农村宅基地退出模式研究

【摘  要】我国实施“三块地”试点改革以来，选取包括北京市大兴区、河北省定州市、内蒙古自治区和林格尔县、吉林省长春市九台区等在内的33个县 （市、区） 试点，不断探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。各试点积极进行探索和创新，形成了各具特色的农村宅基地退出模式。本文围绕天津市“以地换房”宅基地退出模式、浙江义乌以“集地券”制度促进城乡建设用地统一市场建立模式和宁夏平罗县土地收储同时强化养老保障模式进行研究。

【关键词】农村宅基地退出模式;“三块地”试点改革;农村建设用地

引言

2015年，我国开始实施“三块地”试点改革，目的在于进一步探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，选取包括北京市大兴区、河北省定州市、内蒙古自治区和林格尔县、吉林省长春市九台区等在内的33个县 （市、区） 试点。各试点积极进行探索和创新，形成了各具特色的农村宅基地退出模式。

1.天津实施“以地换房”宅基地退出模式

长久以来，天津市城郊建设用地利用率较低，农民宅基地分散且总量较大。为严格控制农村建设用地，盘活土地存量，天津积极探索实践，形成“以地换房”宅基地退出模式。将居住分散的农户集中，在高水平设计和统一规划下建设居住社区，充分满足农民改善居住条件的需求，完善交通、学校、市场、医院等配套设施，提高土地集约化程度，与原宅基地所占面积相比，盘活了1/2甚至2/3的农村建设用地存量。宅基地退出后的農村建设用地进行复耕，保证18亿亩的耕地红线，做到占补平衡，农地总量不变、耕地质量不减。

利用宅基地退出后复垦的土地建设农业产业园区，不再以一般农作物为主要种植对象，通过搭建大棚等现代设施发展高附加值农业。如，赤土村打造花卉基地，温室规模达百万平方米，是亚洲最大的花卉基地;胡张庄、永和村利用宅基地退出后复垦的土地建设温室五百余栋，吸纳千余农民就业，实现有机蔬菜年均产量120万公斤，瓜果400万公斤。近年来，天津已投资超百亿元，建设百余个畜牧业养殖基地、农业产业园区和水产品养殖基地，实现近50万农民就近就业。强化农民的社会保障，确保农民按标准置换住房的前提下无需支付额外费用，改善和解决农村转移人口教育、医疗等公共服务。

2.浙江义乌以“集地券”制度促进城乡建设用地统一市场建立模式

浙江义乌市先行先试， 积极创新实践，取得了宅基地所有权、资格权、使用权分置的多项宅基地制度改革成果，并在2018年中央一号文件中上升为顶层制度设计。在探索宅基地制度改革过程中，义乌市以促进城乡建设用地统一市场建立与发展为目的创新发展“集地券”制度 。截至2018年，浙江义乌市已完成闲置建设用地清理和腾退3160户，占地面积达27.66万平方米。

浙江义乌市积极探索宅基地退出机制，制定《义乌市“集地券”管理暂行办法》。农户自愿退出农村建设用地，村集体经济组织将退出的宅基地重新进行城乡统一规划，或保持农村宅基地性质不变，或规划为城镇建设用地，或复垦为耕地等农用地。退出的宅基地重新规划为农村宅基地的，依照宅基地基准地价经村集体经济组织和宅基地使用权人协商确定农村宅基地回购价格。退出的宅基地重新规划为城镇建设用地的，需政府统一依法征收，并按照规划使用。退出的宅基地重新规划为农用地的，需由宅基地退出申请人复垦为耕地，并经过验收，合格后将以“集地券”形式进行折算。“集地券”可以实现公开交易或抵押融资贷款，交易额扣除土地复耕等费用后，由宅基地退出申请人和村集体经济组织合理分配。交易取得的“集地券”在符合规划和用途管制的前提下，通过城乡增减挂钩，在本市行政区域范围内统筹使用。

“集地券”台账式管理， 可以实现公开交易或抵押融资贷款。“集地券”价格是市政府根据每年其获取成本和其他因素综合考量确定。确保“集地券”的初始价格等于或高于市政府每年确定的指导价格时，“集地券”的流转才是有效的，而“集地券”发生再次流转后，其价格不再参照政府指导价格，而是由市场决定。若“集地券”一年内没有发生流转，将由政府以最低保护价回购。政府对“集地券”实施收储制度并搭建资源储备库和管理平台，服务于“集地券”的收入、日常管理、预支集地券等业务。因此，宅基地退出申请人在获得“集地券”后可选择直接进行市场交易或存入资源储备库和管理平台获得利息。有建设用地指标需求的主体可以通过预支“集地券”获得建设用地指标。“集地券”预支制度为“集地券”市场流转提供了更多的渠道，也促进了土地资源配置。

3.宁夏平罗县土地收储同时强化养老保障模式

宁夏平罗县是宅基地制度改革33个试点的县 （市、区） 之一。近年来，平罗县陆续出台了《农村集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》等政策，积极探索农村宅基地制度改革，在改革过程中逐渐建立起相对完整的土地收储同时强化养老保障的宅基地退出模式。采取财政预算安排和收储土地、房屋流转收益注入的方式，设立500万元农民土地和宅基地退出收储基金，对在城镇有稳定收入来源和固定住所的农户，按照自愿有偿原则，允许其自愿有偿转让“三权”，并给予一次性补偿。对农户退出的耕地，可采取转包、出租、转让等方式进行流转，促进土地规模经营。截至2018年，宁夏平罗县已完成闲置建设用地清理和腾退790户，占地面积达1300亩。

在确权颁证手续确认无误后，已在城镇拥有固定住所，有稳定就业能够保证持续非农收入，并参加失地农民养老保险或职工养老保险的农民可自由选择宅基地退出。村集体经济组织对农民退出的宅基地依照《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》进行统一收储和台帐管理，登记造册以确保有效利用。《推进农民向市民转变暂行办法 （修订） 》规定，如果农民选择永久退出宅基地“三权”就必须放弃村集体经济组织成员身份。但失去村集体经济组织成员身份落户城镇，农民住房、就业、养老则将难以保证，因此，政府近年来着力完善农民保障政策。针对有住房需求的城镇落户人员放宽条件，使其有资格申请廉租房、公租房、经济适用房等政府保障性住房，给予商品房购买的城镇落户农民购房补贴，以及免收登记费、契税、印花税等税费优惠。针对有就业需求的城镇落户人员组织开设职业技能培训，鼓励其创办小微企业。选择宅基地退出的农民必须参加医疗保险和养老保险，并可依据《老年农民自愿退出转让集体土地和房屋产权及社会保障暂行办法》规定的以宅基地退出的补偿费换取养老院服务，有效解决了农民老有所养的需求。

经过多年的探索时间，宁夏平罗县宅基地制度改革成效显著。从房屋空置率60%左右，村庄空心化、人口老龄化、青年农民异地化现象严重，退出土地难以得到保障，特别是60岁以上老年人的状况转变为以农村老人的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权的流转或转让收益及“三资”股权的收益分配收入缴纳养老保险，置换养老服务的完善保障制度。接下来，将主要开展农村产权流转交易市场建设、农民以土地经营权入股发展股份制经营、农村集体“三资”股份制管理、老年农民以权养老、农村集体经营性建设用地入市五项新的探索，不断将改革推向深入。

基金项目：本文是吉林省社会科学院青年项目“吉林省农村宅基地退出模式研究”的成果。

作者简介：金光敏（1985.9-），女，蒙古族，内蒙古通辽人，博士研究生，研究实习员，研究方向为产业经济、区域经济。