数字经济理论和政策体系研究

陈万钦

（河北省人民政府研究室 宏观处，河北 石家庄 050011）

数字经济是建立在新一代信息技术之上的经济形态，其理论基础、发展规律与传统经济有很大不同。发展数字经济所需要的政策体系与传统经济也有很大差异，这对未来数字经济的发展提出了新的挑战。因此，需要在深化认识的基础上，研究出台与数字经济相适应的政策体系。

一、数字经济政策综述

（一）中国现有数字经济政策

1.国家文件和政策。从2012 年开始国家出台了系列文件，对云计算、宽带中国、“互联网”和大数据、智能制造进行规划；2017 年开始对共享经济、工业互联网、数字经济进行部署，在开展数字基础设施建设、加快行业信息化、鼓励竞争、降低税费、实行补助、政府采购、推动国际合作等方面制订了政策；2020 年推出“数字化转型伙伴行动”，专门为中小企业提供数字化转型共性解决方案。

2.地方文件和政策。广东、浙江、贵州、广西等地出台了数字经济发展综合性规划，还有一些地区制订了大数据、“互联网+”等数字经济专项规划。地方政府侧重于规划发展方向、鼓励引进企业和人才、给予经费补贴、落实税收优惠、加强金融支持、打造智慧城市等，在有限条件下对数字经济给予力所能及的支持，但对于如何运用市场机制发展数字经济缺乏制度安排。

（二）国外数字经济政策

1997 年日本最早提出“数字经济”，其后提出建设“超智能社会”。2010 年德国发布《数字德国2015》。目前多数经合组织国家出台了数字经济发展议程，普遍实行国家干预，部分由政府主导数字基础设施建设，普遍重视数字经济专业化教育，多数国家列出关键技术进行突破，强调对人工智能扶持，韩国还提出培育信息科技企业，等等。当然，在数字经济领域也有斗争，如美国凭借数字技术优势不顾各国主权强行推广“数字自由贸易规则”，并把中国列为“主要障碍国”，这是应该坚决反对的。

二、数字经济政策体系的理论依据

目前数字经济尚处于起步阶段，还未形成国际公认的理论体系。但是数字经济实践对传统经济学形成重大冲击，显示出与传统经济比较系统的理论差异，这为制订数字经济政策提供了重要依据。

（一）数字经济与传统经济的理论差异

数字经济是在传统经济基础上发展起来的，多数西方经济学理论仍然适用于数字经济，如“经济人”假设、产权理论、契约理论、分配理论等。但是数字经济也给传统经济学带来了改变。有些是对传统经济理论的补充和拓展，如网络理论在过去分工基础上更加强调协作；作为重要技术分支的数字技术，通过数字化赋能改变其他资源要素组合的禀赋，形成内生增长机制等。有些则是对传统经济理论的突破，甚至形成质变，如市场理论、边际理论、垄断理论、企业边界理论等。具体差异如下：

1.市场调控理论不同。传统经济中市场主体只有自发调节而没有主动调控功能。数字经济条件下，市场主体从过去的生产方、消费方两方，又增加了网络平台第三方。网络平台具有“看不见的手”“看得见的手”两种功能。在这里“看得见的手”的主体不再完全是政府，或者说政府的调控职能部分让渡给平台。作为“看得见的手”，平台掌握市场供求等资源配置的信息，能够通过大数据对市场进行准确分析和预测，用大数据结果引导社会生产，增进全社会资源配置规划的科学性。平台也具有资源配置手段，既可以通过开辟新领域和强化资源定向配置，也能通过技术手段（如算法和排序）引导资源配置方向，从而使平台具有部分宏观调控功能。

2.边际理论不同。传统经济由于边际成本先减后增、边际收益先增后减，综合成本呈现前后两端高、中间低的“U”型曲线。数字经济中固定成本虽然较高但比较稳定；边际成本较低并且始终是下降的，当达到一定规模时几乎为零。如从网络上下载软件、电影、歌曲等数字产品，基本不需要新增加成本，但企业边际收益和社会总收益却是上升的。

3.供求理论不同。传统经济中，市场价格由供需双方形成，产品因稀缺而增值，产品越多越贬值。而大数据产业则相反，数据作为重要的资产可以进行交易和分配，单一的数据并不值钱，数据越多越有价值，数据的个体和总量都会越多越增值。此外，平台经济中，供需不能面对面协商形成均衡价格。一部分产品由供方根据供需调整价格，这与传统经济相似；还有一部分产品不根据供需调整价格，甚至宁肯赠送也不调整价格，如一些专家的网络慕课。它既不能根据供需判断价格，也无法随时调整价格，因为它不像传统经济那样可以讨价还价和一对一降价，如果在信息公开状态下调整价格会引起纠纷，因而数字经济与传统经济价格形成机制是不同的。

4.交换理论不同。在传统经济中，商品生产者出让使用价值才能获取价值，商品购买者支付价值才会拥有使用价值，所有权与使用权总是统一的；但共享经济中所有权与使用权基本是分离的。共享经济也不同于租赁经济，区别在于租赁者虽然没有物品所有权，但有使用权和控制权；共享经济中缴纳租金和押金后仅获得了使用权，而没有所有权与控制权。以共享单车为例，使用者通过交押金和租金获得了使用权，但使用过程时时在所有者控制之中，一旦超出边界其使用权就会受到限制。

5.企业价值理论不同。传统经济下企业价值的表现形式是办公楼、厂房、设备、技术；而数字经济企业价值除体现在技术方面外，很大程度体现在资本市场对其成长性的预估中，如阿里巴巴、科大讯飞等“独角兽”的市值。虽然科大讯飞实际赢利情况并不乐观，但出于对其技术市场前景的预判，资本市场估值一直比较高。传统产业不具备高成长特性，虽然可能有较高市值，但往往因不具备高成长性而没有更高的估值。

6.商业模式理论不同。传统经济的赢利点在于核心产品和主营业务；而数字经济中主要产品、主营业务相当一部分是免费的，从附带产品、附加业务中赚钱，赢利点是产品和服务收入来源之外的伴生利润。用户可以免费享受互联网企业提供的产品和服务，而网络企业的利润来自广告业务，其利润大小通常由网络企业服务人群的数量来决定。此外，传统经济赢利不分先后；而数字经济的服务平台，都是先引起足够客户关注，然后再利用客户规模赢利。有些平台甚至倒贴资金吸引注意，客户达到一定规模才能赢利，如起步阶段的滴滴出行等。

7.竞争理论不同。竞争理论是经济学的核心理论。竞争理论经历了漫长的发展演变过程，但无论古典竞争理论，还是现代竞争理论，“竞争主体”至少是清晰和对等的，或者是企业的对等竞争，或者是商品的对等竞争，或者是环境、政策的竞争。但在数字经济中，“竞争主体”不一定是参与竞争的主体，如“跟谁学”与“钉钉课堂”两个慕课平台的竞争，人们优先考虑的不是慕课本身的功能，而是捆绑软件的附带功能，即“非竞争主体”功能。不少学校正是因为看重“钉钉”软件的钉盘、钉邮、打卡、通讯录、电话会议等“非主体功能”而确定选择“钉钉课堂”这一“主体功能”。因此，在数字产品竞争中，数字产品生态体系成为优先选择，而主体功能倒降为其次。传统经济中“买椟还珠”、主次不分的笑话，在部分数字经济中竟成为知识。

8.垄断理论不同。传统经济下的垄断相对容易认定。而在数字经济条件下，垄断往往是平台经济的存在形式，由于创新，先入市场者自动获得50%以上的份额和市场支配地位，并且优势一旦出现就会不断自我强化，形成“赢家通吃”的局面。由于平台经济的特性，其后出现的竞争者往往与先进入市场者共同形成寡头垄断局面。传统经济中市场一家独大或寡占时会降低资源配置效率，而平台经济的寡头现象是网络效应下规模经济的客观要求。因为平台越大，资源配置机率越高，对社会越有价值，而不会出现传统产业中寡头垄断造成资源浪费等损害市场的现象。

9.企业边界理论不同。企业规模大小存在边界。传统经济中，企业规模取决于内部管理费用与外部市场交易费用的平衡，外部成本大于内部成本时企业规模就能扩大，内部成本大于外部成本时企业就需要拆分。平台经济中，由于外部交易成本小，反而使企业始终处于扩张状态，数字平台控制的最优边界是“全域”。因为由于网络技术的发展，外部交易成本无限降低，管理幅度可以无限增大，直到信息和服务覆盖的“全域”边界。

10.货币理论不同。货币是所有者之间关于交换权的契约，传统经济的货币虽然与贵金属脱钩，但仍由发行机构进行信用背书。比特币等数字货币在货币职能方面与传统货币相同，但数字货币过去发行不依赖任何央行和政府，没有资产作支撑，也没有任何机构组织作信用担保。当然，数字货币的缺点并不是不可改变的。中国正在创新设计的以人民币为支撑的数字货币，兼顾了传统货币与数字货币的优点，未来发行后将在国际数字货币体系中占据重要位置。如果中国数字货币首先发行，将对美元流通监管霸权形成冲击。

11.信用理论不同。数字经济与传统经济都存在信息不对称的状况，尽管数字经济信息不对称性较弱，因此都注重加强社会信用建设。但传统社会信用主要来自于权威机构，信用注重中心化、中介化，即信用是超大型机构建立的，需要中介服务行业在使用中强化信用。而数字经济的信用系统有去中心化、去中介化特征，特别是区块链技术，完全靠分散化信用支撑。或者说，数字社会更信任机器算法，如果算法的公正性出现问题，则会丧失社会信用基础。韩家平［1］认为，数字经济条件下的信用关系降低了交易摩擦系数，反而实现了更高效率的资源配置。

（二）数字经济与传统经济发展规律的差异

1.规划侧重不同。传统经济中，政府对产业的规划原则一是优化、二是平衡，选择若干重点产业、关键技术给予支持，支持方式以要素保障为主。数字经济中的所有行业都应该发展，但数字经济的可复制特性，需要重点规划能突破、可示范的领域。如广东省侧重构建“管运分离的管理架构、整体协同的业务架构、集约共享的技术架构”［2］，贵州省根据优势确定了创建全国数字经济融合示范区、惠民示范区、创新新高地的定位，福建省则侧重打造让群众“不跑腿”或“少跑腿”的网络服务平台。在具体措施上，几个数字经济大省都注重建设试点和示范工程，无论是大数据、物联网、云计算、智能制造等数字产业项目，还是智慧城市、智慧医疗、智慧停车、智慧井盖等数字技术应用项目，只要试点成功，就可以低成本大规模推广，这也是与传统经济的不同点。

2.布局规律不同。传统经济按照经济地理学进行布局，讲究区位因子，把原料、燃料、劳动力、市场等区位因子作为布局考虑的主要因素，同时在空间布局上注重发挥聚集效益。数字经济按照新空间经济学进行布局，虽然同样考虑区位因子，只不过它的区位因子主要是人才，所以数字企业一般选择在人才比较集中的地方进行布局。同时，数字经济不太追求物理空间上的集中，而是讲求虚拟空间集中。即使是智能制造，也是在分散与集中相结合、虚实相结合、人机相结合的网络空间。因此，追求物理空间与虚拟空间集中结合是数字经济布局的特殊规律。

3.建设规律不同。传统经济条件下，政府要为企业创造良好的环境包括，建设“九通一平”的基础设施及学校医院等公共设施。数字经济条件下，社会既需要为企业服务的产业互联网、数据中心和企业云等专业信息基础设施，也需要为群众服务的电子证照系统、社会信用平台、数据共享平台以及政务云等公共服务平台。这些信息基础公共设施，比传统基础公共设施更需要讲究科学性、专业性、统一性以及操作便利性。因此，决策的科学性极为关键，需要做到各种信息设施博采众长、标准对接，同时成本和价格又具有竞争力，这对数字经济公共设施建设提出了更高要求。

4.技术发展规律不同。传统经济和数字经济都非常注重关键核心技术，强调自主知识产权的重要性。但传统经济的主要构成是硬科技，而数字经济多是硬科技和软创意的有机结合。数字技术可以由架构师把技术分为若干单元，安排全球最有优势的人才群体进行开发，然后集成为一项新技术。某一片段程序并没有价值，或者开发者不知其实用价值，只有系统集成后才具有价值。因此，华为公司在德国、俄罗斯、印度等多个国家设立了研究所，把不同技术单元安排在不同地区开发。也就是说，利用网状人才组织开发技术后进行系统集成，是数字技术不同于传统技术的特征，它为数字技术在更大范围内柔性研发提供了可能。

5.企业培育规律不同。传统企业发展瓶颈通常是资金、技术、人才、厂地等，政府通过给有市场前景的企业以帮助，促其快速做大做强。数字软科技企业的产生多来源于信息硬科技基础上的一种独特创意，发展得益于对经营模式的创新；或者说，数字企业的产生得益于企业家的相互启发、切磋、真传，如杭州在出现了阿里巴巴后，又出现了蚂蚁金服、点我达、数梦工场等20 多家数字“独角兽”企业。企业能否成长壮大，关键看它的创意和模式是否能够挖掘社会的潜在需求，政府对此力不从心，只能为创意者创造相互启发的环境。

6.监管规律不同。在传统市场只有生产方、消费方两方的情况下，政府只需要加强对生产方的监管就可以，监管内容包括产品质量、能耗排放、纳税、信用等方面。数字经济条件下市场增加了平台方，平台具有半企业、半公共机构性质。因此，需要增加政府监管平台、平台监管企业、政府与平台合作监管企业三种新模式。政府对平台的监管，侧重于对公平、安全、债务、权益等方面的监管，以使平台更好发挥公共服务作用。

（三）数字经济的发展趋势

1.从发展方向看，万物互联与全面智能化相互叠加是目标。人们将很快从互联网迈入产业互联网、物联网，在可预见时间内进入全面互联互通的时代，人、机器、设备、数据将全面联通，并实现人机实时交流互动，社会进入网络泛在联接与全面深度智能化双重叠加的高级信息化时代。

2.从发展进程看，经济社会从单纯网络化向全面数字化、人工智能大规模应用迈进。随着网络进一步多功能化，价值网络化、制造智能化广泛应用，云计算等网络服务逐步普及，大数据更具开发利用价值，数字经济业态在经济中的比重上升。人工智能通过多学科交叉融合增强科学发现能力，通过强化语音识别、计算机视觉等扩展外界认知能力，通过与生产生活场景结合，能够逐步满足人们的更高期待。

3.从发展任务看，当前需要重点做好产业互联网建设推广工作。数字化带来产业融合、生产方式融合，网上定制、柔性制造、远程操控将成为主流生产方式。与此相适应，需要做好产业互联网的建设和普及工作，通过它们重塑生产主体、生产工具、生产对象和生产方式，在虚拟时空中拉近生产、服务、消费的距离，以尽快提高经济社会效益，实现从传统经济向数字经济的动力变革。

4.从发展要求看，不同层级主体的难题就是数字经济技术的突破口。对于国家来说，关键是做到数字技术领先、信息安全有保证；对于省市区来说，关键是加深“两化融合”，提高数字经济比重；对于市县来说，关键是加快数字技术应用，提高经济社会效益。对于企业来说，需要突破关键技术，所有核心技术都能自主可控；对于社会来说，要求数字技术应用更全面、生活更方便。例如，合肥市数据资源局征集意见列出了车位少停车难、看病耗时长、卡多烦恼等100 个生产生活难题，针对这些难点利用数字技术创新应用，就能取得突破和进展。

5.从发展影响看，数字经济引发的社会问题和法律问题需要引起关注。数字经济影响最直接、最紧迫的是就业，随着大量工厂的智能化生产，“机器换人”成为常态。与此相联系，大量工人收入增长减缓，甚至失去收入来源。由于数字经济总体趋向于垄断，收入差距会逐步扩大，社会财富将进一步集中。同时，网络化带来的技术风险、隐私与安全等问题增多，需要建立新的规则体系。

6.从发展格局看，数字经济技术发展不平衡呈加剧趋势。从全球看，美、中、日、英、德、韩、俄、法等少数国家依靠数字技术抢占竞争制高点，多数发展中国家数字技术落后，各国数字经济发展差距扩大。从国内看，数字技术创新集中在少数发达省份，如“独角兽”企业主要集中在“北上广深杭”。因此，中国引领“一带一路”数字经济技术合作会受到普遍欢迎，在国内促进落后地区数字经济发展也是努力方向。

三、数字经济发展需要的专用政策

（一）加强数字经济发展顶层设计和总体布局

1.完善管理体制。现在从中央到地方，各级信息管理机构都是网络安全和信息化委员会及其办公室，应改为信息化和网络安全委员会及其办公室。名称的改变表面上是顺序变化，实质上是工作职能的变化、领导力量的调整，即把工作重点和主要力量放在信息化上。实际上，建设的难度要远远大于管理，以信息化为主的管理体制有助于增强工信部门的权威。同时，应鼓励地方探索设立数字经济发展机构，如安徽本次机构改革，省市县增设数据资源管理局；条件成熟时再选择推行最合理的管理体制。

2.统筹数字经济技术发展。在梳理数字经济相关行业、关键技术基础上，不仅对人工智能、大数据、云计算等数字产业要有所规划，而且对计算理论、数据挖掘、信息检索、机器学习、多媒体技术、推荐系统、人机交互等关键技术要着手突破，还应对数字制造、数字组织、数字生活等多种应用场景进行重构再造。如人工智能、物联网等涉及的高端传感器种类繁多，大部分中国还不能生产。应规划不同单位承担不同技术攻关任务，避免大量技术无人进入和重复投入并存，形成各行业、关键技术、具体应用等领域全面发展、重点突破、相互衔接的数字经济技术生态系统。

3.优化数字经济技术区域布局。中国各地发展数字经济具有不同基础和优势，需要根据各地特点实行差异化导向，鼓励发展数字经济技术的不同侧重点。例如：北京集中了全国数据总量的70%，因此雄安新区应在发展云计算、大数据、金融科技等方面着力；广东省深圳等地电子信息产业发达，产品技术配套容易，可侧重打造数字技术和数字产品高地；浙江省和福建省在信息硬技术与软服务结合方面有优势，可以在数字车间、网络定制、环境监测、决策优选、公共服务等方面进行试验，探索数字技术应用新领域。通过发挥各地数字经济技术优势，实行差异化发展，避免同质竞争、资源浪费，各地将来可以互学互鉴。

在会展经济大发展的时代，仓山区局着眼长效监管，制定《展会管理办法》，紧盯展前、展中、展后“三个环节”，构建场内监管、应急处置、部门联动“三大机制”，先后护航“518”、海丝电影节等72场展会和重大活动，促进了仓山区会展业市场监管工作规范化、制度化、常态化。

4.科学推动数字产业园区发展。数字经济聚集效应尽管较低但仍有传统产业的聚集效应，企业聚集可以促进技术交流与传播。对于数字经济“硬件制造”产业园来说，生产成本、供应链和配套关系非常关键，目前应重点向新兴硬件产品过渡，实现产品更迭升级；对于数字经济“软件制造”产业园来说，过去多是外国软件“服务外包”业务，今后应向自主创新软件发展。与传统经济不同的是，数字经济物理空间不一定高度集中，政府可为企业创造“虚拟产业园”，依靠市场和技术力量促进数字企业虚拟聚集，产业形态从“聚集”转变为“聚合”，更加注重企业的内在联系与协作。

（二）功能性政策

1.主导新型信息基础设施建设。信息技术升级相应需要信息基础设施同步跟进。互联网从传输信息开始向传输数据资产过渡，需要通过技术升级转变为价值互联网，如发展数字货币需要建设新一代货币基础设施。无人驾驶汽车运行需要大量地面传感器，在高速公路及城市道路新建改建过程中，需要提前规划和建设。5G 网络因为频率高而需要建设更多基站，需要对高速大容量光通信传输系统、5G通信网络等提前规划建设，支撑实现5G 环境下的互联互通。同时，还必须努力降低数据传输、存储、交易和分析的成本，通过大规模应用实现快速发展。

2.筹划数字经济专用设施建设。当前最需要建设的是产业互联网平台，通过它在全球范围内快速聚集异地协同设计、网络众包等制造资源与需求，提升协同制造能力和国际市场占有率。国家应进行统一规划，研发产业互联网通用软件，解决研发设计与操作存在的共性问题，让多数企业实现网络化智能制造。同时，由国家主导建设大数据基础设施、云计算中心，包括基础信息库，教育、医疗、交通、旅游、气象、环境、民政、文化、质量、安全、农业等各类专业数据库，实现政务数据和公共资源的“虚拟集中”，方便对外开展服务。对于以企业为主建立的大数据基地，如河北张家口、廊坊、承德等地，国家应通过规划引导其他新增服务器在此相对集中摆放，既节约能源资源，又方便统一管理和开发使用。

3.营造数字产业创新生态。数字产业发展的好坏取决于它的发展生态，这种生态多数是自然形成的，但政府主动作为也非常重要。政府可通过整合资源，打造数字产业众创空间、新型孵化器等，配合以“创业辅导、专业孵化、创业投资”相结合的创新辅助体系，构建创意、创新、创业有机联系并聚合共生、自我发展的数字产业生态圈。

4.集成优选数字应用方案。目前仅智慧城市建设就有多种方案，各有所长所短。如果不进行比对、集成、优化，不同城市会采用不同方案和标准，最后不仅会造成智慧城市多种多样，而且会各有所短、互联困难。在这种情况下，政府应及时介入，组织多个智慧城市方案设计单位，进行比对集成，确定基本建设单元和自选单元，制订标准体系，为将来不同智慧城市对接奠定基础。

5.推进公共服务数字化进程。数字经济的一个重要特点就是渗透性，它不仅能向所有产业渗透，实现产业数字化，而且能向所有公共领域渗透，做到所有政府机构服务数字化。如区块链技术方便数据并联处理和信息共享，应尽快在风险较小的政务审批“一网通办”中推广使用。鼓励政府所有公共服务领域加快数字化步伐，在扩大数字产品和技术应用的同时，提高政府的服务质量和群众便捷度。

6.实现数据资源的开放和交易。现在政府公共部门有大量数据，但由于习惯和保密原因一直未能公开。要把数据资源变成产业，需要国家或地方研究出台数据开放政策，对于政府部门的大量不敏感和低敏感数据，应允许脱敏后公开进行交易。建立公共数据“负面清单”，界定数字企业向政府免费提供和有偿转让的范围，同时鼓励行业协会、科研机构、社会组织等单位向社会公开非涉密数据。对于具有经济价值的数据，应依托企业建设数据交换交易平台，建立正常的数据交换和流通机制，形成数据交易市场。政府先以“政策”形式，探索建立数据交易的程序、标准、规则和制度，条件成熟后再上升为法律。

（三）选择性政策

1.增加对数字基础软硬件产业的扶持。在数字经济领域，中国在基础科学方面比较薄弱，而在应用环节投入较大，因为企业更重视容易带来效益的应用产业和应用领域，如智慧城市、物联网、多媒体技术等，尤其注重为行业企业提供产品、服务和解决方案，以商业化达到快速发展的目的。近年来，在国家引导下，中国在计算理论、算法等基础层和芯片、传感器等核心元器件方面有了快速发展，但与美国仍有较大差距。中国软件规模不小、应用广泛，但软件自主可控能力较弱。社会大量使用的基础软件，包括操作系统、数据库、联接系统软件与应用软件的中间件，还多是国外产品，应对全国使用的基础软件进行筛查，根据安全程度和影响范围开展替代软件的编制。总之，通过增加对数字经济基础理论、核心元器件、基础软件的投入，夯实发展基础，避免关键节点受制于人。

2.集中力量突破关键数字技术。数字经济发展需要关键技术、关键环节的突破，例如，大数据产业的数据挖掘技术，产业互联网的精准控制和感知技术，人工智能发展需要的综合感知、逻辑推理等技术。特别应在高端芯片、量子计算等领域取得突破，以在未来国际竞争中占据有利位置。更重要的是，应从关键技术中区分可悟技术与非可悟技术，对必须耗时积累的非可悟技术投入更多时间和人财物力。

3.扶持“两化融合”示范企业工程。目前“两化融合”进展不够理想，原因是体制不顺、优质方案供给不足。多数企业搞IT 的不懂产业，搞产业的不懂IT，拿出的方案、产品、软件不能满足企业要求，更不能让行业内其他企业看到“两化融合”的投资价值。如钢铁行业，多数钢铁企业“两化融合”不成功，但上海宝钢由于产业人才和IT 人才互懂对方专业和语言，因此“两化融合”比较成功，其方案可供其他企业学习借鉴。对于国家来说，应该每个行业选择一两个龙头企业进行扶持，鼓励率先进行数字化改造，对其成功的“两化融合”方案、产品、软件向全行业有偿推广。

（四）竞争性政策

1.鼓励和放开数字技术应用服务竞争。整个社会需要高品质服务，不同群体还需要差异化服务，这为数字应用服务提供了竞争空间。应推行总分经营模式：对于数字经济基础设施和骨干网络，宜由国有企业投资，采用统一技术标准；对于应用技术和增值服务、延伸服务，应由民营企业进行竞争性运营。政府鼓励和放开竞争，利用竞争机制激发创新创造活力，提供更加丰富有效的数据工具，挖掘数据利用深度，提高服务质量，并最大限度地降低成本。

2.慎重判定垄断。数字经济与传统经济在垄断上有很大差异，由于网络效应赢者通吃，按照传统观点应该判定为垄断，但数字经济的动态效应决定了多数垄断不会持久，由于颠覆性创新会迅速打破，当然，也存在强者恒强的现象。现有反垄断规则主要针对静态工业经济，对于动态的数字经济却不适用。对数字化企业是否垄断应纳入更多新因素进行评估，目前应慎重判定垄断，根据一段时间的经验积累再制订政策。

（五）拓展性政策

1.积极参与和主导全球平台经济建设。目前中国电子商务等平台经济走在各国前列，随着各国对本地产品外销需求的增长，建立涵盖多个国家、运用多种语言、支付不同货币的全球电子商务系统成为可能。2019 年瑞士达沃斯论坛上76 个国家签订了共建电子商务论坛协议。中国应主动帮助不发达国家建立电子商务系统，纳入全球电商平台和仓储物流系统。积极推广中国网上支付系统，鼓励与中国开展的电子商务采用人民币结算，努力通过跨境电子商务促进中国的国际贸易和人民币国际化。

2.主动开展国际数字经济技术合作。以人工智能为例，它不单纯是一项技术或技术组合，而是涉及所在国家的大数据基础。如果没有所在国家的数据支撑，人工智能就会水土不服、智力不足。因此，对于在语音识别、计算机视觉、人机交互等应用领域取得一定成就的企业，应鼓励其与其他国家企业合作，利用对方的数据信息，提高人工智能的适应性，在共同进步中拓展业务范围。对于大数据、云计算等，从技术开发后期就合作，有利于避免技术成熟推广时被大国“封杀”的被动局面。如5G 技术如果早一点与德、法合作，或允许他们参股，在全球布局时就会水到渠成。当然，这是企业行为，政府只能引导和服务。

四、数字经济发展需要的通用政策

（一）要素政策

1.人才政策。“根据2018 年牛津大学对全球算法人才的研究比较，中国算法人才仅占全球的13.1%，美国占26.2%。”［3］随着数字经济的深入发展，更缺少懂信息技术的复合人才，如懂编程和区块链技术的律师才是好会计。应从三方面解决人才问题：一是引进人才，出台与收入、职称、住房、子女教育、绿卡相关的政策，吸引留学数字技术人才回国。二是使用人才，鼓励有条件的企业在国外设立实验室招收高层次人才工作，或安排课题在国外招标完成。三是培养人才，除在高校培养人才外，更加注重通过学术交流、工作使用、团队思想碰撞等方式，在实践中培养出所需要的人才。

2.金融政策。虽然数字经济是高新技术产业，但由于没有抵押物申请贷款比较困难。近年去杠杆过程中，不少软件企业融资环境不但没有改善，反而有所恶化。有些软件企业过去是小微企业时享受低利息贷款优惠政策，成长为中型企业后贷款反而更加困难。解决融资问题有三条途径：一是完善科技金融协同服务体系，创新科技信贷产品和模式，更好地服务于数字经济发展。二是在各地新兴产业基金中设立数字经济专项，改进基金运作方式，发挥基金管理机构对数字经济投资项目的选择主导权。三是充分利用数字企业对资本市场的吸引力进行直接融资。

3.土地政策。数字经济除少数制造、存储企业需要土地外，多数企业更需要吃住方便的写字楼。数字企业需要的建设用地，因为用地量小和高新技术的原因，各地都比较容易满足。现在需要从促进发展的角度，满足数字企业的特殊空间要求。一是在大城市周边规划设置专业化的数字经济小镇，安排一个或多个数字产业聚集发展。二是在城市内部规划建设符合数字经济发展要求的产业社区，提供所需要的基础设施和配套服务。三是利用城市“退二进三”的机会，对搬迁后的企业厂房、办公室进行改造，满足初创数字企业低成本发展的要求。

（二）财税政策

1.税收政策。目前数字企业均享受高新企业通用优惠政策及对软件和集成电路企业的专门优惠政策，将来条件成熟时再根据不同数字产业的特点，研究出台有针对性的税收优惠政策。最重要的是落实退税政策，按规定软件企业缴税即征即退，但实际做不到，有些地区需要找熟人沟通，有时晚几个月，将来需要纳入法制化、规范化渠道。

2.财政政策。数字企业从过去低竞争、高利润，逐步发展为高竞争、低回报、见效慢的行业，一些数字企业甚至“独角兽”也在重新洗牌。数字经济发展主要靠市场竞争，但财政政策也可以有所作为。例如：采取贷款贴息、融资增信、代偿分担等方式，降低数字企业的投入和运营成本；实行奖补政策，对数字经济平台建设、工业APP 开发、检验检测、跨界合作、优秀解决方案等给予一定补贴，以推动数字经济相关领域的创新发展。

3.政府采购政策。在数字企业发展初期，政府采购有重要帮助作用。应完善政府采购配套政策，如针对目前云服务发展趋势，政府应从自己建设转为采购第三方云服务。在招标中优化程序和服务，如目前数字项目招标都需要缴纳保证金，对于中小数字企业来说是一笔不小负担，保证金完全可以通过银行出具担保函来代替，政府需要出台相应政策。

4.降成本政策。云计算中心、超算中心、灾备中心特别是大数据运算存储基地耗电、耗水、占地，多数大数据存储基地建在不发达地区，如贵州、黑龙江、宁夏、河北张承地区。该产业拉动当地经济和就业增长很少，但作为数据仓库，投入多、维护费用高，如果用户少、收益低，对投资者具有较大风险。应执行两部制电价，完善信息基础设施用地、用水扶持性政策，进一步降低企业建设和运维成本。

（三）企业政策

1.裂变政策。数字化企业受时空限制小，企业裂变后可以利用母公司成功模式，快速实现企业裂变后的几何级增长。如京东数字科技公司裂变出京东金融、京东农牧等多个子公司，每个子公司立足原企业模式，通过绑定高管与公司利益调动其积极性，迅速开辟新业务并发展壮大。政府应因势利导，促进优势数字企业进行裂变，在防止数字企业垄断的同时，推动企业拓宽经营领域并形成新的竞争优势。

2.扩张政策。对于具有市场前景的数字企业，引导其采用众筹、众包、“互联网+”“区块链+”等新模式，快速解决其发展需要的资金、技术、市场、管理问题，使其迅速发展壮大。对于非数字企业，政府应提供系统化解决方案，引导其开展数字化、智能化改造，促进技术升级、降本增效，提高扩张能力。

（四）社会政策

1.就业政策。数字经济能创造就业机会，但更会减少大量就业机会，特别是人工智能的运用，将使社会用工呈现减少趋势。如高校的化学试验是一项比较复杂的工作，现在已经能够用智能机器人代替。对于企业来说，追求效益最大化是主要目标，为保持领先地位很少会顾及自动化对员工造成的损害。对于政府来说，就业优先是目标，但面临人工智能发展与就业二选一时，不能期望企业家站在道德制高点上谨慎裁员，应尊重企业选择人工智能而逐步裁员的事实。因为各国人工智能生产和使用企业都面临着劳动生产率的竞争，千万不能为了扩大就业而限制人工智能的发展和应用。

2.教育政策。“根据世界经济论坛数据，今天上小学的孩子有65%最终将从事现在还不存在的全新职业。”［4］今后十年传统产业就业会大幅减少，与数字经济有关的就业会成倍增加。这要求中国从现在开始就着手大中小学教育内容和教育体制的改革：教育应从以死记硬背为主转向以探索问题为主，考试应从以标准答案为主转向以独立思考为主；同时调整高校学科结构，减少传统学科和就业困难的专业，增开与高新技术特别是与数字经济有关的专业，使教育结构更加适应未来人才需求。

3.分配政策。由于数字经济特别是人工智能的发展，财富出现越来越集中的趋势，因为人工智能创造的价值会逐步高于自然人。北欧少数国家开始试行“一人一份工资”模式；美国华裔总统侯选人杨安泽，竞选纲领是“联邦政府给每个18～64 岁的美国人每月发放1 000 美元的基本生活费”［5］，这实际是西方福利模式的增强版。数字经济时代需要通过重大改革来实现政治、经济和社会的再平衡。当然，中国将来即使实行“一人一份工资”，也不是救济和福利，而应把过去属于公益活动的工作，如陪护老人、植树等，让大家参与其中，在公益工作中获得收入并感受人生的价值。

总之，促进数字经济发展需要研究出台多方面政策，应注重叠加使用，放大政策效果。只要不断总结数字经济发展规律，建立起完备的政策体系，充分发挥其引导和促进作用，数字经济就能得到快速健康发展。