学生参与大学治理的困境探析

屠钰，张宁

（华东师范大学 教育学部高等教育研究所，上海200062）

作为国家现代化治理体系中一个重要部分的大学治理正进行着重大改革，身为大学内部重要利益主体之一的学生亦正在逐渐参与到大学相关事务的治理中。大学治理是指大学内部的党组织人员、行政组织管理者、教师、学生等不同的利益主体，通过多种渠道一起参与学校内部事务的决策，共同管理学校的过程［1］。学生参与大学治理则是指学生作为高校不可或缺的主体之一，以直接或间接的身份参与到大学内部各个领域相关事务的决策、评议、建议、监督的过程中，以促进学校与学生共同进步、向好发展。

一、学生参与大学治理的缘由

随着中国高等教育从大众化向普及化过度，高校走向多元主体的共同治理是大势所趋［2］，学生参与大学治理的重要性和价值亦日益突出，在这点上，学界基本达成共识。大多数学者从合理性与合法性两方面去分析学生参与大学治理的必要性，主要体现为以下三点：

第一，基于利益相关者理论来阐发学生参与治理的正当性。高校的利益相关者主要包括政府、大学的管理部门人员、教师、学生等。其中，学生作为最重要的相关利益者之一，参与大学事务的治理理所应当［3］。加之，高校的主要职能之一是人才培养，因此为更好地服务学生，发挥学生的主体性，让学生参与大学事务的治理，为大学的发展积极建言献策是大学形成良好共治的基础。

第二，学生参与大学治理能够推进大学治理更加民主化和现代化，进而推动大学制度更加民主、完善。在当下高校共同治理的大趋势下，高校事务的参与逐渐由单个群体主导形式转变为多个主体共同参与，尤其是倡导学生参与大学治理已成为现代大学制度建设改革的突破口［4］。这不仅有利于大学内部制度建设的深化，亦是顺应国家现代化制度改革的潮流。此外，将学生参与治理作为推动大学民主管理、提高决策科学性已经成为世界范围内高校的普遍做法［5］。

第三，现行的法律法规中已明文规定了学生参与大学治理的权利。诸如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等文件均涉及了学生参与大学治理的内容。以《教育规划纲要》为例，其明确强调了完善大学治理体系是大学制度改革的重要内容，作为学生参与学校民主管理的重要组织——学生代表大会亦要不断完善［6］。

二、学生参与大学治理的主要困境

虽然学生参与大学治理已经引起国家、高校的重视，并进行了相应的改革，但就实际效果而言，我国大学生参与大学治理的情况不太理想，仍存在诸多问题。有一些问题甚至已形成一种困境，阻碍着大学生参与治理的步伐，以及大学治理制度改革的推进。

关于大学生参与治理的具体困境，一言以蔽之，学生“被参与管理”的现象一直存在且未有较大的改变。已有的文献中，对学生参与困境着墨较少，即使有，分析也较为笼统、零散、不够系统，缺乏一条清晰的逻辑线将其串联，故本文拟基于学生参与机制这一框架来具体探析学生参与大学治理的困境。学生参与大学治理作为大学治理的一种机制，由参与主体、参与范围和参与方式三个要素构成［7］。参与主体，这里特指“大学生”；参与范围指向“参与什么”；参与方式即渠道，涉及“如何参与”。基于以上三个要素，具体分析如下：

（一）参与主体整体治理素质不高

1.学生的参与意识淡漠

学生参与大学内部治理效果不佳，部分“顽疾”源于学生自身参与意识的淡漠。具体而言，首先，学生参与学校事务治理的积极性不高，态度消极。在实际参与过程中，仍有部分学生认为学校事务的治理与己无关，即使是一些与自身利益相关的事务也不愿投入其中，觉得劳心劳力。其次，学生没有作为现代公民的觉悟，民主参与意识和责任感相当薄弱。在参与过程中，存在诸多为应付老师或学校指定的任务而做出的顺从行为现象。有些学生确实参与到了学校治理中，但这种所谓的参与只是敷衍了事，缺乏责任感。他们认为参与学校治理会很耽误学习时间，还可能因为参与而遭到相关利益者的憎恶同［3］。朱荣妍、郭明顺等学者则对农业院校学生参与治理的现状进行调查，发现学生对学校相关事务的治理持消极服从态度，并不认为自己是学校的管理者［8］。最后，学生参与治理的动机不纯，谋私利的目的占据主导。在那些积极参与治理的学生中，有很多是出于个人利益目的选择参与的。段俊霞，蒋青对某所综合性高校的在校生进行问卷调查，发现学生在参与过程中存在“政治冷漠”现象，参与动机的选项比例中，在评奖、评优中得到加分占据第一位，比例高达76.4%［9］。

2.学生的治理能力不强

学生参与学校治理的进程也因学生治理相关事务的能力的缺乏而受到阻碍，诸如管理经验的不足、相关知识与技能的欠缺等。任初明通过对4 所教育部直属高校的学生进行问卷调查，发现大部分学生缺乏参与学校管理所需具备的知识和能力，对自己治理的能力不够自信［10］。学校的内部事务治理经验与能力并非简单地可以从书本上习得，需要进行培训，因学生理解有误、能力有限等原因而造成某些事务治理进程受阻的现象也不少见。

（二）参与范围受限很大

学生参与大学治理的范围即参与事务的广度、深度。具体的事务范围主要包括学生管理事务、教育教学事务、后勤管理事务、学校战略规划和制度化建设等方面。这方面的问题突出表现为学生实际参与学校治理的领域较少、层级较低。具体而言，目前，学生参与大学治理的领域仍局限于学生评教、课程类型的选择、奖学金与助学金的评定等方面。其他领域如学生规章制度制定、人才培养方案等与学生核心利益相关的事务鲜见学生的身影。同时，学生参与大学治理的层次也不高，参与的程度大多止步于了解相关信息和提供一些个人想法等，很少涉及监督、决策等深层次的参与。已有的实证研究发现：学生大都是象征性地参加学校的决策事项，参与治理的多是学校食堂评价、宿舍满意度评价等日常琐事层面，而在所期望参与的大学战略规划、教学改革、学生规章制定等领域参与度很低［11-12］。

2.3 参与渠道运行不畅

根据国家法律文本和部分大学章程所载，学生参与大学治理的渠道有各级各类的学生组织（如学生代表大会）、高校内部的座谈会与听证会、学生代表参与的高校各种组织委员会（如学生代表可参加学校的监察委员会、校务委员会）等等。

然而，在实际参与治理过程中，学生能够参与的渠道有限，几乎只有借由各类学生组织来参与大学事务的治理，尤以学生会最为普遍。有研究表明，学生会是目前学生参与大学治理的最主要途径［13-14］。孙艳娜通过问卷调查800 名学生发现学生实际参与治理的途径较窄，常见的按使用频率由高到低依次为问卷调查、学生投票、微信公众号、学生会，而诸如学生助教、学生记者听证会、校长接待日等在学生参与中很少被用到同［1］。同时，作为被学生最常使用的参与渠道——学生会，也存在诸多问题，最突出的问题在于学生会已基本变成半行政性组织，成为行政权力的附庸和延伸，学生的呼声与意志几乎被埋没了。

此外，除却学生组织这一渠道外，个人参与的渠道虽形式多样，如校长助理制度、校长接待日活动等，但大部分仅停留于形式上，发挥着政治宣传作用。以校长助理制度为例，此职位制度的设立本意在于开辟一条学生参与学校内部事务治理的民主通道，推动在校生与学校管理者的沟通交流。但实际的效果却一般，彼此间的沟通并未更进一步［15］。

三、困境的原因分析

（一）学生主体地位的彰显与其自身局限的矛盾

一方面，大学生作为学校内部治理的主体，理应参与到大学事务的治理过程中，但实际过程中主体地位并未得到保障。就大学内部的诸项事务而言，学生不必事事都参与治理，但与自身利益相关且有能力参与的事务的参与且深度介入应是毋庸置疑的。长久以来，在传统教育观和管理观的渲染下，学生作为被教育、被管理的角色认知被固化，学生自身也接受了这些身份标签。即使之后进行了一系列学校民主化改革，学生的主体性地位仍局限于课堂教学场域中，未延伸至其他学校的其他场域中。学生的主观能动性被大大束缚，由此所产生的不愿参与、消极参与、功利性参与治理的现象就不足为奇了。学生主体地位不被匡正，学校管理者、教师等群体仍会陷入传统认知的窠臼中，学生自身亦无法清晰地意识到自己对学校治理的积极推动作用，参与治理的主人翁使命感、认同感更无从谈起。

另一方面，学生这一主体本身却存在着诸多局限，如阅历尚浅、思维不够成熟、治理事务的技能不足、参与治理的时间有限等。由此，两者间产生了矛盾，学生的主体地位确实需要予以保障，但学生本身却可能达不到治理学校事务的专业要求。以学生评教为例，简单地基于个人喜好、利益而对教师打分的现象不乏少数。譬如那些严格要求学生的教师被学生差评，而教学态度敷衍、给学生课程成绩高分的教师却收获广泛好评［16］。这种行为已然失去了参与者应有的公正态度，对教学工作产生恶劣的影响的同时，也间接丧失了学校管理者和教师的信任。国内外均有研究调查显示，高校的管理者和教师都对学生参与学校治理存在不同程度上的信任危机，认为学生缺乏相关的管理经验和社会阅历，不适合参与重大事务的决策［17-18］。如以亨利·罗索夫斯基管理者为代表的管理群体认为学生只是暂时驻足于大学，难以对大学产生归属感，无法考虑学校发展的长远规划问题，将决策权开放给他们会产生严重后果［19］。这间接导致了学生无法获得学校事务治理的有效参与渠道与正确引导，也引出了学生参与治理的领域和深度是有限的这一事实。

（二）治理的各主体间权力失衡

大学内部各主体权力的合理分配、彼此协调是大学得以良好运行的重要动力，反之，权力失衡则会使大学的治理效率、创新遭受重重阻碍［20］。深究学生参与渠道不畅的两种表现，可发现根本原因在于学生的参与权受限很大，没有形成一股独立自主的力量，只能依附于其他权力之下。这种结果导致了学生被限制在某个边缘性事务领域，或者只能蜻蜓点水般参与一些核心事务，没有决策、评议的权力，致使无法深入其中。

一般而言，我国大学的治理系统内部存在着四种权力，即以党组织系统为代表的政治权力、以行政组织系统为代表的行政权力、由教授、副教授等组成的学术组织系统为代表的学术权力以及以教职工、学生为代表的民主权力，学生参与权涵盖于民主权力之中［21］。其中，前两个长期处于主导地位，后两个则居于弱势地位。囿于学生权力的弱势处境，参与大学治理的渠道不可避免地会受到限制，无法发挥应有效果。如学生校长助理制度，只能让学生接触边缘性事务，无法参与决策或者监督。又如学生会、学生社团等学生最常使用的参与渠道，却大多在校团委的指导下成立，不可避免地会形成学生组织只能在党政部门的指令下进行相关工作的局面，从而导致学生的利益诉求、民主监督的渠道不够畅通，也失去了锻炼治理能力的机会。一个关于学生参与治理的调查发现，目前在大学治理改革中行政力量仍占据主导作用，阻碍了改革的步伐。想要提升学生参与大学治理的效果，需进一步深化高校去行政化的改革同［13］。

（三）制度建设不完善

一方面，学生参与领域狭隘，参与内容有限的根本原因在于学生参与治理的边界是模糊不清的，而边界不明则源于外部制度不够完善，无法为学生具体参与的范围提供明确指导。大学内部治理存在多个利益主体，学生是其中规模最大的主体，但并不意味着其可以参与一切事务。制度作为一种规则，用以界定人的活动范围，明确各主体要做的事项和不能做的事项同［21］。大学生参与治理的范围需要明确的范围、边界，否则不仅会造成参与过程中的效率低下、目标混乱，还会对大学组织的运行造成负面影响。现阶段我国制度设计较为模糊，导致学生参与治理的范围至今很难界定清晰。就政府层面的政策文本而言，如《教育法》《高等教育法》虽然都有关于学生参与大学治理的内容，但只是一些宽泛的指导原则，缺少详细的操作性指导，对学生参与治理的具体领域、参与渠道、参与限度等均语焉不详［22］。就高校内部的制度而言，大学章程相当于大学内部的“宪法”，而大多数高校的章程关于大学生参与大学治理的范围、方式等方面依然缺乏细致的规定，部分高校的现有章程中学生被视为被管理的对象，未涉及学生权力内容。

另一方面，学生参与治理的意识薄弱、参与渠道不畅深受大学治理制度供给不足的影响。当下，大学治理过程中的诸多配套制度有待补充与完善，具体如：及时传达学校各方面的工作内容的信息公开制度未落实好；学生与管理者进行沟通的对话协商制度欠缺；学生就不公正遭遇进行求助的申诉制度仍待完善；为学生提供学校事务治理的能力培训的平台有待开发等。

四、促进学生有效参与大学治理的建议

如前所述，囿于大学生主体自身的特殊性，大学生的参与治理只能是一种有限的参与，面面俱到式的深层参与显然是不切实际的。在大学现代化的治理过程中，大学生的参与困境，既受自身因素所限，又受外部环境的影响。基于上述参与困境，提出以下几点针对性的建议。

（一）提升学生治理的知识水平和能力

在参与大学治理的过程中，学生的知识、能力是其参与的前提，知识储备不够，能力不强是阻碍学生参与的重要因素。诸多高校之所以不向学生开放一些较高层级决策领域的一个主要原因在于担心学生的能力与经验不足，难以做出科学决策。因此，可具体从以下几方面来提升学生参与的知识水平和能力：第一，校方及时发布学校的各种事务治理工作，只要不属于机密范畴的决策信息都应向学生公开，保证信息的透明度，以方便学生能够充分和及时了解各方面的学校信息；第二，学校及各院系开设多类型的与公共管理、大学管理等相关的公选课以及相关主题的讲座、沙龙等，使有参与意愿的学生可以多种方式进行理论知识学习；第三，学校管理者应适当提升学生参与治理事务的层级，使学生可以在各个层级的事务中学习，以丰富相关管理经验；第四，学校对于相关事务的决策信息应设立相应的反馈机制，向学生说明决策的理由和依据，让学生更好地理解和认知学校所做的决策，提高治理知识的学习效率；第五，有意向参与的学生需要主动积极学习相关知识，并积极把握学校提供的实践机会。

（二）完善大学治理制度

只有以规章制度的形式明确学生的参与权范畴，参与范围及方式，才能合理合法的保障学生参与学校治理，具体有以下几方面：第一，就政府出台的法律法规而言，如《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》等需要不断进行更新补充，对学生治理的内容、基本原则和运行程序、如何保障等做出正式的规定和具体的阐释。第二，就学校的规章制度而言，各高校要进一步完善本校的大学章程。相较国外，我国大学章程的制定起步较晚，特别是有关学生参与学校治理的内容，大部分高校都对此寥寥几笔带过。因此，要有意识地增加学生的参与权方面规定，明晰学生参与治理的内涵、范围和实施的渠道。具体落实需要注意以下四点：1.扩大学生的参与权限；2.规定学生参与学校内部治理的范围，这方面很难短时间内就做得完备，需要不断调整，以确定最佳的范围区间。一般学生参与大学治理范围的制定原则主要从与学生利益的相关度、学生在相关事务上所具备的能力这两方面进行考量。如何界定学生的能力、与学生利益最为相关的事务，需要依据各自高校的具体情况来定，但学术性事务与非学术性事务均要涉及；3.明确包括学生社团、学生会等在内的学生组织的地位；4.完善学生参与权纠纷的解决机制。第三，就配套制度而言，要与政府出台的法律法规和大学章程相契合。配套制度指包括学生申诉制度、信息公开制度和学生听证制度等在内的一系列制度。

（三）加强学生组织建设

学生参与大学内部治理不应当仅限于学生个体的行为，还必须借助于相应的正规组织或团体，只有这样才能最大限度地发挥学生的主动性，提高学生参与治理的效率。学生组织是学生参与大学治理的重要平台，主要包括学生代表大会、各类学生社团、学生团体这三类。诸多研究表明学生组织在与学校的沟通和诉求表达上比单独的学生个体更具有效率，且更能受到重视［23］。然而，我国大学治理中学生组织的参与仍存在诸多问题，诸如学生个体诉求得不到有效反馈、独立性不够等，尤为突出的是官僚化的管理模式充斥于各学生组织中，如曾激起热议的中山大学学生会干部名单上出现“正部级”“副部级”称号的事件可侧面说明学生组织主要为科层制管理模式，官僚主义在学生组织间的盛行［24］。针对以上现象与问题，具体的改善方向有如下几点：

第一，学生组织参与学校治理的内容上，不应仅限于日常住宿、餐饮等事务的决策，还应在专项服务管理上进一步深化；第二，校方应适当放宽学生会、学生社团等学生自组织参与学校事务管理的准入门槛，让学生组织能够参与到更多与学生核心利益有关的领域；第三，设立学生代表席位。在参与大学治理的过程中，不可能让每个学生都参与决策，因此，从学校制度层面明确在学校的某些管理机构中学生代表须有一席之位，可以保证学生组织充分参与学校内部的决策，彰显学生的参与权和监督权，学生代表人选可民主投票决定。这一措施，亦有不少大学已经实施，如香港大学从政策上规定学校某些管理机构必须设有学生代表席位，校董会、教务会均设有学生代表席位［25］。