“雪亮工程”示范和重点支持项目超期问题对策研究

井立国

关键词“雪亮工程” 公共安全视频监控 项目验收 绩效评估 “四全”目标

一、问题提出

公共安全视频监控建设联网应用（即“雪亮工程”）是政法牵头、公安负责、部门配合、社会参与的跨部门政务信息化项目，通过推进和加强公共安全视频监控建设联网应用，实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的目标，推动国家治理体系和治理能力现代化更高水平的平安中国建设，进一步提高全社会的安全感、幸福感。

我国对“雪亮工程”项目建设高度重视，先后将此项工作纳入十三五国家安全保障能力建设规划，关于加强和完善城乡社会治理意见等重要文件，乡村振兴战略规划，数字乡村发展战略纲要等重要文件，如期完成“雪亮工程”项目建设各省、自治区、直辖市党委、政府高度关注。依据《公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目管理办法》，中央政法委在2016-2018年问在全国范围内确定148个示范和重点支持的项目，并分别给予1700万、2400万、2500万或者2800万的补助资金，项目建设周期为两年。然而，截至2020年7月，2016年完成率为91.1%，2017完成率为45.3%，2018年完成率为22%。与项目批复后两年建设周期相比，超期未完工问题比较严重。

二、原因分析与对策

通过对143个示范和重点支持项目建设情况进行研究后发现，超期问题主要有以下原因：

一是第三方技术测试资金保障没能及时到位，未能尽快开展符合性验证，导致项目验收滞后。

二是文档资料收集不及时、分类不合理、归档不规范，导致文档资料验收不能通过，延长了项目验收进程。

三是项目安全风险评估、信息系统等级保护、项目竣工财务决算审计等工作没有纳入项目整体规划，所需技术、时间、资金等问题长时间不能解决，未能及时向项目审批部门提出项目验收评估申请。

为了确保“雪亮工程”示范和重点支城市项目建设如期竣工验收，并提高党委、政府组织工作绩效，本文从项目全过程管理角度，提出如下建议与策略，希望能为正在建设和即将建设“雪亮工程”的地区提供借鉴与参考。

（一）项目验收要在立项阶段中做出系统规划

对照项目建设方案所规定的技术标准要求对项目工程进行符合性验证，如《公共安全视频监控建设联网系统信息传输、交换、控制技术要求》（GB/T28181）、《公共安全视频监控建设联网信息安全技术要求》（GB 35114）等标准验证。项目通过第三方测试（主要开展符合性验证）后进入系统试运行阶段，即开展数据迁移、日常维护、缺陷跟踪及修复工作，并且要有系统试运行记录。而系统文档验收是在完成符合性验证后，所有立项类、管理类、施工类、财务类等文档应当系统收集分类归档，并且要经过建设方（甲方）、承建方（乙方）双方验收签字认可。在完成三方测试、文档验收后，系统试运行半年内，建设方向项目审批部门提出验收评估申请。而且，“雪亮工程”建设应满足以下四个条件：

一是完成符合性检验（第三方技术测试）。

二是用完中央补助资金。

三是建有边界防护技术设施。

四是满足《国家政务信息化项目建设管理办法》相关要求，形成财务报告、审计报告、安全风险评估报告等，方可申请国家发改委等审批部门组织验收和绩效评估。

显而易见，三方测试、文档验收、风险评估、等级保护和决算财审五项工作环环相扣，缺一不可。因此，在项目立项阶段，甲方要把验收评估工作给予足够重视，在建设全过程中加以规划、督导和检查，确保技术、时间和资金按时到位。

（二）文档收集归档工作要贯穿项目整个过程

项目文档是项目建设过程的“痕迹”，是甲、乙双方交流的工具，是运维人员的指南，更是操作合法合规形式上的保障，主要包括立项申请、可研报告、批复文件，深化设计方案，管理规章制度，使用说明书，操作手册，审计报告，竣工验收意见，声像资料等等。项目文档管理：

一要有专人负责管理。立项启动时，项目组应设一名或者两名人员专职负责档案管理工作，其中至少要有一名应有从事档案管理经验，保证项目档案管理规范合法。

二要有档案管理制度。围绕项目管理各个阶段，分别制定文档管理制度，明确组织领导、收集时机、分类办法、归档规范、借阅规定、保管事项、问题查处等相关事宜。某省统一制定“雪亮工程”项目档案分类管理办法，将项目全过程档案分为工程立项、工程管理、项目施工、项目财务、项目竣工验收以及声像资料六类25项，在全省范围内实现项目文档管理标准化。

三要有必要的经费和场所，便于档案形式上的统一和安全保管。

另外，还要建立项目档案索引，确实因为制度方面等原因不能随项目归档的要明确文檔调阅路径。

（三）预算资金要明确验收评估所需的具体费用

“雪亮工程”项目资金量都非常大，少则千八百万，多则几个亿，甚至十几个亿，一旦项目资金预算经过当地财政部门评审，并完成招标工作，再想增加投资就非常困难，尤其是在项目建设后期。按照规定在资金增加不到15%，可以采取变更程序，若资金增加超过15%，那就得启动新项目，所以不管履行变更流程，还是启动新项目，都会给项目建设带来诸多不便，将会直接影响项目竣工时限，所以做好资金预算非常重要。为了及时有效开展的三方测试，等级保护，风险评估、决算财审以及编制各类工作报告，甲方对于以上五项工作所需的资金应该在可研报告预算资金中给以明确，或者预留出相关费用。

根据某省询价信息，整理形成项目验收第三方指导价格表如下：

各地可以结合项目实际，根据第三方指导价格表在立项阶段明确开展五项工作的资金预算。

三、实际应用

2017年6月，赤峰市被中央综治办确定为全国“雪亮工程”重点支持城市。在市委、市政府高度重视和领导下，由市委政法委牵头、市公安局组织实施。项目专班高度重视项目全过程管理工作，充分借鉴其他单位经验，为规避超期甚至烂尾问题，对项目验收评估工作进行提前考虑和谋划。

（一）成立文档管理专职小组

项目启动后，成立档案管理小组，小组由一名档案室和一名信通技术人员组成，专门负责文档管理工作，编制档案管理规定，做好宣传和培训工作，及时发现和纠正项目人员的不当行为。

（二）提前规划测试评估审计

项目立项时，全过程规划和部署三方测试、文档验收、等级保护、风险评估以及决算财审工作，并制定工作计划和相关保障措施，确保技术、时间和资金保障及时到位。

（三）加强督导检查工作实施

项目施工中，及时收集各类文档，按要求分类存档保管，并在外观、内容上进行规范和统一。在中期检查时，对三方测试、等级保护、风险评估以及决算财审准备情况进行调度，及时发现并解决问题，确保及时向项目审批部门提出验收评估申请。

（四）发挥项目监理职能作用

坚持用监理的角度审视和考量一切工作，不合规、有偏差事情坚决不做。项目开工后，甲、乙和监理三方同进同退、共同工作，同步推进项目建设，确保建设内容落实，技术标准执行，文档资料同步，进度质量投资正常，项目内外关系融洽。

2019年8月赤峰市“雪亮工程”建设任务全部结束，基本实现“四全”的目标，以“雪亮工程”为基础支撑的智能应用在维护国家安全、预防打击制止犯罪、维护社会稳定、服务民生、疫情防控等方面发挥着巨大作用。项目试运行以来，共破获各类案件17389起，抓获犯罪嫌疑人12073人，服务民生1916次。通过动态人脸识别系统，创新“智慧抓逃九大战法”，仅一年时间即预警4385次，成功抓获网上逃犯176名。在疫情防控中，运用车辆轨迹系统在全市近40万条数据中筛查处361辆湖北牌照车辆，在1亿条湖北车辆数据中筛查出995辆赤峰牌照车辆，利用人脸布控，通过对确诊人员及其密切接触人员共116人进行人脸布控。2019年赤峰市“雪亮工程”被法制日报评为全国“雪亮工程十大创新案例”。受新冠肺炎疫情防控工作影响，今年6月份及时向项目审批部门提出项目验收评估申请，按照中央要求赤峰市做好迎接中央验收评估检查的一切准备工作。