党内法规制度体系建设的基本理论问题分析

文/武警部队研究院法制研究所 杨帆 陈晓梅

我国党内法规制度体系建设虽已取得了一定成效，但随着我国社会主义法律体系的建设与发展，党内法规制度体系建设工作将开创崭新的局面。因此，在加强完善党内法规制度体系建设过程中，需对其基本理论进行认真分析与研究。本文主要以党内法规建设的实际情况作为出发点，分析党内法规概念、分类及效力来源、与国法的关系等基本理论问题，并探讨了加强党内法规制度体系建设的重要意义，进一步促进我国社会主义法律体系健康稳定发展。

一、党内法规制度体系的基本理论问题

（一）党内法规的基本概念。邓小平同志在1978年的工作会议上指出：“国要有国法，党要有党规党法，没有党规党法，国法就很难保障”；江泽民同志也提出依法治国、从严治党的要求；在党的十六大会议后，胡锦涛同志首次明确提出了党内法规制度体系的概念，还强调了党的制度、党的纪律以及党的规范化体系建设的重要性；习近平总书记在2012年就强调指出，要依据《党章》从严治党、依据《宪法》治国理政。由此可以看出，党内法规是中国共产党进行自我管理与约束的各种规范性的统称。规范性说法是，党内法规属于中国共产党中央组织、中共中央纪律检查委员会及中共中央工作机关与省、直辖市、自治区党委组织共同制定的、能够体现中国共产党的统一意志、对党的领导与建设活动进行规范化、以党的纪律为实施依据的专门规章制度。

（二）党内法规的基本分类与制度体系的构建。经过多年党内法规制度体系的构建，目前已初步形成了以《党章》为核心的制度体系构建框架，党内活动因此可以实现有章可循、有法可依。除《党章》外，党内法规按照内容可分为以下六大类：第一，党的思想建设法规。《党章》由最初的马列主义与毛泽东思想，逐步增加了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观及习近平新时代中国特色社会主义思想等必须遵循的思想理论，以此作为党的指导思想。第二，党组织建设的法规。包括中央书记处的工作规则、政治局以及常委会、普通高校等等。第三，党的队伍建设的法规。包括《中国共产党党员权利保障条例(试行)》以及党政领导班子建设等相关方面的法规。第四，党的作风建设的法规。包括关于党的思想作风与工作作风、领导作风等方面的法规。第五，反腐倡廉建设法规。包括《党员领导干部廉洁从政若干准则》等相关的法规。第六，党的内部工作程序法规。包括与公文制定的程序以及法规等方面相关的法规。除此之外，还有党校工作等相关方面的专门法规。党内法规还可以按照所制定的主体进行划分：即中央、部门以及地方等党内法规。

（三）党内法规的效力辨析。1.党内法规效力的等级问题。以效力的等级当作分类标准依据，可以把党内法规划分为党章、条例、准则、规定、规则、办法、细则等部分。党内法规还可分为：党的思想建设、党的组织建设、党的队伍建设、党的作风建设、反腐倡廉建设、党内工作规章等法规。而从实践性实施效果可以看出，效力等级的分类方式更有利于完善党内法规制度体系的制定，对党内法规的精准实施与严格遵守皆起着极其重要的作用。《党章》是最根本的党内法规，是党内法规制度体系的核心，也是党建过程中的总体章程。《党章》可以有效保障全党在政治、思想、组织以及行动上保持团结一致。《党章》也是党组织内部政治生活与关系的基本规范，对党的宗旨与性质、党的路线以及纲领、党的指导思想以及奋斗目标、党组织的原则以及机构、党员的义务与权力、党的纪律等内容作出了明确规定。《党章》在党组织内部拥有最高的权威与最大的约束，是其他党内法规制定的依据与基础；条例是对党某一个领域中的重要关系或其中一方面的工作重点作出相关规定；准则则是对党组织的生活、党员行为等内容作出基本的规定；规定、规则、办法、细则等皆是对党其中一方面工作重点的要求与程序进行具体的规定。2.党内法规的基本效力来源。党内法规制定的目的是约束党组织与党员，因此党内法规效力来源于党员对其法规的认可与接受。党内法规的规范效力则来源于其制度制定过程的民主性。党内法规是通过党内民主程序进行制定的，因此其制度的制定是党的意志的体现，对每个党员具有规范化的约束作用。党内法规制定过程中参与的党员越多，民主程度越高，其效力与重要性也将会越高。值得注意的是，党内法规效力与国家法律效力不同，违反国家法律需要承担相应的法律责任，而党员若违反了党内法规，则需要承担党组织的处罚，严重者将会受到相应的法律制裁。3.效力的规范性来源于制定过程中的民主性。党内法规只有经过民主的制定，才可体现党的意志，进而规范党内成员的行为。党员可经过民主选举的形式进行党代表的选举，党的各级领导机构又是通过党的代表大会进行民主选举而得出。由此可见，全部的党组织与任职党员皆是通过民主选举制产生，因此具有强有力的规范作用。此外，《党章》的修改也是经过党内民主讨论的形式进行，最后经由全国代表大会审批通过，因此，《党章》最具约束力与规范性。其他的党内法规也是经过民主讨论的形式进行制定与修改，再经过相应的党组织、机构协商通过。由此看见，党内法规的效力皆是来源民主的制定，民主的程度越高，参与党内法规起草制定的党员则会越多，其效力与重要性也将会越高。

（四）党内法规与国法的区别与联系。党内法规效力与国家法律效力是不同的：前者若存在违反行为，则要受到党组织的处理与制裁，严重者将会连带产生相应的法律制裁；而后者如若违反，则要承担相应的法律责任。负责执行制裁的机构也不同：前者由党的纪律检查部门负责执行制裁；后者则依靠完整的司法与执法程序进行，并由专门的机构执行制裁措施。但党内法规在对党员处罚上不可超越国家法律法规底线。总体而言，两者皆保持协调统一，并根据党的基本方针政策进行规范化、具体化以及制度化，充分体现党的意志以及人民群众的意愿，党内法规与国法相辅相成，相互补充。由此可见，党内法规制度体系建设与国家法律规范化体系具有同等的重要性。

二、党内法规制度体系建设的重要性

党内法规制度体系建设是我国开展依法治国方针的必然要求。随着社会主义法治建设的进步与发展，我国逐步形成了较为完善的社会主义法律体系。中国共产党作为我国的执政党，兼我国法治建设客体与主体两重身份，在法治建设过程中起着领导的作用。建设社会主义法律体系需始终坚持中国共产党的领导，我国法治建设才可取得巨大成就。我国法治建设工作目前已进入全新阶段，其主要任务逐步转变成如何保障宪法与法律两者的统一实施、如何健全司法机构、如何进行国家法律与党内法规的衔接等。而要完成这一目标，需加快建立健全符合国家法律体系的党内法规制度体系。中国共产党是我国法治建设的领导者，因此需做好表率与示范：一方面，从党员自身做起，带头遵守国家制定的法律法规；另一方面，要加强党内法规制度体系建设，对党员的行为进行规范化，对党的活动进行制度化，建立符合国家法律法规的执政党，从而推动社会主义法律体系发展，领导国家朝法治化方向前进。

三、党内法规制度体系建设的迫切性

加强建设党内法规制度体系是我国依法执政、依法治国的迫切需要。依法执政、依法治国是党的治国理政方式的转变。依法执政、依法治国皆是以“法”为依据，其中的“法”首先指的是国法，宪法是党的方针政策的制度化与法律化，之所以进行党政的法律化，是因其要凭借法律形式，对于党进行法律性的约束，如此，在党员违反纪律时，才可以给予法律的制裁。

依法执政、依法治国中的“法”除了国法外，还包括党内法规。不管国家的立法工作进步多大，若国法对党内各关系不进行相关的调整，执政党的建设工作得不到规范化，国法将无法规范党内事件。另外，党内的活动与关系主要是由党内法规进行调整，因此，还需根据党内法规进行执政。在党的内部，也需要做到有“法”可依，只有健全与完善党内的法和规，并进行相互协调，从而构成相应的制度体系。若无健全完善的党内法规制度体系，依法执政、依法治国将如无本之木，由此可见，加强建设党内法规制度体系的迫切性。

四、结语

党内法规建设的主要目标是建立符合新时代发展要求、内容完善、科学合理、内部统一、实施有力的党内法规制度体系。要实现此目标，需对党内法规制度体系建设的基本理论问题进行研究分析，这是我国现阶段党内法规制度体系建设的必然要求。只有在正确认识与了解其基本理论问题的基础上，才可加强党内法规制度体系建设，促进其健康稳定发展，满足我国开展依法治国方针的要求，跟上社会主义法治建设发展的进程。