我国粮食储备体系宏观调控机制探讨

何琳纯

[摘要]粮食储备是粮食安全的重要保障，是关系国计民生、维持社会稳定、调节粮食价格与供求的重要手段。本文首先回顾了粮食储备的内涵，进一步梳理了我国粮食储备及其管理体系的现状;然后重点介绍了我国粮食储备体系的宏观调控机制，在肯定我国粮食储备体系宏观调控作用的同时，对当前我国粮食储备体系中存在的问题进行分析说明;最后从提升粮食储备效能、优化关键粮食生产能力布局、降低粮食流通成本、加强粮食储备体系的政策改革、加快粮食产业科技研发与种植几个方面提出了可行的方法和建议。

[关键词]粮食储备;管理体系;宏观调控;机制

中图分类号：F324.9 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202008

1 粮食储备的内涵

粮食是人类生存之本，粮食安全战略是国家和人民最重要的安全战略，而粮食储备是稳定民生国运的“压舱石”，是粮食安全的重要保障。

1.1 粮食储备的概念

联合国粮农组织（FAO）第18次会议关于粮食储备的定义：粮食储备是指，在新的作物年度开始时，可以从上一年年底收获的作物中（包括进口）得到的粮食储备量[1]，也称为结转储备量。

按照储备主体的不同，我国的粮食储备可划分为战略储备、后备储备（专项储备）、周转储备和民间储备四个部分。其中，战略储备和专项储备的主体是政府，周转储备的主体是企业，主要是指粮食加工企业，而民间储备的主体是农业生产者[2]。

1.2 粮食储备的目的

粮食储备主要有两个目的，一是保障粮食安全。粮食安全是国家安全的重要内容，对于每个国家来说保障粮食安全都是最重要的国家战略之一。而为了保障粮食安全，国家必须具有一定数量的粮食储备。二是稳定市场粮价。粮食储备具有“蓄水池”的作用，通过有效的吞吐轮换机制，可以熨平粮价波动，稳定市场价格。

2 我国粮食储备及其管理体系的现状

2.1 我国粮食储备现状

我国粮食仓储现代化水平明显提高，粮食储备能力显著增强。2018年全国共有标准粮食仓房仓容6.7亿t，简易仓容2.4亿t，有效仓容总量比1996年增加31.9%。食用油罐总罐容2 800万t，比1996年增长7倍。我国规划建设了一批现代化新粮仓，维修改造了一批老粮库，仓容规模进一步增加，设施功能不断完善，安全储粮能力持续增强，总体达到了世界较先进水平[3]。

我国粮食储备和应急体系也逐步健全。在大中城市和价格易波动地区，建立了10～15d的应急成品粮储备。应急储备、加工和配送体系基本形成，目前我国粮食应急加工企业有5 704家，日加工能力为138万t;应急供应网点48 831家，日供应能力为182万t;应急配送中心3 081个，配送中心具备仓储能力为5 387万t;应急储运企业3 492个，日运输能力达到113万t。这组数据说明我国目前真正“手中有粮”，并且在应急的时候能够及时供应。我国充足的原粮储备是粮食应急最为重要的物质基础，是维护粮食安全的“压舱石”。

2.2 我国粮食储备管理体系现状

国家储备粮按地方层级可划分为中央储备粮和地方储备粮。对于中央储备粮，我国建立了包括中储粮、国家粮食和物资储备局、国家发展和改革委员会、中国农业发展银行、财政部“五位一体”的中央储备粮管理制度[4]。

3 我国粮食储备体系宏观调控机制

自古以来，粮食安全就是关系国计民生的大事。我国粮食储备体系的目标主要在于保障粮食供给数量的充足和质量的安全，通过中央储备粮吞吐轮换机制实现粮食供求的安全与平衡。

3.1 我国粮食储备体系宏观政策管理

3.1.1 我国粮食储备的主要品种

国家规定最主要的粮食品种是小麦、稻谷、玉米，这是我国粮食储备的三大口粮。我国对储备粮的保管期限的要求是，小麦3～4年，玉米和水稻2～3年，其中要求稻谷必须每年轮换储备量的大约1/3。无论从战略的角度还是从后备的角度，都需要有足够的粮食储备，这是每个国家都高度重视的国家战略问题。

3.1.2 我国口粮产能自给率很高

我国稻谷和小麦这两大口粮能够基本实现完全自给，其中谷物的自给率超过95%。我国历来重视粮食和农业生产，如图1所示，粮食产量连续八年稳定在6亿t以上，截至2019年，我国粮食生产实现“16连丰”，余粮相当充足。这源于国家的政策支持、科技驱动以及深化改革，这些支持明显提高了我国农业综合生产能力，我国粮食尤其是口粮并不依赖进口，他国宣布禁止粮食出口对我国没有太大影响。

3.1.3 我国粮食对外依存度较低

我国粮食不但能够实现自给自足，而且还有盈余。一个国家要想实现粮食安全必须保证有盈余，因为粮食存在任何一点缺口，都可能导致在恐慌的气氛中炒高粮价的局面，从而造成粮食需求和粮食价格的双重恐慌。

我国粮食虽然能够实现自给自足，但每年也会进口大约1亿多t的粮食，如图2所示。其中，进口品种以大豆为主，占全部进口粮食总量的70%～80%，以玉米、小麦和稻谷为辅。其中小麦和稻谷进口量占国内消费总量的1%～2%。总体来说我国粮食自给率超过95%，粮食进口依存度约为1%～2%。

综合来看我国进口粮食主要发挥的是调剂作用，第一，可以丰富粮食的品种，因为有些消费者对某些粮食品种有特殊爱好，比如泰国香米受到不少消费者的欢迎和喜爱，所以对这类粮食有进口需求;进口的小麦主要被国内加工企业用于酿酒（我国啤酒的消耗量为世界第一）。第二，从国际市场上进口粮食也是中国政府在加入世贸组织时的一项承诺，并且进口量占当年粮食消耗量的5%。所以我国进口粮食不是因为粮食短缺，而是为丰富国内粮食品种并且兑现入世承諾，这不会对我国粮食自给造成根本性的冲击和影响。

3.2 我国粮食储备体系的经济价格手段

3.2.1 我国粮食储备体系保住了国内粮食价格的定价权

2000—2010年，中粮储和国际资本发生了三场争夺国内粮食定价权的金融战争。金融战的结果是保住了国内粮食价格的定价权，使小麦、玉米和大米的价格一直保持平稳，不过油价受到了较大的影响。

关于主粮（小麦、玉米和大米）的金融战争始于2005年，国际游资资本市场2005年开始在全球范围内炒作主粮的价格，其炒作手法是宣传世界粮食有着几千万人的缺口，结果导致2005—2008年国际市场中主粮的价格上涨，小麦价格从300USD/BU涨到1 330USD/BU，涨了3.4倍;玉米价格从185USD/BU涨到758USD/BU，涨了3.2倍。而2005—2008年中国市场中的小麦价格从1 400RMB/t涨到2 000RMB/t，涨幅是0.7倍;玉米价格则从1 200RMB/t涨到1 800RMB/t，涨幅也是0.7倍。从数据上可以看出，国内粮食价格是缓慢温和地上涨，其上涨幅度相当于同期的通货膨胀指数。

国际市场粮食价格涨幅巨大而国内市场价格相对平稳得多，其根本原因并不是国际游资没有进入中国市场进行炒作，而是因为我国有着巨量的粮食储备。我国粮食储备机构自从2006年关注到国际市场粮食价格上涨后就开始调动国家粮食储备，投入市场，平抑物价。通过频繁地向市场抛售粮食，使得许多国际游资最终铩羽而归，中储粮在这次粮食的阻击战中大获全胜。我国在这场金融战中，面对国际资本的冲击，保住了国内的粮食定价权，其根源在于我国有着巨量的粮食储备。

3.2.2 我国粮食储备体系没能控制住豆油的定价权

中国大豆在1995年以前能够实现自给自足，但是1995年后我国开始从国际市场上进口大豆。从2000年开始，国际游资缓慢地抬高大豆的价格，一直到2004年国际市场大豆价格从415USD/BU涨到1064 USD/BU，涨了1.56倍，随着国际市场大豆价格上涨，国内开始有很多人种大豆，在同一时期我国榨油企业也基本形成布局，2004年4月国际资本开始出手，半年之内大豆的价格从1 064USD/BU跌到500USD/BU，造成国内的豆农损失惨重，国内的压榨企业因为在价格高位采购了过多的大豆而陷入经营困境，国外资本在很短的时间内收购了中国境内的大部分压榨企业。

2006—2008年，国内的大豆油从5 000RMB/t涨到15 000RMB/t，两年的时间大豆油的价格上涨了3倍多。数据显示，从2000年至今，大豆油的价格涨了10倍多。因此在这场大豆金融战中，由于我国企业的不成熟，也由于刚刚加入WTO，对于国际金融市场规则的不适应，导致我国粮食储备体系没能控制住国内豆油的定价权。所以迄今为止，我国从上游产品大豆一直到下游压榨产业都基本控制在外資手里。

3.2.3 我国粮食储备体系主动作为，重新保住了国内大豆的定价权

2008年7月世界金融危机爆发，大宗商品价格都在下跌，大豆也不能幸免，国内从事大豆种植的豆农又一次遭到了巨额亏损。在大豆价格下跌近一半时，国家中储粮精准出击，在全国范围内收购大豆，并且收购价格是在大豆生产的成本上加一个点的利润，这样就保证了我国豆农愿意把大豆卖给国家粮库。同时，很多国际市场上的大豆也通过各种渠道进入中国境内，我国粮库也是能收尽收，这样避免了在国际市场上公开收购大豆导致大豆价格上涨，还可以在短时间内迅速建立起大豆的国家储备。国家大豆储备建立后立即显示出强大的效果，2008年中国进口大豆是3 000多万t，2018年进口量上升到9 000万t，每年都在增长，并且增长的幅度都很大，但是国内市场的大豆价格却增长平稳，原因就在于我国有着巨量的大豆储备，投机商不敢过分涨价，这就是国家粮食储备强大的威慑作用。

我国的大豆粮食储备保证了最上游产品大豆的价格能够始终保持在合理水平，不影响我国对大豆的基本收购，即使我国大豆进口量占世界大豆进口量的75%，大豆价格也始终保持着比较温和的上涨趋势。

3.3 大豆在我国粮食储备体系中的定位

由上述可知，我国主粮和大豆没有条件同时实现完全的自给自足，由于主粮关乎国计民生，关系国家粮食安全，并且我国大豆产能有限，大豆的产量和价格成本与国外相比没有竞争力，因此国家只能选择放弃大豆而不放弃主粮。

另外，据国外资料统计，我国的粮食自给率是100%还略有盈余，但是我国政府统计自给率是90%。这是因为在国际市场中大豆是作为油料而不是作为粮食统计，但是我国是把大豆作为粮食来统计，并且我国大豆确实需要进口，所以从统计数据上看，虽然我国粮食的自给率达不到100%，但其实在主粮方面，我国的粮食储备是经得起冲击的。

4 我国粮食储备体系宏观调控中的主要问题

4.1 国家粮食储备体系规模过大

我国粮食储备规模过大过多，有些代理粮库种类繁多，粮食储备过程复杂，管理容易出现混乱，用不同代理库和代理点去拉动国家战略性或后备性的粮食储备就好比“小牛拉大车”，管理起来没有效率。

我国粮食储备主要可分为战略储备、后备储备（专项储备）、周转储备和民间储备四个部分。这四大主题储备经常存在交叉矛盾，比如加工企业的收购行为一般和农民收购行为相悖。当粮食集中上市时价格比较低，加工企业收购行为更为积极而农民销售心态则比较消极;反之，当粮食进入淡季价格较高时，加工企业收购行为比较消极而农民销售心态则更为积极。

4.2 国家粮食储备体系运营效率低

国外价格比较低的粮食通过进口进入国内后，加工企业更倾向于购买进口粮而不是从国家粮库中买，如此就导致国家粮库也必须参与市场竞争，变成了参与市场竞争的一个单位，所以导致粮食问题越来越复杂。

我国粮食除了国家储备，还存在省市、县级储备体制，这种储备体制有时互相不协调，存在集中出库入库的情况。加之我国粮食仓储的现代化程度不足，设备保管条件差，造成出库的粮食品质差，导致部分消费者不愿意购买，加工企业也不愿意购买和加工，从而使进口粮越来越有竞争性;而国家粮库的粮价入库价格高，出库价格低，这样差价就比较大。另外，历史和现实的原因都使得我国粮食储备数量特别大，如果粮食储备没有一个很好的运营效率，就会产生比较多的问题，最终使国家粮库里的粮卖不出去，而国外进口粮受到民众和企业的欢迎，进而造成国有仓储动力越来越不足;同时粮仓自身没有深加工能力，不能进一步流转，使得整个粮食运营体系比较差，这就会反过来影响整个国家粮食安全的根基。

4.3 国家粮食储备体系流通成本高

从国家粮食安全战略的角度来看，粮食不能集中放在一个省或几个省，必须散放在不同的省份，一方面方便消费者和加工企业购买，另一方面能迅速应对各种情况。但是我国很多省份没有粮食来源，我国的大粮仓主要在东北、华中、中原几大区，沿海一带的部分地区没有粮源，所以需要储备，但是由于汽油和劳动力涨价导致粮食运输成本逐年增加，因此我国粮食流通成本比较高。政府公布的资料显示，2017年中国粮食流通成本比发达国家高1倍多。

4.4 国家粮食储备体系面臨体制性和结构性矛盾

目前我国粮食形势出现了明显的阶段性变化，由总量不足转变为结构性矛盾。粮食生产连年丰收、流通能力显著提升[5]，为粮食工作提供了宽松环境。但高库存、供需结构不匹配，是国家粮食储备体系将要迎来的新挑战，高库存体现了粮食工作面临的新形势、新特征[6]。

4.5 玉米的产业经济定位不够准确

我国早年间种植玉米是作为一种口粮的补充，满足口粮消费的需要，但是随着经济的发展和玉米加工技术的发展，中国未来的玉米消费将以饲料消费和工业化消费为主。因为当前我国对肉、蛋、奶的需求还存在很大的缺口，这就意味着畜牧业所需的饲料也存在较大缺口，而玉米是饲料的主要原材料，所以对玉米的需求量必然会不断上升;另外，玉米是重要的工业原料，如淀粉、酒精和功能性产品等都是采取物理、生物或是化学的方法对玉米进行深度加工而来的，再比如氨基酸、有机酸等物质也都是以玉米作为原料。

由此可见，玉米的消费结构和消费方式正在改变，因此有必要调整玉米的产业经济定位，将玉米从主粮中分离，实现向饲料原料和工业性原料身份的转变。

4.6 稻米库存较高

过去10年，在最低收购价政策的支持下，我国农户在惯性思维下种植稻谷的积极性依然较高，加上单产水平不断提高，我国稻谷产量总体依然呈增加趋势。2018年产量达到了2.12亿t，比2008年增加了1 952万t，增幅在10%左右;而同期稻谷消费的增幅具有比较强的刚性特征，因而增幅比较平缓。所以目前我国稻谷市场供给有余，造成库存较高。2018年国家通过公开竞价平台，累计投放2013—2017年产政策性稻谷9 191万t，通过公开竞价交易累计销售856.2万t，成交率仅为9.3%，高库存低销量导致市场价格存在一定的下行压力。

5 我国粮食储备体系宏观调控机制的优化建议

5.1 系统梳理国家粮食储备体系短板，提升粮食储备效能，优化关键粮食生产能力布局

5.1.1 推动稻谷的收储改革，强化稻谷的去库存

（1）调整稻谷种植业结构，引导农民大力耕种优质稻。优质稻和普通稻的差价明显，优质稻加工成优质大米后销售价格也会提高，通过增加收益，降低成本，能有效提高农民种植优质稻的积极性。推行稻谷的收储改革，激活稻谷市场化的收购方式。湖南、山东、河南等省份实行的市场化收购方式的成功，显示出农民种植优质稻的积极性增加，这反过来对大米加工企业也是利好消息，订单预约收购等市场化的收购方式也将引导农户从“种什么就收什么”向“收什么就种什么”的思想观念转变，显著提高了大米加工企业收购优质稻的积极性。

（2）强化稻谷的去库存。在最低收购价政策调整的作用下，2017年我国稻谷最低收购价有了较大幅度的下调，早稻、中晚稻和粳稻分别下调了10元、10元和20元，2018年稻谷播种面积有所下降，政策调整效果开始显现，这在一定程度上缓解了资源环境压力，促进了结构调整，也有利于稻谷库存消化。但是大米产业链条短，总体上还是一个比较典型的政策市，它的价格走势受政策的影响还是比较大的，进一步深化稻谷收储制度改革依然是我国下一阶段的重点任务。

5.1.2 调整玉米产业经济定位

加快玉米去库存成为粮食行业贯彻“去库存、降成本、补短板”最重要的任务。配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作，要深入研究探索消化玉米库存新门路。加大力度支持玉米加工转化、加快政策性粮食竞价交易、鼓励多元主体收粮、鼓励企业和农民多存粮，努力减少政策性库存增量[7]。

5.2 加强粮食储备体系的政策改革

过去新粮收购主要以托市收购为主，现在种粮收益总体有保障的情况下，继续粮食储备体系的政策改革，在精准弹性启动托市收购的同时鼓励和引导各类粮食经营加工企业和粮食经纪人等多元主体积极参与粮食收购，激发市场活力，形成以市场化收购为主、托市收购为辅的粮食收储模式。

近两年，粮食收储改革大力推进，有政府的托市收购保底，再加上市场化收购方式，使得我国的新粮收购体系逐渐形成。我国新粮收购改变了以前的大水漫灌式，全面启动新型粮食收储模式，在粮食储备综合效益提升的同时，粮食储备多元主体收购积极性也显著提高。

今后，要继续坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，积极推进粮食收储制度改革，进一步完善价格形成机制，增强价格弹性和灵活性，充分发挥流通对生产的引导作用[8]，多种植适销对路的粮食品种，合理消化政策性粮食，特别是不合理库存。

5.3 降低粮食流通成本

从流通看，受流通现代化水平低等因素影响，我国粮食流通成本偏高，比发达国家的平均水平高1倍多。对此，应不断加强粮食流通基础设施建设，提高流通过程中各个作业环节的生产效率，减少粮食在流通过程中的损耗，大力推广机械化粮食“四散”流通技术，提高流通效率，降低流通费用[9]。

5.4 加快粮食产业科技研发与种植

如图3所示，2000年我国粮食单位面积产量为4 261.15kg/hm2，2018年达到5 621.17kg/hm2，19年间我国粮食单位面积产量增长了31.9%，这是科学技术带来的巨大变化，是了不起的成就。我国农业科学技术一直在发展，这为解决我国粮食问题起到了很大的支持作用。

目前新疆试验成功的新品种大豆合农71，单位面积产量为6.7t/hm2，这是其他地区大豆产能的4倍。美国豆农的生产效率是最高的，但单位面积产量也只能达到3t/hm2。简而言之，新品种大豆合农71是美国豆农产能的2.23倍，这就是科技的力量，并且通过创新科技“打点滴”的方法可以使水分直接到达植物的根部，可以节省至少60%的水，从而极大地提高产能。我国一向重视农业科技的研发，今后农业科技的力量依然是解决粮食储备各种问题最有力的工具。

参考文献

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[8]王世海.新时代粮食宏观、中观、微观“三观”维度思考[J].中国粮食经济，2018（7）：15-16.

[9]浅谈应用“四散”作业降低粮食流通成本：中国粮油学会储藏分会第七次全国粮食储藏学术交流会论文集[C].北京：中国粮油学会，2010.