从廉政建设视角看应用技术大学内控制度构建的必要性及优化对策

姚加惠

（厦门理工学院，福建 厦门361024）

高校内部控制是指高校为保证教学、科研及相关工作正常运转，有效降低经营中的各种风险，提高办学效率，促使高校实现规划目标，在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制的方法、程序及措施的总称［1］。内部控制最初被广泛运用到企业中，后来才逐渐被推广到行政事业单位。早在2012年11月财政部就印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，一些高校便纷纷开展内控建设的探索工作，并根据COSO 关键要素尝试建立相应的内控制度；2013年12月教育部出台了《关于做好<行政事业单位内部控制规范（试行）>实施工作的通知》，进一步强调实施内控规范的重要性，并提出了实施原则、主要任务和工作要求；2016年4月教育部办公厅又出台《关于印发<教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）>的通知》，对高校内部控制的实施指南、应用指南和预决算管理等都作了详细的规定，并要求教育部直属高校于2016年底前完成内部控制的建立和实施；同年6月财政部再次印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，对内部控制基础性的评价工作目标、基本原则、工作安排和有关要求等都做了具体的规定，内控工作全面展开。为了响应政策号召，教育部直属高校要么聘请企业代为设计学校内控制度，要么自行探讨建立本校内控制度，至今都基本完成了内控制度的构建工作。当然，适用与否还有待时间的检验。然而，对于省、市共建的应用技术大学而言，其办学宗旨是培养高级应用型专门人才，不同于传统大学的人才培养目标，不能照搬教育部直属大学内控制度建设的做法，因此，需要立足自身实际，探索独具特色的应用技术大学内控制度，这不仅必要，而且具有重要意义。

一、应用技术大学内控制度构建的必要性

（一）内控制度是应用技术大学廉政风险防范的根本所在

近些年来，高校作为防腐倡廉的“净土”已不再“干净”了，各种腐败现象屡见报端，涉案的数量和金额也呈现逐步增长之趋势，尤其是职务犯罪屡禁不止，形势严峻复杂。据统计，十八大以来，共有100 余名高校负责人因违纪违法被立案查处，意味着平均每月约3 名高校负责人被查处。这里边，既涉及“985”“211”知名高校，也包括地方一般院校［2］。

尽管反腐斗争持续开展，腐败现象有所遏制，但仍不容乐观。据2019年9月5日《今日头条》报道，高校反腐又掀起新高潮：不到30 天，6 名高校领导被开除党籍［3］。这些腐败现象主要集中在科研、招生、物资采购、基建工程、后勤服务、干部选拔等领域。第一，科研腐败，这不仅是领导干部，连普通老师也经常触犯。例如，2018年福建某理工学院计算机专业老师以恢复某地区公安系统办案数据为名拿到横向项目，该老师让某地区公安系统负责人（该老师的朋友）将横向经费入账到自己名下的公司，两人共同套取科研经费200 多万。此类犯罪是通过利用公司套转、虚开劳务工资单等方式直接或间接套取科研经费。第二，基建工程暗箱操作。基建工程领域是犯罪的重灾区，屡犯不止。例如，四川理工学院原院长兼党委副书记曾黄麟，在任职期间利用职权之便，先后为15 名建筑承包商拿取学校工程项目谋取私利，共收受贿赂366 万［4］。此类犯罪是在招标、投标和工程建设过程中利用职权为他人提供便利并多次收受贿赂等。第三，招生腐败。随着信息化程度的提高，招生就业领域透明度加大，但在自主招生和特招方面仍存在较大的犯罪隐患。例如，四川内江师范学院原招生就业处处长金勇，利用手中职权，补录了两所中学349 名达不到补录条件的考生，并收受两个中学校长的贿赂共达206 万元［5］。此类犯罪主要是利用职权为特长生、特招生提供便利。第四，后勤服务腐败。后勤服务部门也是高案发率的领域。例如，原杭州商学院接待所负责人李志坤任职期间，私刻财务公章，乱开假票据，隐瞒营业收入等，侵吞公款702，201.5 元；同时，虚报员工名单，从中套取工资51，920 元，共侵吞公款754，121.5 元［6］。此类犯罪是通过虚开票据或在采购过程中收受贿赂等方式滋生腐败的。第五，物资采购吃回扣。物资采购是“肥差”，腐败现象时有发生。例如，湖北中医学院设备中心主任陈艳林，利用任职期间分管教材与设备采购工作，伙同两名工作人员，暗中接受、私分购买教材的回扣款90 余万元［7］。此类犯罪是在采购过程中拿回扣或在招投标过程中收受贿赂等。第六，干部选拔中权钱交易。此类现象时有发生，不容忽视。例如，辽宁医学院党委原书记张立洲在任职期间利用职权便利，提拔梁宇恒、罗俊生、王志铭等人至副厅或正厅岗位，并收受三人贿赂［8］。以上各种腐败现象在应用技术大学中发生，说明了在此类高校开展廉政风险防控已经刻不容缓，因为腐败现象已基本蔓延到应用技术大学的教学、科研、管理等方方面面的工作。尽管当前反腐败斗争“取得压倒性胜利”，但要在应用技术大学中更好地杜绝腐败行为，还必须从制度建设入手，把权力关进制度的笼子里，即进行内控制度的构建。

（二）内控制度是应用技术大学体制转型的客观需要

随着教育体制改革的逐步深入，高校办学经费不再仅仅依靠国家财政拨款，而是转向多渠道筹措办学经费，学校办学自主权也由此逐步扩大。首先，同为高校，应用技术大学与传统大学一样，伴随经费筹措渠道的拓宽，造成经费的收入与支出几乎涵盖了教学、科研、后勤服务、物资采购、基本建设、产品生产、专利转化、技术服务等学校办学的各个方面，学校内部管理复杂性提高。其次，作为应用技术大学，它比起传统大学有些特殊性。此类大学办学主要依靠地方政府的财政投入，通常是市一级财政投入为主，省级财政投入很少甚至没有，这就决定了应用技术大学理所当然要为地方经济社会发展做贡献，更需要与地方经济社会发展紧密联系，甚至是直接参与推动地方经济社会发展，这突出地表现在应用技术大学比起传统大学与地方的直接和间接合作更多，主要体现在各种经济活动和横向项目合作更多。因此，一方面，除了教学科研活动外，应用技术大学还要处理日益增多的各种经济活动，如校办企业、对外投资、与其他机构合资、各种场所租赁等，这导致学校内部管理变得异常复杂，各种管理漏洞百出。另一方面，应用技术大学的科研经费包含纵向科研经费和横向科研经费，前者是各级政府部门对应用技术大学的财政性科研资金投入，而后者是应用技术大学通过承接各类企业科技项目或是社会科技项目，或是通过科技咨询、成果转化、科研协作等而取得的。比起传统大学，应用技术大学在横向项目、科技咨询、成果转化等方面数量多、比重高，由此带来的横向科研经费也较多，而横向科研经费的管理相对宽松，滋生腐败的可能性更大。近年来快速增长的科研经费与学校内部管理职能日渐不相符，如科研处只负责科研项目的申请、立项和结项；产业处只负责专利申请、成果转化与对外技术服务；财务处负责科研经费的会计审核，却无法辨别票据真假及是否合理；审计处负责经费使用审计，但对于经费使用存在的问题却无制度性文件作为依据进行相应的处罚等等。除此之外，应用技术大学内部管理体制也发生了变化，管理重心已逐步下移，二级学院办学自主权日益扩大。与传统大学管理重心早已在二级学院不同，传统大学二级学院早就拥有较为完善的办学自主权，管理经验丰富，基本上能自如应对内部各种管理活动。而应用技术大学二级学院从“无权”到“有权”的时间短，管理经验缺乏，如何对各项资源进行合理配置，如何应对各种突发的内部管理活动等，都是严峻的考验。总之，伴随教育体制转型，内部管理活动增多，管理难度增大，导致管理秩序混乱的现象时有发生，迫切需要建立内控制度，实行专业化管理。

二、应用技术大学内控制度存在的问题

（一）内控制度建设环境不良，重视不够

内部控制环境是一个综合的概念，它涵盖了管理者的思想作风和经营作风，单位的组织结构，管理者的职能及对这些职能的制约，确定职权和责任的方法，管理者监控和检查工作时所用的控制方法，人事工作及实施措施，影响本单位业务的各种外部关系［9］。在诸多因素中，首先是管理者的思想作风和经营作风起决定性作用。比起传统大学，应用技术大学属于地方性高校，交往的圈子比较小，导致其对内控制度及其建设普遍存在片面性认识，尚未形成自上而下的全局性内控意识，尤其是学校领导者和管理层还片面地认为内控制度建设是财务和审计部门的事情，没有意识到那是学校健康稳步发展的重要保障，财务人员和审计人员也是如此，认识不足，专业水平和职业素养普遍偏低，业务知识不能及时更新，内控观念淡薄等。其次，组织机构设置尚欠合理。比起传统大学，应用技术大学刚从高职高专院校升格而成不久，从专科层次向本科层次提升，其内部新增机构的设置要么凭经验设置；要么延续上级政府管理职能；要么流于形式，缺乏设置前的科学论证，导致组织结构较为松散，职能重复或不健全，甚至于出现相互牵制、职责不对等现象。不仅如此，应用技术大学内部的二级单位也相应地从系提升为学院，由于无先前经验可以遵循，二级学院内部的岗位设置、职责规定等也不太清晰，随意性较大，因人设岗也时有发生，造成资源极大浪费。最后，职能发挥不恰当。比起传统大学，刚刚从高职高专院校升格不久的应用技术大学内部各机构的职能也需要做出相应调整，尤其是内部关键部门更需要进行职能的调整。但在实际运作中，关键部门的职能发挥要么不到位，要么越位。比如，财务处还局限于专科层次时期的学校日常账务处理服务，基本停留在对报账手续的规范性与否、报账业务的真实性与否进行审核，还不能从学校领导者视角来提升和强化各种专业技能，还不能从平时工作中总结出财务管理中存在哪些风险点并如何进行有效防控，以便将财务管理职能发挥到最大化。简言之，还不能系统参与学校重大事项的事前预测、事中控制、事后总结分析，不能从专业方面为学校领导层提供决策参考。

（二）内控制度不健全，系统性和全局性不足

任何高校都有适合自身需要的规章制度，应用技术大学也不例外。然而，规章制度却不等同于内控制度。规章制度是从行为约束规范上来保证业务处理的顺利进行，而内控制度则是从办理业务需要的控制环节、控制职能分工入手，即从组织结构上来保证业务的顺利办理。因此，内控制度与规章制度是两个不同的概念［10］。当然，两者并非毫无关系，而是相辅相成的，即内控制度是规章制度制定的前提，而规章制度是内控制度运作的保证。应用技术大学升格并转型的时间短，学校内控制度缺失，现有制度充其量只是部门之间业务流程的简单叠加，难以有效沟通协调，整体性和系统性不足，主要表现为：一是原有规章制度不够健全完善。为适应学校升格并转型的需要，不论是学校层级，还是二级学院，都增定了不少规章制度，有全局性的，有局部性；有管理性的，有业务性的；应有尽有，但是这些规章制度缺乏系统规划，都是需要用时随时制定的。此外，学校升格并转型后新增的工作和业务，因没有先前的经验可以借鉴，迄今仍凭经验处理。例如，福建某理工学院实训中心除了实验室安全规定外，没有任何管理性规章制度，全由实训中心主任说了算。二是决策与办事流程尚不规范。确定本单位每项业务的流程或工作内容、明确风险点内容和风险等级是整个廉政风险防范的关键所在。然而，在应用技术大学中，不论是校级，还是二级单位，重要事项决策流程和具体工作的办事流程均不够完善。从重大事项的决策流程来看，尽管有些工作涉及全校性的教学科研等，但这些工作的重要决策往往仅由具体管理部门来决定，没有广泛吸收相关方面的意见。例如，福建某理工学院实训中心重大决策基本上是本中心的行政人员参与，而对于经常在本中心从事相关业务工作的教师并没有被纳入，没有听取他们的合理建议。就具体工作的办事流程而言，也没有严格规范。以人员任命为例。该理工学院实训中心任命两名主任助理，副主任和其他员工都不知晓，更没有纸质任命文件。再如，该校图书馆墙壁上还挂着大概是10年前制定的采购流程，而如今采购流程已经和墙上制定的完全两样了，但却没有形成文件性的规章制度，凭感觉走，随意性大。三是过程监督和事后评价不到位。由于应用技术大学前身是高职高专院校，本科办学的时间短，受专科时期管理惯性的影响，学校内部有些组织机构仍然沿用专科时期的设置，至今为止，大多数应用技术大学没有设置独立的审计部门，只同学校的纪检监察部门合署办公，通常称为“监察审计处”，这样的机构实际上并无法对风险领域或活动过程进行独立的实质性监控。四是不相容岗位没有分离。尽管这种现象在少数传统大学中还存在，但在应用技术大学中表现得尤为突出。应用技术大学升格前为高职高专院校，麻雀虽小五脏俱全，校内各种管理职能基本上都具备，但因办学规模小，往往就采取某个人身兼多职的方式。升格后，办学规模迅速扩大，办学层次提高，有些工作已经不能再沿用原来那种由某个人身兼多职的方式了，但因受认识水平的限制，并没有及时做出调整，特别是有些不相融岗位并没有分离。如，采购员与仓管员同为一人，实际上，采购和仓库管理两种工作性质是互不相容的，在业务量极少的情况下，凑合应付，而随着学校升格，业务量增大，这种做法极易滋生腐败现象。

（三）内控执行力弱，随意性大

比起传统大学，应用技术大学的内控执行力较弱，突出表现在三个方面：一是预算管理不力，随意性大。应用技术大学校内各单位预算编制管理严肃性不够，经常出现校内二级单位报给学校的预算和本单位的实际支出预算不一致现象，往往上报得多，实际用得较少，年终剩余经费再挪作他用，这在二级学院和教辅单位表现得尤为突出。学校初衷是让各二级单位自报预算，可以照顾到二级单位的实际开支需要，但是，二级单位的做法却不够严肃，随意性较大，尤其是教辅单位，它们编制预算并没有听取服务对象的需求建议，自己做决定，造成预算编制主观化、片面性，无法真正满足业务运行的实际需要。二是校内二级单位的收支管理失控。比起传统大学，应用技术大学校内二级单位的收支管理弊端很多，尤其是二级学院或教辅单位。与传统大学不同的是，应用技术大学的二级学院实体运作时间短，没有管理经验，有些学院有创收，有些学院完全没有创收，以致于学校并没有对二级学院的收支管理进行统一控制，产生了不少漏洞。例如，有创收收入的二级学院并没有把创收收入（如培训收入等）上缴学校财务处，教辅单位利用学校设备加工外来品的收入也没有纳入学校财务，都没有严格执行国家“收支两条线”管理规定，存在截留、挪用、公款私存或私设“小金库”等问题，滋长不良风气。三是资产管理不到位。传统大学由于办学规模大，往往设置了单独的资产和实验设备管理部门，但在应用技术大学中则不然，有少数学校设有独立设置的资产管理部门，但许多学校至今仍然没有。资产主要包括资金和固定资产两部分。伴随信息化水平的提高，现金交易数量越来越少，资金管理方面滋生腐败的可能性降低。但在固定资产管理方面，不规范现象则常有发生，尤其是对没有独立设置资产管理部门的应用技术大学而言，往往存在固定资产不能及时定期盘点，账与账、账与实物不相符，闲置、待报废资产清理不及时等，特别是低值采购品没有严格办理入库和领用手续，存在严重的风险隐患。

（四）内控风险没评估，防范意识差

随着办学经费筹措渠道的日益多样化，除了正常的教学科研活动外，应用技术大学还要从事各种相关的经济活动，如投资、融资、基建、后勤、采购、资产管理等。然而，作为政府全额拨款的事业单位，受原有管理体制影响，普遍缺乏风险意识，尤其是缺乏专业的风险识别、及时的风险预警和准确的风险评估等有效的风险防范措施［11］。从学校性质来看，应用技术大学与传统大学均为公立高校，都是主要依靠政府财政拨款，风险意识明显要低于自负盈亏的企业。从规范化程度来看，传统大学办学历史长，办学规模大，内部机构设置较为完善和规范。比如，传统大学通常设有审计处、监察处等相互独立的部门。而应用技术大学则不同，办学规模较小，办学时间较短，监察与审计往往合署办公，起不到真正的监督作用。有些岗位设置还不尽合理、制度建设不够健全，尤其是领导和管理人员缺乏风险防范与评估意识，不能积极主动地进行风险识别、评估和管理，随意性大。例如，在投资项目、基建项目、融资项目等重大项目上，没有合理的风险评估，大大增加运营风险；在资产管理上，重视固定资产管理，而忽视低值易耗品消耗，财务风险较大；在融资项目上，对融资和还贷能力缺乏科学论证，随时可能带来债务风险等等。

（五）各种信息孤立闭塞，难以有效沟通

2013年12月教育部颁发的《教育部关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》明确指出：“各单位要不断加强信息系统建设，利用信息化手段提高内部控制的科学性、及时性和有效性”［12］，要求各高校必须建立畅通的信息沟通渠道，保证信息传递自上而下和自下而上的及时性和有效性［13］。传统大学办学时间长，经验积累多，早已形成了自己一套完善的信息沟通体系，而应用技术大学升格转型的时间短，很多工作还处在摸索阶段，内部信息化建设更多是服务于当前需要，缺乏系统、长远的统筹规划，导致校内各种信息系统应有尽有，但却各自孤立。有些信息系统是出于学校全局性需要引进的，有些信息系统是各部门自身开发的，各信息系统之间没有统一的数据标准和技术要求，难以实现信息共享和无缝对接，形成了一个个孤立的信息圈，这些信息圈不能同步更新信息，导致信息使用效率低下，尤其是最高层决策难以提取准确、一致的跨部门、跨系统的综合性信息，对学校决策参考价值不大。不仅如此，由于各个信息系统相互孤立，还容易造成账账不符、账物不符、账实不符等现象。此外，各部门、各岗位及各相关人员之间也难以有效沟通。

三、应用技术大学内控制度优化对策

当前应用技术大学内控建设尚处在摸索阶段，问题颇多，究其原因，多种多样，如领导重视不够，意识淡薄，权力缺乏制衡，内部审计弱化等，需要从理念、制度、机制等多层面入手进行整体优化。

（一）强化廉政理念，全方位营造内控制度构建的良好环境

理念是行动的先导，只有学校全体成员从思想高度上统一认识，方能营造出良好的环境，这就包括要转变领导干部观念、增强教职员工意识、加大廉政文化研究与宣传等。首先，要转变领导干部（尤其是校领导）观念，走出认识误区。这点尤为重要。应用技术大学的校领导可能受学校层次限制，有些人视野不够开阔，思维不够开拓，应该让他们充分认识到内控制度不仅不会阻碍学校发展，反而是学校健康稳定发展的重要保证；充分认识到建立并实施完善的内控制度是管理层的主要责任，必须自上而下进行推动，方能行之有效。其次，增强全体员工的防范意识。廉政风险防范是一项全局性的工作，需要全体教职员工共同防范。应用技术大学的教职员工成分较为特殊，有些是升格前专科学校时期留下来的，有些是升格后从全国甚至是国外引进来的，对这个问题的认识参差不齐。为此，需要做到：一是要对教职员工进行思想道德教育，即要在全体干部和教职员工中深入开展理想信念教育，大力宣传国家政策法规以及廉政法律和规定等，尤其是要从已发生案件中选择一些典型案例作为反面教材，让大家从中吸取教训，以提高思想觉悟和意识。二是要加强对教职员工的业务知识培训。聘请理论功底深厚和实践经验丰富的专家来进行内控制知识培训，上至学校领导，下至基层员工，全员参与，尤其是会计人员、审计人员通过培训后必须对内控的重要性、关键要素等有清晰的认识，以便形成自上而下、全员参与、各司其职、相互制约的内控环境。最后，还必须营造良好的氛围。例如，可以把本校马克思主义学院作为基地，加大廉政文化研究与宣传；在学校图书馆、校史馆、教学楼等公共场所设立廉政教育宣传栏，并通过观看电视、视频或到当地文化馆、纪念馆或廉政教育基地进行考察学习等，多渠道营造廉政文化氛围。

（二）构建内控制度，立体式打造纵横交错、点面结合的防范网

制度是行动的准则。高校治理预防腐败，只有良好的控制环境还不够，还需要把内控制度建设好，这是基本的，也是极为重要的［14］。早在2012年财政部就提出了内控制度建设的“全面性原则”，并明确由单位负责人进行负责。为此，立足自身特点，应用技术大学应设立专门负责组织协调内控制度建设的主管牵头部门，由校领导领衔，统筹规划，合理制定内控制度，并落到实处。这对应用技术大学而言已刻不容缓。与传统大学不同，应用技术大学曾经历过升格、转型等重大调整，内部有些组织机构、规章制度往往是应急而设置或制定的，较为零乱，急需进行系统优化。因此，首先要进行组织机构流程再造。现代内控制度的概念是由早期的内部牵制制度发展而成的，其主要特点是以任何个人或部门不能单独控制任何一项或一部分业务权力的方式进行组织上的责任分工，每项业务通过发挥其他个人或部门的功能进行交叉检查或交叉控制［15］。因此，必须按照不相容岗位相分离的原则，对学校内部组织机构设置进行整体优化。每个部门的设置和职责分工都应该相互牵制，明确各自职责和权限，尤其是内部审计工作应该保持独立性，即设置独立机构和安排独立工作人员。其次，采取纵横交错方式立体地进行内控制度设计。从横向上看，应囊括学校所有业务活动，包括预算制度、收入制度、支出制度、采购制度、资产制度、建设项目制度、合同制度、决策制度等，每项制度的制定都要充分考虑实际业务的具体要求。比如，预算制度就要考虑到预算是否可以进行分解并审批下达，预算执行后的差异率是否在合理范围之内；收入制度必须考虑到收入是否实行归口管理，是否对票据进行审查控制，是否做到应收都收；合同制度要考虑到合同订立和归口管理，以及对合同履行的控制等。从纵向上看，内控程序和过程对所有教职员工都应该有制约作用，需贯穿于各项重要活动的决策、执行、监督、反馈各环节之中，以达到全面制约和监督。当然，除了纵横交错的立体控制网外，还需要对易于滋生腐败的关键领域进行重点防控，如分工控制、授权控制、业务记录等。例如，授权控制就要求每个员工各司其职，在自己职责范围内根据授权的规定办理各项具体业务，对于未经授权和批准的业务活动，不得越级越权，擅自经手，尽可能做到权力、责任和义务相统一。当然，内控制度建设不是一成不变的，而是个动态的发展过程，需要适时做出调整，以确保其有效性。

（三）建立监督机制，内外结合创建稳定长效的运行方式

孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是一条万古不易的经验，如何来防止权力的滥用，就需要以权力来制约权力。”［16］换言之，规范权力运行需要正确行使监督权力，这就要求以内部监督为主，外部监督为辅，两者紧密结合完善监督机制。首先，要完善内部审计，这对应用技术大学而言势在必行。内控制度最关键的环节是内部审计，它对内控制度的建立和实施发挥监督和检查作用。为此，需要设立独立的审计部门，负责落实相关政策要求，按时上报具体业务的执行情况，并接受监督检查。根据政策要求，审计部门可以风险为导向，按“目标-风险-控制”思路，定期分析学校运营过程中各种潜在风险，进行预警并提出风险改进优化策略。同时，增设由具有较高专业素养的人员组成的学校内部审计委员会，对学校内控制度实施的有效性等重大事项提供决策咨询。其次，要强化外部监督。积极接受财政、税务、审计、监察、教育等政府部门的定期和不定期检查，尤其当前应用技术大学内控意识淡薄，发挥政府的强制性与权威性，加大检查与监督力度显得尤为重要。同时，还要接受电台、报纸、公众等社会各方面监督，将廉政风险防范于未然。最后，要确保信息沟通。要建立信息平台让全校教职员工能够通过上网识别、获取相关信息，并进行沟通和监督。具体而言，要做到：将学校全部基础信息，如教师、学生、资产等基础信息进行归类整理，尽可能做到基础信息全校共享；根据学校相关业务流程，将每个流程各个环节具体操作输入信息平台，让任何需要该信息的人员随时可以自动获取；设置信息反馈平台，让办事人员可以就特殊问题在平台上进行交流解决，可以很好地提高工作效率。让事关员工利益的相关信息在平台上随时公开，既保证了员工对事关自身利益信息的知情权，也能够随时接受监督。