环评报告不该“走过场”

◎ 文《法人》特约撰稿 毕竞悦

4 月中旬，深圳湾航道疏浚工程（一期）环评报告造假一事引发公众强烈关注。4 月16 日，深圳市生态环境局通报调查进展时称，广东省生态环境厅派员参与造假事件调查，目前，省市联合调查组已完成对编制单位的调查取证，案件进入立案处罚阶段。

环评报告书，全称为环境影响报告书，是由具有相应环境影响评价资质的单位，对可能造成重大环境影响的建设项目进行的一种全面环境影响评价文件。

环评报告作为环境保护的第一道“闸门”，其对环境影响评价的真实性、客观性、公正性直接关乎环境安全的底线。生态环境部门对环评文件质量问题采取“零容忍”态度，彰显了坚决依法依规加强监管和严肃查处的决心。那么，目前我国的环评制度还可以从哪些方面予以完善呢？

“未批先建”曾大量存在

1979 年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次在法律层面确立建设项目环评审批制度，环评成为建设项目开发的前置条件。按照法律规定，只有环境影响报告书审批通过后，才能审批可行性研究报告等其他文件。

2002 年颁布、2003 年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”（第25 条）这种制度安排被称为环评“否决制”，即环评对于项目开发活动具有“一票否决”的效果。

然而，实践中经常发生“环境影响报告书编制滞后，从而拖累可行性研究报告审批，导致项目其他审批手续无法进行”的情况。按照规定，建设单位还需要办理其他一系列证件、许可等。如果建设单位完全按照程序进行环境影响报告书审批，那么之前办理的一些证件或许可就会过期，需要重新办理。待到重新办理手续完成，又会有其他证件或许可过期。这意味着，建设单位永远不可能完全按照法律程序办完手续，“合法”开工。因此，“未批先建”情况曾大量存在。即使先进行“环评”，也存在着走过场的现象，环评很少有不通过的。通过后，往往缺乏执行检查，在生产中不按环评计划执行的情况比较普遍。

环评“走过场”的问题，与建设项目环评程序设计有关。环评机构类似于一个咨询机构，负责环评文件的编制、组织评审会。环评报告的概念性评价多，基础性数据少，往往凭经验编制或相互借鉴，导致出现以讹传讹或雷同现象。存在着“表面的、短期的影响评价多，深层的、长期的影响评价少”的问题。出现这些问题的一个主要原因是，环评专家一般参与环评的深度有限，对项目现场调研不足。

另一方面，环评机构一般由建设单位聘请，环评费用由建设单位承担。正所谓“吃人嘴短，拿人手短”。在这种情况下，环评几乎不可能不通过。

超八成项目环评已无需审批

在行政机构“放管服”背景下，2014 年12 月，国务院发布文件，提出精简前置审批事项，仅对重、特大项目仍保留环评前置审批；对确需保留在项目开工前完成的审批事项，与该项目核准实行并联办理。

与此保持一致，《中华人民共和国环境影响评价法》也在2016 年的修改中，删除了“环评文件未经审批部门审查或审查后未予批准则不得给予项目开发许可”的规定；2017 年新环保条例亦作出了相应修订；2018 年底新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》，取消了建设项目环境影响评价资质行政许可事项，不再强制要求由具有资质的环评机构编制建设项目环境影响报告书。同时，也明确了建设单位对其建设项目环境影响报告书（表）承担主体责任。

这些变动意味着，环评审批不再是建设项目获得开发许可的前提。

2019 年8 月初，国办印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》，推进环评制度改革，对不涉及有毒有害及危险品的仓储、物流配送等一批基本不产生生态环境影响的项目，统一不再纳入环评管理。

之后，随着逐步“简政放权”，全国目前超过八成的项目环评已无需审批。环评否决制出现松动，环评的约束力进一步弱化。

环评审批不能一放了之

从全球来看，一些国家彻底取消了对建设单位环评文件的行政审批，环评属于一种自律机制，仅发挥信息交流功能。这种做法事实上取消了环评的强制力，环评只是单纯向决策者提供的参考信息，是否否决项目则交由建设单位自主决定或项目许可机关裁量决定——这种做法的典范是美国和德国。

如果彻底取消对环评的行政审批，可以减少行政对企业的干预，由此减少了行政权力被滥用的可能，但必须辅以严厉的环境侵权追责机制，限制企业主动减少对环境的不利影响，这种机制以司法深度介入环保专业领域为前提，目前在我国并非现实。

因此，政府管理环保，行政审批不能一放了之，依然有必要坚持环评前置以及环保机关对环评文件的行政审查等相关机制。环评改革的方向应该是增强其中立性。环评费用应由企业交给中立的第三方机构，设立环评基金，用于环评开支，切断企业与环评机构、环评专家的直接联系。同时，增强环评机构和环评专家的权力与责任，完善环评专家对环评报告终身负责的责任制，做到权责相符。

鉴于环评法在短期内不太可能修改，可恢复2011 年《环境影响评价技术导则 总纲》所明确规定的环评“早期介入”原则，明确环评应当尽早进行。

总结来说，环评属于一种预防性制度，通过事前预防以避免环境风险的出现。在我们身处的风险社会中，应给予充分的重视。