址和廊道走线；六，确定历史文化保护、城乡特色风貌格局，开展总体城市设计；七，以乡镇为单元，确定全域国土综合整治和生态修复项目计划；八，制订近期规划，提出应编制的相关专项规划和详细规划（村庄规划）要求，制定配套实施保障机制[4]。

在全域规划指导下，制定中心城区和城郊乡镇规划单元导则。为确保中心城区与近郊乡镇规划的无缝衔接，中心城区边界划定应以不打破乡（镇）行政界限为原则。中心城区范围内的街道和乡镇统一编制规划，近郊乡镇可以独立或几个联合编制乡镇单元规划导则。参照《城市规划编制办法》总体规划大纲阶段工作要求制定中心城区规划导则，借鉴上海郊野单元模式制定乡镇发展单元规划导则。

5 结语

为实现高质量发展，国土空间规划应关注 “县级” 整体规划问题，实现对县级全域全要素资源配置的统筹规划和管理。本文在剖析现行县级规划编制和管理问题的基础上，提出国土空间规划必须改革原城乡规划与土地利用规划建构的 “市域一中心城区” 两层次规划，结合县级规划或独立开展县级国土空间规划编制。有待进一步深入研究的课题包括：市区规划与县市级规划的异同，县级规划编制方式与内容，中心城区和乡镇单元划定方法等。