民国时期我国残疾人体育政策变迁的历程考察

李圣锋,高山桂

1 引言

熟知中国近代体育史的人都知道，我国残疾人体育是伴随着近代体育的引进而起步的。换言之，中国残疾人体育肇始于鸦片战争，之后经社会各界人士的努力和争取，到了民国时期得到了一定的发展。众所周知，民国作为华夏大地上的第一个资产阶级民主共和国，在特殊教育层面做了很多有益的尝试，残疾人体育在此期间也获得了一些关注。譬如，在国家层面出台了一些关于残疾人体育的条文法规——1912年3月参议院制定了教育部《官职令草案》，将发展残疾人教育作为普通教育司的职责之一；1922年的壬戌学制对残疾人教育的对象、意义和目的做了比较明确的划分；1930年3月国民政府特颁发训令第二二八号，对私立学校进行整顿，开始对教会特殊教育进行实质的监管……由此可见，残疾人这个特殊群体在民国时期逐渐走出了被遗忘的历史宿命，进入了人们的公共视野。在此种意义上，本文依托特殊教育的政策文件，对民国时期的残疾人体育做了理论上的通盘关照，以史鉴今，寻求其与我国残疾人体育尤其是残疾人体育政策领域的渊源性密切联系，将对当下我国残疾人事业的发展尤其是残疾人体育政策的完善，具有相当深远的理论指导意义。

2 民国时期我国残疾人体育政策的演进历程

我国的残疾人体育是伴随着特殊教育在清末由西方世界传入中国的，和西方国家相同，在我国早期的残疾人体育中，传教人士扮演至关重要的角色[1]。在民国建立之前除基督教会外，中国还没有任何非宗教的私人、团体乃指政府来从事特殊教育这项工作，也就是说国人还很少认识到此项工作的必要性和重要性，中国的早期特殊教育是教会独家包办的。辛亥革命爆发，世人的人权意识高涨，在全球特殊教育蓬勃发展的背景下，中国的残疾人体育开始起步，经过民国30多年的发展，中国的残疾人体育基本上完成了现代化的转型。我们依据各个时期残疾人体育的发展特征，可以将民国时期残疾人体育的发展大致分为萌芽期(1912-1924)、转型期(1925-1942)和平稳期(1943-1949)三个时期。

2.1 残疾人体育发展的萌芽期(1912-1924)

1912年，以孙中山为首的国民党革命派在南京建立中华民国。民国的建立传播了民主共和的新思想，改变了以前国家在对待残疾人体育的发展一贯无视的态度，颁布了新的宪法，首次将特殊教育载入了国家法令，为残疾儿童受教育提供了法律依据。比如，参议院在 3 月制定的教育部《官职令草案》时，就将发展残疾人教育作为普通教育司的职责之一[2]。随着国民地位的提高，越来越多的国民意识到特殊教育对中国的重要性。5月13日，时任民国教育部长的蔡元培在参议院宣布政见时专门提到了“盲哑废疾等的特殊教育”。民国教育部在同年九月发布《小学校令》，规定“残疾人学校由城镇乡设立之，其中经费负担依法律规定，由城镇乡学务委员会管理”。第一次对成立特殊学校的条件做出法律性规定，民国政府开始正式介入对残疾人教育的管理。12月教育部分课章程中将“盲哑学校及调查学龄儿童就学事项”增列于普通教育司第三科，再次确立了特殊教育在国民教育体系中的地位与管理归属[3]。

北洋政府时期，先后出台了很多政策对残疾人教育进行法制化管理。如1915年的《国民学校令》、1916年的《施行细则》更是对特殊学校的校长、教师的资格等均依照国民学校的校长、教师的资格做出明文的规定。1917年的《教育厅组织大纲》、1918年的《省视学规程》、《县视学规程》等条令的颁布形成了特殊教育的中央、省、县的三级管理体系。第一次世界大战的爆发重创了国人对西方教育的崇拜心理，五四运动的开展激发了国民的反帝情绪，有识之士开始呼吁社会和政府关心特殊教育，如朱衡涛、张维新撰写了《增加盲哑教育呈教育部文》。鉴于此北洋政府公布《教育系统改革令》，一个新的学制开始了。1922年壬戌学制对残疾人教育的对象、意义和目的做了比较明确的划分——“对精神上或身体上有缺陷者，应施以相当之特种教育[4]。

2.2 残疾人体育发展的转型期(1925-1933)

五四运动后，中国人的思想主流开始从崇拜西方的迷梦中清醒过来，这时的体育教育与民族启蒙和国家利益密切结合起来。1921年，教育部长范源濂公开声明：教会学校强迫学生做礼拜和读《圣经》的行为属于违反中国宪法。1922年蔡元培和胡适等知名人士提出了“宗教与教育分离”的问题。随后中国爆发“收回教育权运动”、“非基督教运动”、“中国教会自立运动”等一系列反帝和要求收回利权的运动，中国各地出现了大规模的抗议和罢课活动。在此背景下，北洋政府和后来的国民党政府先后多次颁布法令对当时盛行的教会特殊教育进行限制、规范和利用。1925年，北洋政府教育部针对“外人捐资设立的各等学校”的管理事宜发布《公告》，明确了教会在华学校的属性，同时还规定外国人在中国创办的学校，其校长要让中国人担任，若原来的校长是外国人，至少要让中国人来任副校长，而且要让他作为向中国政府申请注册的代表人；学校不能把传布宗教当为宗旨；中国人要占学校设立董事会的名额不能低于一半；学校的课程要遵照中国教育部制定的标准，不能把宗教科目当作必修课。

国民党政府成立后，加快了对教会特殊教育的转变。1929年，南京教育部公布《私立学校规程》明确的把外国人设立的特殊学校归为私立学校，更是对“私立”学校的众多的事项进行细目规定。表明了政府对残疾人教育有了更深刻的理解。次年3月教育部特颁发训令第二二八号，对私立学校进行整顿，开始对教会特殊教育进行实质的监管。为了应对中国特殊学校过少不能满足众多残疾儿童需要的国情，1931年8月教育部指令江苏省教育厅：“肢体残疾之儿童，在近地未有相当特殊学校以前，应准依照程度人一般学校肄业。至于体育功课，除应令于可有范围内尽量参加外，特准变通办理，由校长酌情于免除，或另以他种作业代之”。[5]为残疾人进入普通学校开了绿灯，使更多的残疾人拥有了受教育的权利。1933年,《私立学校规程修正》规定“非中华民国的人民、组织、团体不得在中华民国领土内设立教育中国儿童之小学”。[6]此条令结束了外国人在华设办初级教育机构的历史，当时中国的特殊教育多为初级教育，因此这条政策的出台同时也杜绝了外国人在华开展残疾人体育的可能。

2.3 残疾人体育发展的平稳期(1934年-1949年)

民国后期，政府和民众对基础教育的态度取得了共识：人生第一阶段的正规教育——小学阶段的教育对儿童十分重要，中国的儿童应该由中国人自己来养，中国的初等教育必须由中国人自己来办，不能操之于外国人之手。禁止外国人在华设立特殊学校的共识在民国后期的法律中频频提到。1943年《修正私立学校规程》再度重申“外国人不许在民国境内设立教育中国儿童之小学，其专为教育其本国儿童所设立的小学用受所在地主管教育机关之管理”。[7]中国残疾人体育开始走上了独立发展的道路。

国民党政府时期，对教育特别重视，残疾人的教育问题也开始受到广泛的关注。《实施义务教育暂行办法大纲实施细则》(1935)、《学龄儿童强迫入学办法》(1937)、《各省市失学民众强迫入学暂行办法》1937)等条令对残疾人的教育作了相关规定：残疾者，经指定医生证明不堪入学者，再经过当地强迫入学委员会证明属实的，可免除入学；但是当地或临近的周边有特殊学校的，仍然劝令其入学接受特殊教育。随着义务教育在世界上的推广，国民政府也开始在中国实施义务教育。1947 年，南京政府公布的《中华民国宪法》规定：中国国民接受教育的机会一律平等，学龄儿童(6—12)全部享受基本教育，免除学费。其贫苦者，由政府供给书籍[8]。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给。残疾儿童的义务教育事业开始开展了，政府开始计划大规模的发展特殊教育，来满足国民的需要。更有公立特殊学校的校长在制度层面上提出编制、课程、学制等问题的“整齐划一”，从而健全残疾人教育制度。

与国民党把发展残疾人体育当面子工程相比，共产党为了促进残疾人体育发展做了更多的实质性工作。许多重要的领导人很早就意识到了体育对我党发展的重要性，并积极的带头参与各项体育活动。虽然没有提出专门的残疾人体育发展政策，但是残疾人体育作为全民体育的一部分同样受到关注。共产党统治下的残疾人在生活方面得到了保障，他们与正常人一样接受教育，从事力所能及的体育运动。为了加强对体育运动的具体领导，共产党成了专门的体育管理组织。如1937年的“陕甘宁边区运动委员会”，林伯渠任荣誉会长；1940年成立“延安体育会”；1942年的“延安新体育学会”等。共产党人通过《红色中华》、《新中华报》、《解放日报》等报刊对全民体育重要性进行宣传和倡导，力争每个人都参于到革命体育与群众体育中来[9]。解放战争时期，共产党重视特殊学校对国家发展的重要性，注意保护特殊学校，力争其不受战争损坏，派专人管理接管的特殊学校。

3 民国时期我国残疾人体育政策变迁的深层动因

民国时期残疾人体育得到了较快的发展，中国的残疾人体育从无到有，一步步的开展起来，最终基本完成了中国残疾人体育的现代化转型。这些成就的取得离不开民国时期残疾人体育政策的制定，这些政策条令在当时社会背景下发挥了重要的作用。但同时我们不可否认的是，这些政策条令本身或多或少也存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：

3.1 民国前期残疾人体育的发展对外国人的严重依赖

民国前期，旧去新来，中国教育的许多旧制度被废除，中国的新学改造效法于西方，中学更多的被西学所取代，西方对中国的影响在逐步加强，这一切给教会在华的特殊教育事业提供了广阔的发展空间，同时也为中国残疾人体育事业的萌芽奠定了社会基础。这一时期不光原有的学校得到了长足的发展而且一批新的特殊学校也建立起来。以中国首个聋哑学校“启喑学馆”为例，启喑学馆是梅理士夫妇(美)于1862年在山东登州建立的，民国成立后得到了快速的发展。1912年学馆设师范部加强师资培训的力量；1913年，在女学部内附设了幼稚园；1920年开办新式教学训练班，由此在中国衍生了残疾儿童回归社会的教育法；1923年完成了学校的扩建。此外，上海盲童学校(1912)、成都基督教盲哑学校(1918)、武昌协和女子盲童学校(1919)、北京私立聋哑学校(1919)等一批特殊学校也建立起来。

虽然民国前期是中国残疾人教育发展较快的时期，但是存在的问题同样是显著的。通过查找史料我们可以发现，这一时期的中国的残疾人教育和晚清时的差别不大，都是外国人开办的，教会是开办中国特殊教育的主要场所。尤其从1906年开始，由于清政府的学部规定外国人在中国办学校无需向中国政府“立案”审批，放弃了对教会特殊教育的管辖权。之后，民国成立后的政府也延续了这一做法，即使民国政府前期颁布的《小学校令》(1912)、《国民学校令》(1916)等法令对特殊教育的开办提出了一定的规范，但这些条款仅适用民国建立以后国人开办的特殊学校，同样也没有对特殊学校的管理进行规范。教会特殊教育因其身份不明，完全不受中国法律政策的管制，教会特殊教育自行其是，宗教色彩浓厚。总而言之，政府和社会还没有真正认识到残疾人教育对我国社会的重要性，我国残疾人体育的发展也几乎完全依赖于西方教会。

3.2 民国中后期残疾人体育的绝对本土化发展

民国中后期的残疾人体育发展是一个绝对性的本土化发展过程。1925年——1933年的残疾人发展开始向绝对本土化转变，从1925年北洋政府的《公告》中“要求外国人在华设办的学校改为由主要是中国人来领导”到1933年国民党政府的《私立学校规程修正》中“禁止非中华民国人民或其他所组织团体在中华民国领土内设立教育中国儿童之小学”短短的九年时间里残疾人体育在民国政府的指导下逐渐完成了由西人举办到华人经办的转变，收回了中国残疾人的教育权。在这段时间里政府和社会对残疾人体育给予了更多的关注，取得了一些成就。中国人开始独立从事残疾人体育的工作，外国人在华开设的特殊学校的各个方面受到限制，更难能可贵的是这一时期在中国出现了公立特殊学校。1927年在民国首都成立的南京盲童学校的是当时全国公立特殊学校的表率。此外还有广州福瞽工读学校(1926)、杭州盲童学校(1929)、广州市立瞽女教养院(1929)、苏州聋哑学校(1931)、青岛市立盲童学校(1931)、绍兴盲哑学校(1933)等一批公立特殊学校于这段时间建立。

由此可见，在这一时期对外国人在华从事特殊教育进行可多方面的限制，到1933年更是禁止外人在华开设特殊教育，从当时的国情来看，的确有利于推动国人从事特殊教育的发展。从长期来看政府的这种行为其实阻碍了中国残疾人事业的发展，民国时期，国家积贫积弱，财政一直处于吃紧状态，政府没有足够的精力来来从事残疾人事业。由于战乱和大工业生产的匮乏，中国的残疾人的教育一直没有得到实质的改善。在这样的社会大环境下禁止外国人在华办残疾人教育，使中国残疾人体育失去了国际的资助。长此下去不但会影响中国残疾人体育的改善，同样会拉大中国残疾人体育与世界先进国家的差距。

3.3 残疾人体育不完善的政策法规体系

民国时期的残疾人体育政策法规体系，是资产阶级性质的法律体系，比封建社会的教育体系更能表现人们的意志。民国时期，中国人的人权意识迅速高涨，政府不得不改变清政府对残疾人隔离忽视的态度，把残疾人教育纳入到国民教育，试图建立具有资产阶级性质的特殊教育体系。历届民国政府通过颁布一系列的法令法规，对特殊教育的进行指导，残疾人体育政策朝着正规化﹑科学化发展。在残疾人体育萌芽期政府出台的《国民学校令》(1915)、《国民教育施行细则》(1916)等都对盲哑学校的校长、教师资格等作了明文的规定；残疾人体育转型期政府的《公告》(1925)、《私立学校规程》(1929)等明确了外国人在华设立的残疾人学校的性质，政府开始参与管理；残疾人体育平稳期是残疾人体育政策法规体系建立的最重要时期，这一时期不但政府从大局上对残疾人学校进行规划，如1948年盲哑教育谈话会对“盲哑教育之学制，课程师资各项，多所讨论”，同时残疾人学校自身也加强了规章制度的建设，如华北聋哑学校制定了《校务委员会组织章程》、《总务课组织章程》、《学校简章》等规章对特殊学校教育进行科学规范。

尽管如此，民国时期政府对残疾人体育加强了科学规划，为此也颁布了大量的条令，但是这些政策极少得到落实。众多的条令仅存在于书面上，成为一纸空文。致使民国时期一直没有形成较为完善的残疾人体育政策法规体系。民国后期，中国的特殊教育发展遭受到日本帝国主义的严重破坏，大量的中国特殊学校因战乱和经费不足而纷纷倒闭，残疾人的生活得不到应有的保障，这时的残疾人体育如水中浮萍，风雨飘摇。抗战胜利后，政府有心大力发展特殊教育，然而接踵而来的解放战争又使这一计划破产。

回顾民国残疾人体育政策变迁的历程，可以发现中国残疾人体育的总体立法层次较低，尚未出现独立的残疾人体育法，残疾人“养”“教”管理混乱，残疾人体育政策的现实操作性不强。民国时期历届政府所颁发的条令就没有一条就残疾人体育而设定的专门法律，残疾人体育仅在一般教育法规中连带规定，其中在残童就学、经费投入、资源配置、社会救济、学制教程、师资管理等方面都没有明确的法律规定，中国近代的残疾人体育法律体系显然极不完备。民国时期对残疾人的“养”与“教”经常混和在一起，民国时期残疾人体育的管理部门变化频繁，先后经历了北洋时期的内务部，国民时期的内政部-社会部-内政部的改变。这就使得在民国时期经常出现负责“养”的部门涉足残疾人学校的管理事宜，特殊教育在政府的教育序列中长期别列在“社会教育”的类别，未能进入普通教育的序列，未能纳入国民教育的体系中。民国时期出台有关残疾人教育的法律法令多停留在法理的层面上，缺乏强制性及具体的法律责任和惩罚措施，难以实施法律的干涉和法理的追究，缺乏法定的条件和程序；在教育的对象评估、鉴定制度以及受教育权的强制性保障方面，都缺乏法律规定；已有法律规定在实际操作中也经常大打折扣。

4 结束语

正如特殊教育界经常提高的一句话：“‘天生的不平等’是无法否认的事实，但‘提供平等的教育机会’是特殊教育一直追求的方向和目标。”民国时期的残疾人体育尽管处于国内外的复杂社会背景，还是迈出了向现代化转型的坚实的一步。过去长期停留在“同情”、“施舍”“恩赐”层面的残疾人体育，到了民国时期，随着人权的高涨和特殊教育政策的不断完善，从对残疾人体育的初始关心到后来对其权益的政策保障，都不同程度地彰显了民国时期的残疾人体育从无到有、从无序到有序、从号召型向依法治教的模式转变，进而对当下我国残疾人体育的健康发展，提供一定的理论借鉴意义。