让规划管理更刚性 让城市发展高质量——关于县级城市规划管理实施的探索思考

鄢陵县委副书记、县长 李东岭

城市规划管理实施对城市建设和发展具有重要的调控引导作用，在推进以人为核心的新型城镇化进程中，面对城市转型和高质量发展，无论从理论上，还是在实践中，城市规划管理实施都需要不断创新和发展。结合县域实际和工作实践，就如何管理实施城市规划进行了一些思考和探索。

一、县级城市规划管理实施现状及问题分析

县级城市介于镇与城市之间的过渡和衔接，是我国城镇体系最具活力的生力军，随着城市化进程的快速推进，县级城市规模迅速扩大，做好城市的规划管理实施显得非常重要。与中心城市相比，县级城市并不具备较为优越的经济、交通、资源等发展条件，但它在整个城市区域规划体系中占有非常重要的位置，也同样面对城市规划发展上的一系列问题。

（一）规划意识不强。县级城市多是有着数百年历史的老城，受限于传统思维和生活习性，受制于原有的空间布局和条件，规划城市的意识不强，重建设轻规划，重总规轻专项，重基础轻服务，城市规划体系不健全，致使新城与老城、整体与局部、近期与长远、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护等吻合度不够，“就建设说建设”“就规划论规划”，空间混乱、功能重合、违法占地、违规建设等现象严重。

（二）规划水平不高。一是规划编制落后。受经济状况、人才素质、水平认知的局限，一些县级城市规划不能适应经济社会发展的要求，单一强调城市规划建设的政府目标导向，再加上规划编制审批时限长，导致城市规划的编制滞后于城市的发展。二是规划系统性不强。由于总规与专项规划、专项与专业规划之间不同步、不衔接、不配套，致使城市交通拥堵、生态破坏、资源约束等“城市病”集中凸显。三是城市特色不足。一些城市规划盲目崇洋复古、刻意生搬硬套，缺少有历史传承的标志建筑和承载城市文化内涵的特色空间，破坏了城市的个性和特色，千城一面现象突出。

（三）规划管理不严。一是规划管理机制不健全。规划调整弹性大、调整频繁，规划编制、修改、审定未走向法制化轨道，没有形成有效的审批监督制约机制。二是规划法规不完善。由于缺乏法制保障，导致规划缺位与干预乏力，执法力度偏弱、执法手段单一；同时，县城长期处于城村混杂状态，市民城市观念较为淡薄，造成规划不能很好引领城市发展，“双违”现象屡禁不止。三是规划透明度不高。公众参与不充分，对民意诉求和社会各界的意见吸纳不够，缺乏互相对话或协商的制度化渠道，存在“关起门编规划”“关起门来抓管理”现象，一些市民对城市规划管理存在有抵触思想。

（四）规划实施不力。一是规划跟着项目走，借招商引资之名，放松项目开工落地条件，不惜降低规划门槛甚至牺牲既有规划来换取投资，任由投资商左右城乡规划，进而出现一个项目一个规划、为项目调整规划等现象，严重影响了规划严肃性；二是规划跟着意志走，规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间存在矛盾，规划调整往往过分重视政绩工程、形象工程，规划实施行政干预现象时有发生，出现了“一任领导、一轮规划”现象。

二、鄢陵城市规划管理实施的探索实践

鄢陵作为传统农业县，新型城镇化起步较晚，发展基础相对薄弱，与全国大多数县级城市的发展历程相似，也存在着许多城市规划管理实施中的问题和阵痛。近年来，随着城市框架拉大、经济结构调整和产业转型升级，鄢陵越来越重视城市规划，按照规划、建设、管理、经营四个高质量发展要求，积极探索符合城市发展规律、具有鄢陵特色的县级城市发展之路。

（一）坚持“规划引领”理念，明确城市定位。“十三五”期间，按照许昌市将鄢陵定位为全市“生态健康养生基地”的部署，在新一轮城市总体规划编制过程中，鄢陵围绕“面向中原、融入郑州、北接港区、对接许昌”思路，紧密对接郑许一体化发展，立足花木发展、生态环境、区位交通、健康养老等资源优势、特色优势，明确了“宜居花城”发展定位，着力探索“全域花海、全域旅游、全域水系、全域康养”城市发展模式，致力打造郑州大都市区“后花园”。

（二）坚持“富裕规划”理念，完善规划体系。按照“一管十年”“多规合一”思路，加大规划编制力度，科学规划、超前规划、系统规划。近年来，鄢陵高起点编制了国土空间规划、城乡总体规划、总体城市设计和27项专业专项规划，初步形成了以城市总规为龙头、城市控规为抓手、城市设计为补充、修建性详细规划为落实的城市规划体系，成为全省“多规合一”试点。特别是去年以来，我们坚持城市区域规划和经营管理思想，把城市与区域发展有机统一，结合城市功能布局、产业发展，把县城规划为老城区、鹤鸣湖区、高铁片区、产业集聚区“四大片区”，并明确城市功能定位，为推动城市宜居宜业、产城融合提供了规划支撑。

钟灵毓秀的长寿山公园

万亩花海中的建业生态新城

积极推进园林式小区建设

（三）坚持“规划即法”理念，强化规划权威。始终把严格规划管理作为体现依法执政能力的重要举措，强化规划法定定位，切实维护规划的权威性。一方面，严把规划审批关。认真落实技委会、规委会制度，严格评审每一个项目，对不符合规划要求的、坚决不予审批，对审批后不按规划要求建设的、坚决停工进行整改。另一方面，严把规划执法关。制定《县城规划区内“双违”建筑分类处置暂行办法》，组建12个综合执法中队，创新“三清两停一拆除”举措，实行网格化管理，形成了高压治违态势，实现了违法占地、违规建设“降存量”“零增量”，有效维护了城市规划管理秩序。

（四）坚持“规划图变项目图”理念，严格规划实施。本着量力而行、尽力而为原则，坚持以规划定功能、以功能定项目、围绕规划上项目，紧盯“十三五”目标，根据城市总体规划和产业发展布局，着眼今后5年发展任务，高质量谋划百城建设提质工程项目库，共储备项目180个，目前已启动实施81个，建成投用35个，城市风貌和品质明显提升，综合服务功能明显优化，广大群众的幸福感和获得感明显增强。

三、严格管理实施城市规划的思考启示

在不断的实践探索中，深深感受到，城市的规划管理实施是一项系统工程、民生工程，关系到一个城市的长远发展和群众的切身利益。特别是对县级城市来讲，受制于各个方面因素较多，必须严格城市规划编制、管理和实施，力争做到“不给自己留遗憾，不给子孙造麻烦”。

一要推进规划立法制度化。一方面，县级政府应牢固树立“规划即法”的理念，坚持依法规划、依法治城，严格依法依规编制、审批、实施规划，凡经依法批准的城市总体规划和各级各类专业专项规划必须坚决执行，切实维护规划法律权威；另一方面，加强规划宣传教育，开展规划法律法规普法活动，曝光规划违法典型案例，扩大社会监督和公共参与，进一步增强群众的规划意识、法律意识，营造全社会支持、参与规划管理实施的浓厚氛围。

二要推进规划编制科学化。县级城市规划编制务必“接地气”，突出规划的科学严谨、务实管用、彰显特色，切忌追求“高大上”，走出“千城一面”的怪圈。一方面，要聚焦“城市病”，编制城市“双修”规划，融入生态系统修复、景观风貌提升、历史文化传承等元素，高标准提升城市功能、城市品质和城市环境，形成特色鲜明的城市风格；另一方面，要推行“多规合一”，做好整体规划与专项规划对接，将经济社会发展规划、城乡规划、国土利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现“一本规划、一张蓝图”。

三要推进规划管理权威化。保证规划管理的严肃性和刚性约束，应从体制机制入手，推进规划审批的法制化、规划执行的程序化、规划监督的公众化。一是健全规划审批机制，城市规划作为一项公共决策，要全面推行技委会、规委会制度，严格执行专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，把好城市规划管理的“第一道关口”；二是健全规划执法机制，加强规划管理的依法监督，创新规划数字化、智慧化、网格化管理，常态化开展“双违”整治，对违建行为严厉打击、重典问责；三是健全公众参与机制，坚持“开门”编规划，推行阳光规划，鼓励“两代表一委员”、市民群众等社会各界参与规划编制管理，尤其注重专家学者的建议意见，形成公众参与、专家评审和政府决策“三位一体”机制。

四要推进规划实施可持续化。把规划蓝图变成城市实景，必须坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干。各级政府作为城市的决策者、管理者，应树立正确的政绩观、城市观，践行以人为核心的城镇化发展思想，充分考虑城市资源环境承载能力和经济社会发展前景，为城市发展“量身定做”长远规划，让符合实际、符合民生、符合规律的规划得以落地生根、任任相传。同时，要探索制定城市规划实施管控责任追究办法，推行“领导决策责任终身制”，遏制随意干预城市规划实施的行为，确保规划决策的完整性和延续性。

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