高校政府采购风险防控策略及案例研究

黄宏勤（高级会计师）（厦门医学院 福建厦门 361001）

高校政府采购是指高校使用财政性资金采购政府采购目录列示的或者符合采购限额标准的货物、工程和服务的行为。此处的财政性资金，包括财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、纳入财政管理的事业单位收入及其他资金。为保证高校的健康、稳定发展，对其政府采购中的风险及其防控策略进行研究显得尤为重要。

一、加强高校政府采购风险防控的重要性

（一）有利于规范高校政府采购行为。高校在政府采购过程中存在着周期长、程序复杂且采购方式不灵活等问题。加强风险防控首先要规范高校政府采购行为，这样既有利于确保采购活动的高质高效运行，保证采购工作与法律法规的一致性，又有利于约束采购过程中各环节经办人员的行为，防止人为办事拖拉或违规，进而大大提高政府采购行为的规范性、科学性。

（二）有利于提高国家财政资金使用效率。加强高校政府采购风险防控工作，对高校政府采购计划的编制也提出了更高要求。高校采购行为要严格按事前制定的采购计划进行，这就要求高校采购部门从需求提出、经费来源、设备参数、社会服务等多方面组织调研论证，一方面可避免重复采购、高价采购现象，保证采购项目的可行性，切实购置高校需求物资，能够更好地促进高校教学质量及科研水平；另一方面可提高预算的准确性，使得采购计划更合理、采购预算更准确、采购行为更合规，使财政资金真正用在所需之处，有利于提高财政资金使用效率，避免资金浪费，防止设备购置后闲置等现象发生，有效避免了国有资产流失。

（三）有利于营造高校采购工作的廉政氛围。加强高校政府采购风险防控工作，有利于高校党风廉政建设。近年来，高校政府采购腐败现象、内部交易现象频发，只有建立起一套更加完善、科学合理的高校政府采购管理制度，加强高校政府采购监督及权力制衡机制，依据规章管理高校内部政府采购行为，做到责权明晰、责任到人，才能真正促进高校采购工作的制度化、规范化，进而杜绝腐败现象，营造高校政府采购“公平、公正、公开”的环境和廉政的新气象。

二、当前高校政府采购过程中的主要风险

（一）政府采购过程周期过长、效率低下。从政府采购流程上看，高校首先需要征集各二级学院、各机构、部门的采购需求，汇总编制政府采购计划书，提交到学校财务处或财政部门，由学校财务处或财政部门审核并结合高校财政资金预算和财务状况，编制并公布正式政府采购计划。对于需要集中采购的设备、物资，高校还需拟定采购数量、采购价格、采购方式、规格及技术要求等，报财政部门审核。财政部门需对报送的政府采购预算执行计划进行审核并批复，对于集中采购的大宗货物，如计算机、扫描仪等，还需下达到采购中心。采购中心收到采购委托后，需进一步核实采购计划，确认无误后才开始采购工作。从采购时间上看，政府采购中心需要考虑成本效益，大宗货物的采购，不可能因为一个或几个高校提出的较少设备和物资采购需求，就立即组织采购工作。在采购中心开始实施采购计划后，多以公开招标方式进行采购，同样需要依据严格程序执行。无论公开或非公开招标，从发出招标文件到截止日至少需要二十多日，而评标结果需公示七日以上。对于中标公司，高校还需请专家进行需求核对、审核招标文件等。因此，从招标开始到最终定标，大致需要三十五日左右，而到真正购置设备、执行合同、完成采购工作，大多需要耗费两个月以上时间，在这一过程中高校各相关部门之间往往因沟通协调的滞后性导致周期过长，容易造成采购失败或者产生资金、资产浪费等风险。

（二）预算管理不完善。高校政府采购工作要求编制二级单位预算，不同二级部门或学院所负责编制预算的人员不同，专业水平参差不齐，对于预算指标的理解也不同，且二级单位编制预算时没有考虑高校整体的财政收支情况，所编制预算内容很难体现高校整体的预算要求。另外，由于许多业务不包含在高校日常经费的财政预算范围内，如高校基建业务、项目建设投资等都是独立于日常财政资金预算外进行，加之二级学院或二级部门的科研、培训收入或费用实际执行中具有较大的不确定性，增加了预算的难度，一定程度上导致了高校预算指标过高或过低，影响预算编制的准确性。如果预算或计划编制不合理，也会导致高校财政资金出现浪费风险。

（三）采购活动的信息透明度不足。在高校政府采购过程中，对于一些特殊的专业性较强的采购项目大多采用询价采购方式，即在招标过程中综合考虑投标供应商提供的报价，采取价低者中标的模式。不同高校对教学、基础设备的需求不尽相同，对于相同设备的指标参数和要求也不同。由于高校、政府财政部门与供应商之间的信息不对称性，导致高校政府采购行为不能获得完备的信息支撑。因此，询价采购方式具有明显的信息透明度差、寻租空间大的缺陷。在这一过程中，一方面政府采购供应商占据主动权，会利用信息优势或通过寻租活动灵活定价，容易造成采购的高成本现象；另一方面，采购中心的采购人员掌握决策权，如果缺乏有效的权力制衡，在高校未要求其公开定标过程的情况下，就可能导致“暗箱”操作、以权谋私现象。

（四）监督机制往往形同虚设。在政府采购监督方面，现行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及相关的法律法规仅对所需要监督的流程和内容进行了详细的规范。但制度还需要具体人员来执行，如果监督执行标准及程序不清晰明确，往往导致高校政府采购监督工作流于形式。同时，《政府采购法》中对政府采购监督对象的规定不完善、不充分、不明确，如只规定了高校政府采购方式及人员素质等，但未说明对高校的事前采购计划、采购合同等方面的监督工作，即采购监督工作仅局限于采购过程，而缺乏对采购前后的监督，监督范围存在局限性。对于商品供应商的准入资格，相关法律法规也还未建立规范的准入制度，进而导致监督机制缺位、违法现象增多。另外，《政府采购法》中相关规定对于采购相关工作人员造成的违法行为，其惩罚往往仅为通报批评或给予行政警告处分，其违法成本过低，也容易导致为牟取私利而甘愿冒险。

三、高校政府采购风险的防控策略

（一）提高政府采购的灵活性。对于高校政府采购耗时长、效率低的问题，可从高校自身情况出发，探寻不同的采购方式和渠道，增强采购灵活性，即根据高校需求及采购物资的性质不同，与政府采购中心管理部商议采取灵活的采购方式：一是当所购买物资为通用性强、数量庞大、价值高且并不是高校急需的，如打印机、电脑、空调等采购业务时，为发挥政府采购的成本效益优势，可对所有采购物资都提请政府采购中心进行采购；二是对于高校急需的、专业性强且来源单一的物资如实训设备、实验器材、试剂或药品，可申请全部由学校自主购买。通过两种或多种采购方式增加高校政府采购的灵活性，可以克服政府采购过程中所耗费时间与商品需求的矛盾，提升政府财政资金的效率。

（二）加强预算控制。对于预算编制工作，高校应做好准备工作，对政府采购目录事前应充分了解，提前论证采购项目的可行性，在制定政府采购预算时，尽可能详尽地列明采购项目、数量、金额等信息，提供明确的采购计划。为降低采购风险，提高财政资金使用效率，高校在政府采购过程中应按照“先预算、后计划、再采购”的基本原则，不断加强预算控制，建立高效、科学的预算机制，同时设立监管部门，强化预算监督与控制。对于高校中有采购需求的各业务部门，高校可要求其提出采购计划时一并提交通过网络查询的价格信息或参考信息，并在提供的采购方案中明确表述申请购买设备的功能、技术参数、数量、售后服务等要求，提高预算准确性。

（三）推动政府采购电子化、网络化建设工作。高校可在局域网上逐步实现政府采购的信息查询、统计、交易等功能，即实现电子化的政府采购。积极探寻不同政府采购方式在线上操作的可行性，有利于促进高校政府采购工作的安全性、便捷性。对于高校政府采购的网络建设，可增加对不同职能部门的工作对接功能，如二级单位提供物资需求，通过数据共享，采购中心根据要求找到价格最低、质量最好的供应商。同时，在高校政府采购网络中，安装远程监控终端，对纪委、审计、财务人员等需要履行监督审查的人员开放查看、审核、监督权限，进一步实现采购过程的“公平、公正、公开”，提高监督效率，防范腐败现象滋生蔓延。

（四）建立健全政府采购工作问责制度。高校应加强对在政府采购过程中尤其是招投标过程中的违规、舞弊、腐败等行为的防范，严格把控其中潜在风险点，选好经办人，严格执行相关法律法规，落实采购各环节责任，在此基础上建立健全完善的政府工作问责制度，根据采购方式建立“标段划分审核机制”，从局部到整体，对不同标段负责人员工作抓落实，实现工作问责制，强化其责任意识，提升制度的执行力，为高校政府采购营造廉政氛围，严格防范腐败贪污现象。

四、案例分析——以福建A高校为例

福建A高校是一所全日制公办普通本科高校，学校现有9个教学机构，3个教学辅助机构，拥有2所直属附属医院。建校以来，A高校已形成了“德厚立人、术湛立业”的校训文化，致力于向全国范围内吸纳培养医疗卫生行业的“应用型”和“技术型”高素质人才。

（一）A高校政府采购中的主要风险。2020年政府采购改革以前，A高校的政府采购管理虽然严格遵循《政府采购法》《政府采购法实施条例》及其他政府法律法规，但由于上述文件规定宽泛，再加上A高校没有根据学校实际情况制定统一具体的管理条例，导致采购环节许多工作没有标准可依，往往在事后才暴露出诸多问题，既缺乏事前预防，又缺乏事中控制，导致采购过程的滞后性和被动性。

按财政资金批复及执行中的相关规定，若财政资金两年未执行将被收回，这对A高校财政资金使用效率提出了更高的要求。但是，政府财政部门批复给A高校的财政资金预算大多在每年3月份以后，导致A高校的预算执行结构畸形，往往上半年执行进度缓慢，而多集中在下半年或每年年末大规模开支经费，一定程度上影响了财政资金的使用效益、效率。同时，A高校目前采用的是简易预算执行进度计算方法，与财政资金使用的长周期性并不适应，影响了财政资金效益。

在政府采购过程中，A高校由于没有建立自身的风险评估体系，也未设置专门的风险评估机构，且对采购业务中的风险没有进行系统科学的定级，造成了政府采购业务内部控制存在缺陷。A高校政府采购业务的内部控制在信息公开和绩效评价环节有所欠缺，其采购项目和预算都先由二级单位提出，而二级单位在制定预算时没有经验，往往要依赖有利益关系的供应商制作采购设备的参数、预算价格、标书，因此导致在制定采购计划时就被供应商“绑架”，从而造成国家财政资金浪费、国有资产变相流失的现象。

（二）A高校风险防控具体策略。针对上述情况，A高校于2020年年初重新修订《A高校招标采购管理办法》。对于专项采购，由业务部门或二级单位提出采购需求和采购预算，在部门论证过程中，超过20万元的政府采购还要请第三方专家进行论证，之后提交财务处，确定资金来源，若金额较大还需提交校办公会及校党委会进行集体讨论决定是否采购。

A高校还对采购流程进行优化，按照采购流程的顺序从立项准备到招标、开标、评标、中标、合同、验收等阶段均要求形成正式文件证据并由采购小组归档，交由监督部门核查。对于采购项目，A高校严格规定每次采购过程的设备参数要求、数量金额及采购时间等内容，并成立监督部门，对采购过程进行全程监督，保证采购行为的规范运行。

同时，A高校成立了“学校采购领导小组”“校级采购评估小组”和“校内采购工作小组”，设置专门工作人员。领导小组下设采购办公室，负责落实学校政府采购的相关工作，对100万元及以上的医疗、教学、科研仪器设备项目，采用一定的方式（如参照医疗机构器械管理系统、福建政府采购网等）进行市场调研，广泛了解市场，判断采购方案与市场行情偏差程度，偏差超20%的，及时交由评估小组进行审议。评估小组对100万元及以上医疗、教学、科研仪器设备的询价结果进行评估决策；对新增的采购项目，二级单位要会同实验室与设备管理中心对医疗、教学、科研仪器设备采购方案意见不一致的具体情况进行审议；对年度财政专项采购方案有关键调整的（如采购清单、关键参数等），且经过再次论证的医疗、教学、科研仪器设备项目进行审议。采购工作小组负责校内询价采购工作，对采购项目金额在20万元及以上的医疗、教学、科研仪器设备项目交由实验室与设备管理中心组织进行重大项目论证；涉及全校的信息化项目，由信息中心组织进行重大项目论证；其余类别的项目，由后勤管理处组织进行重大项目论证。

由于A高校为医学类高校，很多实验设备属医疗设备，全国有很多同类商品的交易价格可参考。学校购买了设备价格查询软件，该软件科提供最近同类商品的品名、功能、参数、价格。在此基础上，学校要求二级预算单位提出采购计划时，应通过学校或政府采购网官网、微信公众号、供应商库等媒介最大限度公开需求信息和意向，使更多的供应商知悉学校采购需求信息，从而提供更多的应需方案。在提供的采购方案中，明确表述申请的功能、技术参数、数量、售后服务等要求，包括附件、图纸等；但不得指定采购品牌（单一来源采购方式除外）和供应商，不得以某一品牌的特定技术指标作为采购的唯一重要参数。贵重仪器设备采购时由学校采购招标部门具体根据该功能寻找相匹配的相关供应商，然后与他们逐一谈判，进行多家比对定出采购预算、标书，最后进行招标。

（三）对高校政府采购的启示。通过对A高校政府采购风险防控策略的具体分析，可以得到以下几点启示：（1）重视对政府采购流程的规范统一。提升高校政府采购的效率，要对采购流程进行规范，只有针对各采购环节作做出更明确的规范，才能使采购的目标更明确、行为更合规、方法更适用。为了有效整合高校政府采购环节，形成统一采购流程，就需要对采购风险点进行控制，并针对关键控制点建立管理、监督制度，进而促进政府采购规范化建设。（2）注重细节控制，强化过程监管。对高校政府采购风险的防控，需要从细节出发，严格监管。从采购计划及预算质量把控、合同管理、流程优化等方面入手，加强各部门间的协调沟通；还可成立专门工作小组，对采购需求严格审核、项目进度及时核对、执行过程实时监控，进而确保高校政府采购的安全性和统一性。