浅谈青浦区公交场站的建设模式及存在的问题

马秋峰

（上海青浦公共交通场站管理有限公司，上海 201799）

关键字：公交场站；建设模式；青浦区；公交基础设施

1 青浦区公交场站的建设模式

1.1 基本概况

公交场站是指公交车专用停车场所，是供公交车停车、充电（加油）、保养、修理等服务的场所，是城市公交基础设施的重要组成部分，公交场站的建设和发展是优先发展公共交通的关键基础。青浦区主要以场站公司作为青浦区区域内公共交通场站管理和建设的主体，负责公交场站的建设管理和综合经营开发，公交线路运营公司（公交公司）通过向场站公司支付租金，以获得公交场站的使用权。个别街镇的公交场站有当地政府托管，免费供公交公司使用。青浦区现有各类公交场站总占地面积约20万平方米，其中包括停保场1座，长途汽车站1座，公交枢纽站15座，公交停车场1座、临时枢纽6座。目前，青浦区公交车泊位数缺口较大，根据青浦区2035总规和公交专项规划，未来公交场站建设数量多、力度大，规划新建长途客运站5座，公交停保场2座，枢纽站10座。

1.2 主要的建设模式

经过长期的摸索和实践，青浦区逐步形成了4种公交场站建设模式，分别为：一是自行建设指以公交场站运营主体为立项单位（建设单位），有运营主体自行承担全过程建设管理，包括项目前期管理、招投标、施工管理和竣工结算，建设站点有朱家角汽车站和练塘汽车站等；二是公司代建指以场站公司为立项主体（建设单位），有政府指定国有建设公司、咨询公司或项目管理公司（代建单位） 履行项目建设阶段业主职能，负责项目的投资管理和建设实施的组织管理工作，项目建成后一次性交付场站公司，建设站点有重固枢纽、练西郊野公园枢纽、香花桥枢纽等；三是政府建设指以政府部门为立项主体（建设单位），有政府部门自行或指定代建单位承担项目全过程建设管理职能，中途无须场站公司参与，建成后移交场站公司，建设站点有盈港路临时综合客运枢纽、G1501下立交公交停车场等；四是开发代建是指开发商在土地出让合同的规定下，将公交场站与商业综合体进行一体化设计、投资与建设，建成后无偿移交场站公司，公交场站用地不计入开发项目土地出让金，建设站点有漕盈路站公交枢纽、汇金路站公交枢纽、徐泾北城站公交枢纽等。

2 存在的问题

青浦区公交场站建设模式中还存在着不少的问题，主要有以下几点：

2.1 场站建设资金来源过于单一，投资融资难度较大

根据上海现行低票价政策下公交公司的承受能力，《上海市公共汽车和电车客运管理条例》规定，政府投资建设的公共汽车和电车停车场、保养场低价租赁给公共汽车和电车经营者使用。据此，场站收费不是说涨就能涨的，青浦区有关部门给出了场站收费的指导价，部分站点收费低至每平方1元/天、每辆车10元/天，远远低于周边地区的市场价，造成场站投资利益回收困难。收费低是公交场站企业公益性所在，也是难以吸引社会资金投入的原因。目前，青浦场站建设项目由于投融资困难，故大多数为政府性投资项目，主要资金来源还是财政资金和公交专项资金，而公交专项资金也是间接或直接来自财政资金。

2.2 使用单位技术人员配备不足，综合能力素质不高

无论何种建设模式，场站公司作为公交场站的使用单位，在公交场站建设各环节中都应扮演极其重要的角色，但由于场站公司本身职能定位和“三定”方案的不合理，导致未成立工程管理专职内设部门，从事项目管理的人员配备不足，人员综合素质和能力参差不齐，尤其缺少懂工程、经济、商务、管理、法律等方面的复合型人才。

2.3 建设单位建设管理能力不足，监督和参与度不够

建设单位的主业通常都不在工程建设上，所以工程建设组织管理的能力和经验普遍不足。采取自建模式时，建设单位负责工程建设的全过程，能力和经验不足会导致管理水平相对落后，投资控制体系、监督约束机制和激励机制不完善，造成项目管理混乱无序，不能平衡与协调工程质量、进度、资金，难免受施工难度和施工造价的干预，不可避免地发生超规模、超标准、超概算的现象，造成概算超估算、预算超概算、结算超预算，即“三超”现象。采用其他模式时，能力和经验不足造成建设单位往往对可行性研究重视程度不够，缺乏对项目建设过程有效的参与和控制，项目前期没有提出详细的建筑标准，也无法预测项目实施后的投资效果，造成了后期不必要的工程变更。项目施工阶段，甚至存在建设单位没有渠道参与监督，施工遇到问题也不能及时有效反馈和解决。

2.4 代建单位不是专业代建公司，重进度轻设计验收

上海地区实行的是政府指定专业代建公司模式，坚持“让专业的人做专业的事”的原则，让代建公司做最擅长的项目，承接本专业或本系统范围内的代建任务，如路桥专业代建单位只能承担路桥方面的代建工程。青浦区还没有设立公交场站专业代建公司，政府只能指定房建专业代建公司代建公交场站项目，代建方专业化程度低，存在重进度管理，轻设计、投资和竣工验收，缺乏对设计意图实现的前瞻性，不能在建设初期及时发现、解决问题，施工阶段在质量和安全等重大问题上管理力度不够。以香花桥枢纽为例，代建方为无建筑业资质的国有公司，项目实施过程中因挂图作战要求，进度尚能按计划节点准时完成，但在施工中设计用材及标准调整不合理，导致建成实物与设想效果存在差距，竣工验收及工程资料收集、归档和移交严重滞后，甚至完工后2年仍未完成

3 建议和对策

3.1 设立专门工程建设管理部门，加强专业技术人才队伍建设

根据青浦区场站公司的现状，为了接管后能更好的运营和管理公交场站，场站公司就必须积极的参与到公交场站建设的全过程，确保建成后功能和使用符合预期效果。因此，建议场站公司应成立专门的工程管理部门，参与公交场站项目的规划、监督和管理，负责后期维护和改造项目的建设管理。同时，要加强人才队伍建设，提高队伍专业化、职业化水平，配备懂工程技术、懂法律，熟悉审批流程，具有施工经验和良好职业道德素质的专业人员参与前期工作，进行施工现场管理，负责竣工验收工作，要更注重监理工程师的培养，对整个工程建设过程进行必要的专业化监管，拓展场站公司参与项目建设的深度、广度和控制力，特别要参与对工程变更事项的充分性和必要性的审核，负责或协助做好施工中重大变更事项申报审批和跟踪检查，以防场站项目出现“三超”现象。

3.2 成立代建和运营一体化单位，强化建设方对代建方的监管

青浦区财政资金投建的公交场站项目应推行“代建制”。按照建设和运营分离的原则，解决建设、监管、使用三位一体的矛盾，逐步确立由政府行业主管部门或国有投资公司作为投资立项主体（建设单位），负责规划和监管工作，在现有场站公司的基础上成立集代建和运营于一体的单位，参与公交场站的规划，全方位负责建设和运营工作，最大限度落实运营单位的建筑功能需求，实现从运营单位到设计单位最短沟通渠道，避免了中间环节，运营单位对功能的局部变化可迅速转化为设计变更。同时，要建立健全相关法律法规，切实完善代建合同的各项条款，明确各方职责，落实建设管理目标，加大对代建单位的监管力度，增加监管方法和手段，建立抽查、巡查和飞检等监管程序，督促代建单位做好投资和设计管控、竣工验收和档案归档和移交，严格执行代建履约奖惩制度。

3.3 多种途径拓宽投资融资渠道，形成分地段多样化开发模式

青浦区公交场站建设资金需求大，除了政府财政投资外，拓宽投融资渠道势在必行。政府资金和社会资金要形成联动，形成分地段、多样化的开发模式。在商业价值高的地段，可以采用BOT（建造—运营—移交）形式融资方式，由政府做好规划和方案，授权开发商投资建设，在特定期限内开发商拥有站内商业设施的经营权，公交公司向开发商缴纳使用费，特许期结束后移交场站公司。在商业价值一般的地段，可以将公交场站和住宅、商办、学校、医院等项目捆绑开发，公交场站用地有政府无偿供给，采用BT（建设-移交）的模式，由开发商投资建设，建成后移交场站公司，有政府财政分期返还建设成本。有了收益可以调动开发商积极性，既能保证项目建设进度，又能保证场站设施功能和使用要求，但后期移交需明确产权归属及办理期限、方法。在偏远的商业价值低的地段，充分发挥政府财政托底作用，有政府负责公交场站的建设，有场站公司负责运营和维护。