“中建微城市” 引领“十四五”综合片区开发建设

陈伯君

综合片区开发是在国家经济发展战略的指导下，针对相对成片的较大规模（通常在5平方公里以上）区域的整体投资开发工作。通过片区及周边一体化规划，构建区域现代化、产业集群化、环境生态化、农村城镇化综合发展，实现区域综合价值。它包含了整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级整理及安置、基础设施和公共服务设施建设、土地出让、产业导入以及城市运营管理的全过程。将经济、政治、文化、社会等融入新型城镇城市文化、功能定位、空间布局、公共服务、发展规模中，消除差距，以集约高效、科学发展、功能完善、环境友好、社会和谐的统筹规划。

从事综合片区开发投资的企业被定位为城市建设及运营商。中国城市建设投融资体系向社会资本开放，从上世纪90年代初期开始起步，随着住宅的商品属性逐渐被确立，房地产市场逐步形成并且发展壮大。政府将房地产开发作为大规模修建基础设施的重要融资渠道之一。以房地产换基础设施的模式开始出现，地方政府通过协议出让将大规模的土地出让给房地产开发商。房地产开发商在建房子的过程中，同时配建市政道路管网，学校医院等基础设施和公共服务设施。其操盘手法和理念与现今的区域综合开发有十分相似的地方，早期的大型房地产开发商将自己定位为城市运营商也源于此。但随着2002年新的《土地管理法>的出台，以及2004年“8·31”大限之后，土地一级市场和二级市场彻底分离，土地一级市场开始形成，一部分基础设施建设企业、房地产企业等开始转型进入了一级开发领域，以一级开发为内核，向前延伸至区域功能的策划和城乡规划的制定，向后延伸至二级地产开发、产业的导入和运营，逐渐形成了如今看到的综合片区开发模式的框架。

综合片区开发的特点

综合片区开发的出现，实现了地方政府的发展区域的诉求以及传统房建企业转型的需求。站在政府角度，引入企业投资建设片区，一借助了企业的投资能力;二借用了企业的组织管理能力;三借助了企业的招商能力，并以此模式为基础构建了区域发展的平台。大型投资企业专业化运作整体区域的开发，使得每块土地在出让的时候都能够具备一个良好的配套条件，使得土地能够获得应有的价值，也建立了市场对这个区域规划落实的长期信心。我国的综合片区开发模式在结构性和功能性呈现如下几个趋向：

一是投资管理多元化。企业开始协同或替代政府作为片区建设的主体。片区建设投资包括土地一级开发、城市基础设施及公共配套设施建设，甚至包括片区的产业规划、导入和运营管理，越来越多的交由具备专业资质和能力的企业承担，片区的市场化配置和企业占比逐步增多。企业化的片区管理者一般通过提供城市建设投资、产业投资等服务获取前期收益，以运营服务、管理服务来实现片区运营阶段的良性循环。

二是产业结构服务化。随着城市产业结构的调整优化，许多大城市第三产业比重开始超过第二产业，形成以服务业为主导的经济形态。与此相适应，城市片区内的产业结构也在发生转变，逐步转向发展科创、总部经济、金融、文化、旅游等服务业，由农业、制造业主导型转为服务主导型的城市产业新业态正在陆续更迭。

三是片区功能平台化。以往的片区开发主要以简单解决区域内城镇化问题为首要目的，通过将区域内的百姓进行集中还迁，整理土地上市，完成区域城镇化的目标。而现在的片区开发正在用“平台经济”的思维打造其平台作用，以市场为基础，通过搭建政企互信的合作平台获得政府授权，进行资源整合并优化资源配置，满足区域内的政府、企业、居民三者的需求、提升片区价值，解决统筹开发运营的责任主体问题以及城市综合开发价值分配问题。

四是运营生态智慧化。以往对于的片区内基础设施的建设只是简单的搞“几通一平”（如通路、通电、供排水、通讯、通宽带等和平整土地），而现在政府及居民对于建筑、环境、服务要求越来越高，片区要进行整体的环境影响评价，要达到全域的绿色、低碳、节能减排等环保标准;同时，随着国家大力推进智慧城市建设，片区开发势必要使用大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，线上线下结合，产业发展和园区管理更智能、更高效。

五是产城融合一体化。以往城市片区开发的模式对于建成片区的功能定位较为单一，或是只重视产业导入和产业发展的产业新城，或是注重居住和生活的居住新城。而随着开发强度和规模的扩大，不仅区域内居住、教育、医疗等基本生活条件要得到保障，区域内的产业丰富，工作岗位充分也同样重要，传统城市片区开发没有体现以人为本的理念。因此，由“产城分离”走向“产城融合”，实行土地集约、产业和人口集聚、城市功能完善以及整个商业价值的统筹，成为综合片区发展的必然趋势。

六是便民服务一条龙。随着民众收入水平和消费能力的提高，消费者对幸福生活的要求越来越高。未来城市之间竞争的核心，不在于更低的房地产价格、更高的建筑品质或者更好的物业管理水平，而在于能否更好的为居民提供便捷的生活服务，能否引领居民未来的生活方式。这就意味着实施综合片区开发的企业为城市提供的不仅是舒适、绿色、环保的生活和工作的空间，满足本社区居民的基本生活需求，还要能够提供居民社交活动与个性发展的环境与机会，创造安全、亲切、舒适的人文环境和社会形态，成为居民健康、文明、安逸、放松、温馨的精神家园，最大程度地实现人与自然、人与社会和人与自我的融洽与和谐。

综合片区开发面临的问题和影响因素

自改革开放以来，中国的城镇化开发进程平均每年以超过1%的速度增长，截止2019年末，我国城镇人口已达到8.48亿，城镇化率为60.6%，中国的城镇化和城市的发展已经进入新的发展时期。但另一方面，在我们长期学习和具体实施综合片区开发项目的过程中，也面临着一些突出的矛盾和问题。

（1）城市设计短视，无法成为可复制的品牌。传统房地產开发商以及地方城投平台公司作为统筹开发运营现实主体，在片区产品设计方面考虑不足，无法实现片区从前期设计到后期运营的整体设计;且当前现实主体对项目的统筹开发运营主要体现在物理空间范围的层面，缺乏项目初期的整体规划和产品策划，没有产品标准的指引。

（2）缺乏全产业链价值体系设计，无法实现片区内共赢。综合片区开发缺乏指标体系引领，导致各环节评判专业性不足;且由于传统实施主体缺乏全产业链覆盖的能力，部分环节需要引入其他主体共同完成;因外部主体专业能力参差不齐，主体之间缺乏协同作用，导致各环节专业性存在问题。

（3）片区建设运营分割，无法使区域价值持续提升。目前国内已经实施的综合片区开发项目，大多都是将片区内的土地整理及基础设施建设完成后直接移交至政府进行后期运营，这就会出现建设运营分离导致投资建设方成为“甩手掌柜”，增加政府接手片区后在运营维护、招商引资.产业运营上的难度。

综合片区的治理模式往往和开发模式相辅相成，通过不断开展土地使用、金融、投资准入等领域的制度创新，搭建起多渠道、多路径的融资平台，按照“统一规划、分步实施、滚动发展”原则，由企业同政府合作共同成立片区开发平台公司，通过综合运用国家政策资金、基金、项目融资、财政留成、资本市场上市等多种融资方式，积极筹集资金开展片区各项工作建设，再将获得的土地出让收入、城市运营收入、税收收入投入到新片区滚动开发与持续发展。这一开发模式已成为国内综合片区开发广泛借鉴的路径样板。

当前我国经济社会迅速发展的形势下，随着城市承担职能的多样化、功能的多元化、区内外发展环境逐步统一，城市之间基础设施、优惠政策之间的差异越来越小，综合片区开发原有的开发模式和治理体系面临各种冲击，并越来越多地受到自身发展状况和外部因素变化的双重影响。

不同发展阶段、不同管理模式的综合片区，都应根据自身的发展情况，充分考虑市场化、城市化、社会化、政策化等因素影响，通过适应当前市场形势要求，适时变革管理模式和体制机制，将其作为综合片区可持续发展的动力源。

1.市场化影响。随着经济全球化趋势不断增强，城市片区内企业面临越来越激烈的市场竞争，全面推行市场化运作和建立市场化机制成为必然。采取政企合一的开发方式，推进区域平台公司独立运作、区域财权、事权充分下放，是综合片区开发未来的演变趋势。

2.城市化影响。随着我国城市化进程不断加快，全国近20个大小城市群迅速崛起，不断加快的城市化进程将逐步削弱综合片区开发的效应。

3.社会化影响。随着综合片区的开发，在片区经济实力迅速增强的同时，区内就业人员数量逐步增加，生活配套设施等公共产品需求增长迅速，这就对片区从侧重建设发展，转向运营和管理的模式提出了挑战。综合片区职能多元化，特别是对于城市运营、公共事务管理的要求将不断扩大。

4.政策化影响。目前，从全国范围来看，棚户区改造、特色小镇、PPP等原有的综合片区开发所能采用的模式目前均已接近尾声，原有以土地出让金来平衡片区建设的模式将会受到更加严格的限制。而随着2020年政府专项债中对于城镇老旧小区改造、交通基础设施建设、民生服务、市政及产业园区等项目的投入，跟随国家政策导向，调整综合片区开发的模式和方案，将是下一步政府和企业需要重点探索的方向。

十四五期间推进综合片区开发治理现代化的愿景路径

一要树立片区治理现代化的理念。不仅要重视空间现代化、社会现代化、产业现代化，还要把片区治理现代化作为实现片区现代化的重要内容和实现空间、社会、产业现代化的重要手段。

二要制定片区治理现代化的目标和步骤。不仅要重视片区经济发展、创新发展、社会发展、人文发展等规划，还要制定片区发展不同阶段下治理现代化的总体规划和阶段步骤。

三要落实片区治理现代化的组织保障。不仅在观念和目标上规划片区治理现代化，还要在领导分工、组织机构和人员配置上给与明确。

在推进片区治理现代化的愿景下，还必须要有具体实现的起步路径。为此：

在法制方面，主要有提高现在有关综合片区开发法制文件制定的发文层级，增加有关制度政策的权威性和可执行性;建立统筹各类片区开发项目跨部委中央协调机构;减少制度文件的泛化和频度，增强制度文件的精准施策和效果评估。

在体制方面，主要有简化综合片区开发项目所在街镇的行政審批事权，根据项目的规模和层级，合理调整的经济事权和社会事权的权限;扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构;按照事权与支出责任相适应的原则，强化项目所在街镇的财政职能，从而使事权与财权统一，提升片区管理水平。

在机制方面，创建以政府为区域发展的主要领导者，以企业作为片区开发和运营的强大支撑者，以政企合资成立公司作为实施平台，通过合法授权，主要实施片区开发及运营环节，实现交互式合作，实现既充分发挥企业优势，又减轻政府负担的双赢的合作模式。

“中建微城市”如何引领十四五期间综合片区开发建设

综合片区开发模式是新型城镇化发展的新引擎，对稳增长、调结构、惠民生意义重大。作为建筑领域当之无愧的央企代表，自2012年起中国建筑集团积极落实国家新型城镇化战略，顺应市场趋势，拓展城镇综合开发业务，探索出了一条颇具特色的综合片区开发模式一一“中建微城市”，是要打造一个包括居住、生活、就业以及各种社会公共服务等功能在内，具有自生能力的一个城市中的“城市”，是将人、自然、产业有机结合起来，建立一个相对独立、宜居便捷、和谐美好的城市，也是全面协调可持续的综合片区开发新模式。利用央企全产业链整合优势资源，秉持协调创新发展理念，以城市发展的未来为规划运营方向，融合国内外先进技术、运营经验，贯穿城市的三级责任主体，实现“城市整体交钥匙”。

1、“中建微城市”模型的设计

“中建微城市”的愿景是“拓展新型城市幸福空间”。以中国建筑拓展幸福空间的企业使命为产品核心目标，聚焦于城市片区，关注区域创新，实现价值创造与提升。基于理念、功能及价值三大维度进行产品的整体模型设计，努力打造为引领新时期综合片区开发功能实现的践行者。

（1）理念维度。“中建微城市”基于可集成母版式的城市基底进行打造，通过整体规划无缝对接各种先进技术和理念。无论是国家层面大力提倡的智慧城市、生态城市、绿色城市、节能城市等城市综合开发理念，还是诸如装配式建筑，建筑节能，绿色建筑等创新技术层面，都可以通过“中建微城市”的城市基底进行集成。

（2）功能维度。一个健康发展的城市片区，需要舒适的居住空间和良好的居住環境、完善的生活配套设施、以及众多优质企业和产业提供的就业机会，并通过产业运营和城市运营的双重支撑得以良性运转。“中建微城市”基于居住、生活、就业三大核心城市功能，形成具有自洽、自生、自治功能的城市生态系统。健康的城市运作体系

（3）价值维度。“中建微城市”具有多个价值体系：全产业链优势，核心区位，便捷交通，沿河景观，高标配套，智慧比邻，产城融合，低密宜居。同时围绕实现两个价值的再平衡：一是实现“中建微城市”的社会价值，发挥央企的带头责任，以践行社会责任为己任，不断推进发展方式的转变，推进科学技术的刽新，推进社会责任的履行，在区域价值、居民生活、就业拉动等方面贡献社会价值。二是实现“中建微城市”的经济价值。通过价值链横向、纵向两个方向的拓展，在价值链环节上实现三级联动，在各个环节上体现专业化能力，在全产业链上实现多个环节、多种方式的盈利。

在模式设计上，“中建微城市”核心是要解决综合片区开发投资建设治理一体化的问题，不同于以往单纯由政府主导的“民生”模式以及单纯由企业主导的“地产”模式，“中建微城市”产品通过政府整体授权模式搭建项目自主平台，由企业作为统一责任主体负责整合各方资源，实现三级联动。同时通过企业与地方政府的良好协作，推动政府机构充分下放片区开发治理的相应权利，使片区的建设及运营工作更加高效。

一是搭建政企互信平台。以市场为基础，企业通过搭建政企互信的合作平台获得政府授权，进行资源整合并优化资源配置，提升片区价值，解决统筹开发运营的责任主体问题以及城市综合开发价值分配问题。

二是优化政企合作模式。参考PPP模式，探索一种既充分发挥企业优势，又减轻政府负担的双赢的独特合作模式。通过企业与政府签订城市片区整体合作协议，获取合法授权进入城市开发及运营环节，与政府实现交互式合作，提高企业参与程度，缓解各方资金压力、实现风险共担。

三是形成定制产品标准。基于自身愿景及定位，设计一套高质量、定制化的企业产品标准，通过指标体系引领实现项目先进理念实际落地。解决开发运营主体的专业性问题。“中建微城市”通过具有自生功能的城市生态系统实现微循环，并通过自身小生态与外部大生态的交互和自身不断完善促进区域的和谐发展

四是打造明星产品品牌。基于政企互信平台、交互式合作模式及定制化产品标准，将“中建微城市”打造为社会认知度高、影响力强的中建明星产品品牌。在社会层面，通过片区升级改造，实现区域整体价值提升，解决城市化及城市综合开发相关现实问题;在中建层面，通过“中建微城市”聚焦中建方程未来核心发展方向，并基于现有业务及平台实现转型升级。

一个新城的区位是其能否成功实现城镇化的重要影响因素，现代区位论认为：决策者必须要对多种因素综合分析，最终选择的区位，通常是综合优势显著的区位，而不仅仅是成本最低，或者利润最高。相比较三、四线城市，目前国内一、二线城市的城市化所处阶段更高，城市化问题更突出，城市局部升级改造需求更急迫。“中建微城市”综合评估城市经济发展水平及居民生活质量情况，认为在国家级大城市群范围选址，不但人口基数及人群支付能力较周边城市存在优势，而且对周边目标客群具有一定吸聚能力，同时大城市群也是国家试行新土地法的首选地区，通过超前的土地改革，更适宜推进综合片区开发的打造。

一个城市片区开发项目最终是通过人的聚集来体现，过去的城市综合开发项目，土地一级整理和二级开发通常由平台公司或开发商完成，三级城市综合运营由政府或其他运营类企业完成，二者之间相互割裂，容易造成规划科学性的不足，运营与开发脱节等问题。“中建微城市”通过三级联动，实现了全产业链覆盖的开发运营。由政府牵头，全产业链均由中建方自主开发经营或引入合作伙伴共同完成。这样做的好处是，通过从前期政策制定、规划设计到后期城市管理与运营的全产业链参与，在提高项目可控性的同时提升了自身的投资、开发和运营能力。中建方在全产业链参与的过程中将深入各个价值链环节，形成全产业链覆盖的产品/服务组合，真正实现产城融合。

2、“中建微城市”的对综合片区开发业务的解决路径

（1）设计产品全周期路径规划，最终实现特色化复制。第一阶段是产品实现，规划理念落地阶段，基于母版式城市基底，叠加领先城镇化发展理念，并通过具体项目实现产品落地;第二阶段是产品升级，业态模式完善阶段，基于已有产品模型进行系统性完善，弥补各方面不足，不断叠加全新业态和发展模式，实现产品的更新迭代和升级;第三阶段是产品成熟，实现特色化复制阶段，产品业态功能趋于完善，模式成熟，运行稳定，可基于不同区域特色，实现产品的特色化复制。在产品全周期路径实施的过程中，企业通过政府授权承担项目业主职责，通过搭建三级联动的自主平台整合相关资源并负责项目的具体实施，综合实现社会效益和经济效益。中国建筑依托高端引领、内部协同、资源整合和金融投资策略，通过“中建微城市”产品明晰企业的市场定位，打造综合片区开发集成平台标杆。

（2）设计价值链各环节实施路径。在一级开发的实施路径上，“中建微城市”可秉持“从项目到城市、从硬件到生活方式”两个升级方向，促进城市品质提升和居民生活水平提高。侧重利用一级开发优势实现三级联动的间接收益部分，通过规划设计、土地整理、基础设施建设、安置房建设等业务链环节获取直接收益，并利用一级开发优势实现三级联动，节省开发运营成本，获取间接收益。在二级开发实施路径上， “中建微城市”的二级开发由商品住宅/公寓，商业地产和产业地产的开发构成，通过销售型物业的销售收入和持有型物业的租金收入获得盈利，其中销售型业务（商品住宅/公寓）通过产品创新提升溢价的同时，采用适度标准化精品策略进行选择性复制，从而在快周转中实现规模扩张，而租售并举业务（商业&产业地产）核心在于确立项目定位、明晰盈利模式、完善全价值链管理、提升运营管理水平四大要点。在三级城市运营实施路径上，企业可依托政府授权进入城市运营领域，同时整合并导入相关产业资源，选择性介入产业运营价值链后端各环节细分市场。根据城市运营业务项目盈利性，按照投资回报主体划分，收益分为使用者付费、使用者付费+政府补助+、政府（财政）付费三类，企业就筛选出的可行性业务向政府争取运营管理权限，成立项目公司作为业务实施主体。而产业运营部分的盈利则主要通过产业导入实现，同时依托企业自身资源能力选择性介入价值链后端各环节细分市场。

（3）城市运营实施路径。中建作为项目业主方，可依托政府授权进入城市运营领域，同时整合并导入相关产业资源，选择性介入产业运营价值链后端各环节细分市场。

根据城市运营业务项目盈利性，按照投资回报主体划分，收益分为使用者付费、使用者付费+政府补助+、政府（财政）付费三类，中建针对城市运营具体业务进行经济测算，就筛选出的可行性业务向政府争取运营管理权限，成立项目公司作为业务实施主体。产业运营部分的盈利主要通过产业导入实现，同时依托企业自身资源能力选择性介入价值链后端各环节细分市场。（本文作者系中建方程投资发展集团有限公司华北公司总经理）