金融扶贫与地方政府投资冲动

王 晶

一、问题的提出

在经济发展过程中，财政与金融理应发挥不同的作用。财政以税收为基础，以公平分配社会资源为目标；而金融资源以流通货币和证券为基础，以实现市场效率最大化为目标。唯一例外的是政策性金融，在资源配置时需要兼顾效率和公平[1]。改革开放以后，中央和地方税收制度几经调整，但财政资源总体上仍远低于金融资源。在发展路径上，中国的税收制度以间接税为基础，总体上并没有聚集起大部分的社会财富。另一方面，由于地方民营经济的崛起，中国的金融市场表现出强劲的资源汲取、转化能力。在这种背景下，地方政府通过汲取金融资源，代行了部分财政的职能。在基础设施兴建上，由于分税制的实行，地方财政汲取能力下降，不得不另辟蹊径，寻求金融资源弥补地方公共财力缺口；在经济发展上，过去几十年，大部分地方经济依托投资拉动，而投资的来源无非两类:一为土地资本，二为金融资本。地方政府通过“攫取之手”获得低成本的金融和土地资源，实现了经济高速增长的目标。总体而言，过去几十年中各级政府强化对金融业的控制，都意在强化金融的财政能力[2]。在新时期，这种由金融代行财政的行政能力在“扶贫攻坚”战略中又再次体现。

2014年人民银行等七部委联合发布《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，明确提出,要进一步发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势；加大扶贫贴息贷款投放；大力发展多层次资本市场，拓宽贫困地区多元化融资渠道等十方面的内容。随后“金融扶贫”作为的一项扶贫工具出现在地方政府的政策文件中。

关于金融扶贫，以往研究认为积极运作的金融体系可以有效改善资源配置、弥补财政资金不足、提升农业产出效率[3-4]。但是近10年来，国外学者对发展中国家的金融扶贫模式并不乐观，大多数研究认为发展中国家由于缺乏有效的金融市场体系，金融部门对农村资金的配置大多是低效率的[5]。同时，由于政府的过度干预，导致金融市场扭曲，增加了农村金融的风险[6]。徐奇渊在最近研究中也发现，国家金融扶贫政策刺激了地方政府的融资需求，而扶贫贷款的低利率和地方政府融资平台的高利率之间形成了一个诱人的套利空间，而这种套利的可持续性，以中央财政的输血为前提[7]。

本文主要围绕地方政府金融扶贫行为和激励机制展开。回应以下几个问题：

第一，不同层级政府如何利用、解读和实施“金融扶贫”政策？

第二，地方政府利用金融扶贫的激励机制在哪里？

第三，如何理解地方政府行为？

二、分权背景下地方政府过度投资的激励机制

预算软约束问题最早起源于计划经济时期政府对于国有企业扶持使得企业产生道德风险问题[8]。后来，这一概念广泛用于政府财政预算问题研究。财政预算软约束是指对政府支配资源行为缺乏有效控制，预算机制不足以控制政府过度支出的行为[9]。弗罗马戈综合分析了发展中国家的预算软约束表现及成因，他认为发展中国家地方政府主要存在着五种预算软约束问题：一是基于纵向财政不平衡导致的大量转移支付；二是不同层级政府间财权和事权不清晰、不对称而引致“自由裁量空间”；三是财政约束缺失及金融制度发展滞后导致预算外活动加剧和过度举债；四是“大而不倒”或者说“法不责众”引致的道德风险，越是大规模举债的区域，越可能获得中央政府的额外救助;五是政治因素引发的动态不一致行为，比如宏大政府项目或官员任期等[10]。

中国从计划经济时期，就存在预算软约束问题。到市场经济时期，“预算软约束”的形式发生了转变。方红军、张军研究发现，中国地方政府无论在衰退期还是在繁荣期都实施了“扩张偏向型”的财政支出政策，其主要原因在于中国式分权治理模式下，地方政府缺乏良好的预算约束[11]。陈抗等研究认为，中国的预算外收入和制度外收入呈现了“攫取之手”的特征，地方财政和总体财政收入减少,投资活动和经济增长速度也显著下降[12]。郑华研究认为，在财政分权化背景下，各级地方政府往往通过“自上而下”的资源索取来突破预算限制，导致土地财政高企和规模庞大的地方债务问题[13]。周雪光将这种地方政府自上而下的“攫取行为”称之为“逆向预算软约束”，周雪光进一步从组织分析角度探讨了逆向预算软约束现象产生的根源：在微观层面上，干部晋升制度与信息不对称导致了基层政府追求资源密集型政绩工程的短期利益；在宏观层面，组织制度自上而下的监督约束机制由于上下级官员共谋很难奏效[14]。

政府预算软约束最终会回归到公共池塘问题。当地方政府无法偿还债务危机时，中央政府将不得不接手地方债务。麦肯农和内希巴等关注到在财政联邦体制的西方国家，一个地方的公共品投资通常对其他地方具有正外部效应，因此联邦政府具有很强的激励为地方预算赤字进行援助[15]。在财政分权的体制背景中，地方政府的财政赤字通常可以由上级政府转移支付或本级政府融资弥补。如果财政赤字主要由地方债务融资解决，在一定条件下地方政府过度支出就会产生[16]。在极端的情况下，地方财政支出无法偿付债务，中央政府不得不被动用中央财政对地方政府进行破产救助，就会产生“公共池塘”的风险[17]，即在竞争公共财政资源时，负债越多的地区获益越高。

如果一项投资只能使得某一特定地区居民受益，但又同时可以在全国性的财政资源中进行投资，那么该地区只需为公共投资承担很小的一部分成本。这种情况下，不同地区会对中央财政资源这块“公共领域”展开竞争。而地方竞争的一个可能后果即为地方财政通过大幅度的财政赤字迫使中央政府伸出援手。经济学家维尔德森提出，中央政府对地方过度援助使得地方政府常常产生机会主义的预期，进行过度借款和过度的财政支出，而对其投资项目质量关注较少[18]。维尔德森进一步提出针对过度融资的救助将会偏离政府间正常的财政转移支付关系，从而对其产生逆向激励，对整体社会福利产生一定的“社会危害性”。

三、脱贫攻坚发展基金：一个金融扶贫政策的演变

2013年，习近平在主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会中，着重提出要发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资金的引导和协同作用。从2013年开始，金融扶贫开始作为一项重要扶贫手段纳入地方扶贫规划当中。金融扶贫政策启动至今，大致经历以下几个演变阶段。

(一)中央政府定位：“以政策性金融为主”

从中央的计划来说，主要以政策金融为主。政策性金融主要包含以下两块：一是扶贫再贷款，2015央行牵头印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，决定设立扶贫再贷款，专项用于支持贫困地区地方法人金融机构扩大涉农信贷投放。扶贫再贷款实行比支农再贷款更优惠的利率，合理延长扶贫再贷款使用期限，为地方法人金融机构支持脱贫攻坚提供成本较低、期限较长的资金来源。2017年扶贫再贷款1 356亿。2017年一季度末，全国精准扶贫贷款余额2.66万亿。5月末，国家开发银行、农业发展银行共发行易地扶贫搬迁专项金融债券921亿，发放易地扶贫搬迁贷款983.59亿。

二是经国务院批准用于扶贫的地方融资只有易地搬迁低成本长期贷款。国开行和农发行在国家政策确定限额内发放易地扶贫搬迁贷款，所需资金在银行间债券市场发行易地扶贫搬迁专项金融债券筹措。省级投融资主体作为借款主体，按照市场化原则，通过新设立、改造或在已有综合性投融资公司中设立子公司方式组建，所承担的易地扶贫搬迁业务与其它业务物理隔离、封闭独立运行。政府通过调整地方债务结构和发行专项建设基金为省级投融资平台注入项目资本金，省级投融资平台对易地扶贫搬迁贷款实行“统贷统还”，承接“两行”发放低成本长期贷款。专项用于建档立卡搬迁人口住房建设及配套基础设施、公共服务基础设施建设，贷款规模不纳入地方政府债务，省级政府出台包括土地增减挂钩在内的相关政策统筹地方可支配财力，支持省级投融资主体还贷。国开行、农发行两行计划5年内发放1.56万亿贷款，国开行、农发行两年各投入一半，主要承担范围包含832个贫困县县域基础设施。

从中央政府的政策意图来看，通过政策性银行贷款，解决精准扶贫中的易地扶贫搬迁和基础设施建设问题，解决贫困地区居民最基本的需求，同时贷款规模严格控制，以不形成地方政府债务为基本原则。

(二)省级政府重新定位：建立省级“脱贫攻坚发展基金”

与其他省份不同的是，Q省希望通过2015—2020年期间的精准扶贫国家战略，将产业扶贫也拉上一个新台阶。但政策性金融主要对应的是基础设施、易地扶贫搬迁的项目，对产业扶贫项目鲜有设计。地方政府对产业扶贫的激励机制却非常强烈，地方领导达成的一个共识，即产业发展是贫困地区彻底摆脱贫困现状的基础。以往国家在产业扶贫上一没有资金支持，二没有政策倾斜。但是在2015年启动的扶贫开发战略中，中央对于通过财政撬动社会资本、金融资本参与扶贫给予了充分优惠的政策。在多项政策文件中，都强调“金融扶贫对于助力精准扶贫意义重大”。Q省充分领会了文件的精神，在“有政策、没资金”的情况下，如何落实政策就在于地方领导的智慧和政策创新能力。正是由于这种内生的政策性目标，所以从融资渠道上，商业性金融机构成为地方政府推进产业扶贫的重要抓手。

2015年该省出台了《关于全面做好金融服务推进精准扶贫的实施意见》，明确提出2015年起,贫困地区新增贷款年均1 000亿元以上,金融助推300个以上的贫困乡镇“减贫摘帽”、3 000个以上的贫困村出列、200万以上的贫困人口脱贫致富的重要目标。金融扶贫作为一个重要举措列入扶贫攻坚计划当中。

2016年，该省内正式成立了3 000亿的“脱贫攻坚发展基金”。其中“扶贫产业子基金”1 200亿，“高速公路子基金”750亿，“极贫乡镇子基金”173亿；城乡供水巩固提升子基金200亿。“脱贫攻坚发展基金扶贫产业子基金”是重中之重，遵循“政府主导、企业主体、市场运作、风险可控”的原则。产业基金来源主要包括财政资金和金融资本，基金总规模初设1 200亿，财政性资金和金融机构按照15%∶85%比例出资，即财政性资金出资180亿，银行等金融机构出资1 080亿元。财政性资金由省和市县分担，财政困难县按照6∶4，其余市县按照4∶6。2016年首期募集资本588个亿，其中财政认缴出资88个亿，金融机构认缴出资500亿。

表1 产业扶贫资金筹措计划

(三)县级政府执行：“用尽、用足金融扶贫政策”

那么对于县级地方政府，省里是如下要求的：

《脱贫攻坚发展基金》(简称)要求，“市(州)、县级政府分别委派所属的国有企业(受托企业)履行本级产业基金出资人职责和义务，直接投资本区域内的企业。……同时对投资项目实施监管，为基金投资创造良好的环境”。

如前所述，Q省抓住“精准扶贫”的战略契机，省里专门设立了领导小组，办公室设立在财政厅。在市级层面，设立了与省级层面对等的委托公司，一是与省级层面对接项目，特别是财政预算外的项目；另一方面方便投融资，更机动的做出一些政策调整。

地方政府的主要责任是按照省级要求，配备15%的资本金，投资本区域内的企业，同时代理省级政府对投资项目进行遴选、监管等职能。那么地方政府的行为是否遵循了省级政府的要求呢？在省级政府要求之外，地方政府又是如何行动的？

1.利用金融扶贫政策“合法性”，建立“地方融资平台”

在Q省，即便有省级扶贫攻坚产业项目，但是项目基础设施配套仍然是地方政府面临的棘手问题。在贫困地区，基础设施兴建成本更高。访谈过程中，一个地方干部强调，“在该省，修建一公里路，需要造几个隧道，修一公里公路的成本通常上亿元，是平原地区的20倍到30倍，单单靠项目的扶贫资金，该省大部分地区的通村路很难快速铺展”。

2016年，县级政府以省级“受托企业”为“合法性”基础，迅速发展地方融资平台。课题组调查的该省某贫困县，2013年开始成立城投公司，为了保障融资平台的顺利融资，县级平台公司采取了“1+N”模式，以一个综合的融资平台为核心，另设多个侧重不同经济领域、不同层级的专业融资平台。这样既拓宽了融资渠道，又规避了商业银行对于一个融资平台年均仅可申贷一次的限制。

另外，从众向上，地方政府成立融资平台已经从县一级到乡镇一级，间接担任起实际筹资者和组织者的责任。融资平台的任务已经不局限于兴建基础设施，只要与产业扶贫相关的项目，都可以通过融资平台来融资。在地方政府与市场的合力下，地方融资平台的盘子越做越大，只要能贷到资金做项目，是否能归还债务已经不是当地政府考虑的问题。

2.地方政府出面担保，“用尽、用足上级政策”

在贫困地区，整体上产业比较弱，企业和社会主体融资能力也比较低，银行一般不愿意向发展不成熟的企业或社会组织贷款。为了使金融资本更快落地，地方政府提出建设风险担保金，为其他社会主体增信，使银行能够放心向社会主体放款。但问题在于Q省大部分地区地方政府财力都比较薄弱，如何筹措风险担保金也充分体现了地方政府的智慧。2016年省级政府适时出台《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，支持贫困县围绕突出问题，以脱贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发。以调研的S县为例，迅速整合财政涉农资金，建立了15%的资本金，县级财政出资1 000万，另从因素分配到县的资金中安排了1 076.7万。在这个过程中，地方政府还建立起一套激励机制，比如针对建档立卡贫困户没有合适的产业，不想贷款的问题，地方发展了“资本入股”的模式，以农户为指标进行贷款，委托第三方商业主体进行经营。除此之外，除了贫困户需要贷款，地方还想为一般农户增信，所以在“特惠贷”之外，还做了“B牛特别贷”，针对一般农户进行增信，提高银行的贷款额度。

“特惠贷、脱贫贷都不需要政府担保不要抵押，你只要是建档立卡的贫困户，哪怕你是以前你该(欠)银行的钱还不起，都先拿放在一边，不作为参考条件。因为特惠贷政府是兜底的。什么是兜底呢？如果他还不起的话，最后政府来承担，确实是天灾人祸，政府来承担80%，个人承担20%”。(根据S县领导访谈记录整理)

3.地方政府以土地抵押，扩大融资规模

土地抵押贷款为地方平台公司的运营、地方基础设施投入、各种园区建设发挥了重要作用。在S县，土地是政府用来抵押的重要资源，依托于土地，地方政府进行融资，将资金再投入到扶贫任务重点领域。Q省脱贫任务界定期限为2018—2020年，各县级政府在资源约束的前提下，依赖土地进行融资是必不可少的、配合上级执行扶贫任务的抓手。

“有些用项目抵押，有些不得不用土地。如果需要做一个项目，就去和领导汇报，看哪一块需要抵押，领导决定用哪一块土地。以前我们只是做政府的融资平台，融钱给大家用。”“B牛产业项目是土地抵押，五亿债券和两点一亿的贷款是这样。但是原来的六点七五亿是利用原来国资公司的一些资产，比如说经营性用房收起来抵押的。”(根据S县领导访谈记录整理)

4.小结：“金融扶贫”政策的两度飘移

在这个政策解读过程中，“金融扶贫”的内涵发生了两次飘移。在中央政府层面，可利用的金融资源限定在政策性金融上，其主要方向为辅助地方开展“易地扶贫搬迁”工程，配套基础设施、公共服务基础设施建设。并着重强调，贷款规模不纳入地方政府债务，省级政府出台相关政策统筹地方可支配财力。

而在地方政府层面，其内在目标要比中央政府的目标更加多元。地方政府严格执行扶贫政策，而其核心并不旨在解决地方极贫人口易地安置问题，更希望以此为契机，利用政策红利，实现赶超式的发展。所以在Q省，在上级政策打开金融扶贫开口之后，省级政府分两步深化金融扶贫的内涵：第一步，严格执行中央的政策目标，比如在地方文件中提出，“金融助推300个以上的贫困乡镇减贫摘帽，200万以上的贫困人口脱贫致富”，这些政策都是以“贫困乡镇”“贫困人口”为政策目标，与中央政策的重点基本一致；第二步，建立“脱贫攻坚发展基金，推动地方产业发展，加速高速公路基础设施兴建”，这些政策则是体现了地方政府更深层次的政策意图。其目标也从最基本的“贫困人口”“贫困区域”的脱贫扩大到全域发展。从省级角度看，地方政府利用政策窗口，加快地方发展步伐，体现了地方政府的弹性和活力。正如地方政府所言，在“有政策、没资金”的情况下，如何落实政策就在于地方领导的智慧和政策创新能力。从这一点上看，地方政府将金融产品从“政策性金融”延展到“商业金融”，恰恰体现了地方领导的智慧和地方政府的创新能力。而到县一级政府，作为实际执行“金融扶贫”的一级政府，在既有的省级政府和中央政府的金融扶贫框架内，最大限度的利用金融扶贫政策红利，搭建地方融资平台，在组织合法性的前提下，潜移默化地加入了地方性的政策目标。贫困地方政府在不断模仿学习发达地区的“成功经验”，“我们以前不知道融资平台这么好用，东部地区用了那么长时间，基础设施也建好了，经济也发展起来了，我们这些贫困地方才学习用”(1)20世纪90年代，在东部地区，过去很多年，地方的基础设施很多是通过吸纳社会资本或者金融资本来完成。特别是“融资平台”，地方政府通过兴建融资平台，捆绑国有资本，向金融机构进行贷款。同时，地方政府通过财政性资金注入、土地收益、国有资产存量以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，在地方政府承诺确保还本付息前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款，解决地方财政能力不足以承担城市化基础设施建设问题。。所以，一旦金融扶贫政策启动，就犹如打开了“潘多拉盒子”，其积极性一面在于增强了金融的财政能力，再次凸显了行政社会下的政府能力。但是另一面，地方政府具有强烈的突破“预算约束”的内在动力，“金融扶贫”相当于给地方政府打开了一扇方便之门，可以合法合理的利用金融扶贫政策进行超额借贷。

四、公共池激励下地方政府举债行为

从中央到省级政府，虽然总体上在不断放宽金融扶贫的边界，但基本原则还控制在“政府主导、企业主体、市场运作、风险可控”。在中央政策文件中，明确提出“不准新增地方政府债务”；按照省级《脱贫攻坚投资基金》文件要求，“政府、国有平台公司不可以提供担保增信，坚决不允许形成地方政府债务”(2)Q省脱贫攻坚基金投资简报，2017年第23期。。但在地方金融扶贫政策落实过程中，地方政府债务不可避免的产生，那么地方政府为什么会突破两级政府金融扶贫的基本原则？地方政府利用金融扶贫的激励机制在哪里？

(一)中央“隐性担保”与“政策补偿”的激励

在中国经济快速发展的时期，西部地区由于资源、人力等约束，并没有赶上中国高速发展的快班车。所以，对于西部地方政府而言，当下必须以一种“赶超式”、跨越式发展才能赶上中国整体的发展步伐。我们研究发现，即便是在全国性精准扶贫的布局下，每个省份所表现出来的政策创新能力也有很大的差异，最突出就是Q省，从省到市县，不断突破金融扶贫的内涵和边界，其意义已经远远超出了单纯“扶贫”的内涵。

在Q省地方官员看来，在过去30年中，Q省以较低的生产要素价格(生产资料、劳动力)为东部地区做了潜在的贡献。那么到现在这个时期，宏观层面需要对Q省进行“政策补偿”，通过较低的资本投入，对利益受损的地方进行补偿。在这一逻辑下，地方利用金融资本的逻辑就更加具有负外部性。

纵观东部地区的发展模式，“土地”“金融”资本是保持其经济高速增长的两大潜在动力。而西部地区在这两块资源上都不具有优势，在市场不发达的背景下，金融资源避之不及，土地资源的价值与东部地区也有天壤之别。而在金融扶贫的背景下，国家政策转向为西部地区这两种资源注入了活力，第一，在全国“融资平台”收紧的大背景下，却允许Q省建立了“脱贫攻坚发展基金”，而从其实际运行过程看，其组织基础即为“融资平台”。第二，在城市化大发展的背景下，近些年土地增减挂钩的指标也在收紧，而在西部地区，却出台了在省内可以增减挂钩的政策。这两块政策的潜在意义是以“隐性担保”和“政策补偿方式”，激发西部地区快速发展，缩小与东部地区的差距。

在实践过程中，地方充分的接受了上级的信号。在“扶贫”大框架内，融入了自身的政策目标。通过利用金融资本，解决长期以来的资金不足问题，快速投资基础设施及相关产业。利用增减挂钩政策，我们发现地方政府开发了大面积的山区荒地，置换城市附近的土地资源，其用途并不仅仅用于填补“易地搬迁”的缺口，其潜在动机更体现为未来城市化发展储备了丰富的土地资源。在这个过程中，从省内来看，地方政府的政策创新具有积极意义。但是，退一步来看，从全国的范围来讲，地方的资源利用是具有外部性的。当金融资源与地方财力脱钩时，其风险不言自明。

(二)自上而下的考核压力与地方自主动员资源能力

中央制定了2020年之前全面脱贫的任务目标。目标分解到各个市县。地方政府以“战斗”“指挥部”“春季攻势”“秋季攻势”等阶段性任务指标的形式，将扶贫攻坚当成一项政治任务来完成。

“省委、省政府高度重视脱贫攻坚投资基金有关工作，把用好扶贫产业基金作为2017年打好脱贫攻坚战中的最重要的一项任务。省政府专门成立了以省长为组长、副省长为副组长的省脱贫攻坚投资基金管理领导小组。各级党委政府，特别是县级党委、政府，要把脱贫攻坚做为“一号工程”“一把手”工程，亲自抓、抓到底，下大力气抓好抓实抓到位；要签责任书、立军令状，挂图作战、明确责任，对认识不清、措施不力的干部要进行约谈，严重的还要交由监察部门查处问责。总之，各地各部门要迅速行动起来，以“钉钉子”的精神，一级抓一级，层层抓落实，尽快把项目实施起来，把资金使用出去，强力推动这项工作取得实质性成效。”(引自Q省领导在脱贫攻坚投资基金产业子基金培训会上的讲话)

从整体上来说，Q省的脱贫攻坚任务压力最大。2015年底，全省仍有农村建档立卡贫困人口493万人、9 000个贫困村、66个贫困县，分别占全国的8.8%、7.0%和7.9%，贫困发生率14%，比全国高8.3个百分点。

表2 “十三五”时期年度贫困退出目标

在这种压力下，中央开放了很多政策空间，地方能否完成任务指标，很大程度上落在地方领导是否有能力落实具体政策。在资金不足的情况下，考验地方领导是否有能力获得预算外资金，完成任务指标。以往计划经济时期，“有能力要上，没有能力创造能力也要上”就是这种逻辑。在巨大任务指标和政治压力下，地方只能借助社会资本、金融资本的力量来完成。

“扶贫是一个硬任务。这个任务越到后面难度越大。上面政策没有兜底，我们改变不了，我们怎么变，只能贷款先做。从扶贫攻坚的角度，现在不是有很多融资渠道么，我们先把它做起来。做起来是怎么做呢，我们不敢通过短期融资，还不起。我们希望用国开行、农发行，做长期20年贷款。20年，用在农民身上我们就不担心了。”(S县长谈话录音资料)

(三)自下而上的信号机制与资源密集型工程建设

由于我国政治体制中众向的人事制度，地方政府官员特别有创政绩的冲动。前文提到“易地搬迁”，省级政府界定的易地扶贫搬迁规模比中央界定的易地扶贫搬迁的规模高。而地方在做易地扶贫搬迁规划中，也有创政绩的冲动。

以Q省为例。按照中央规定，“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。”在实际执行中，调查的省份是这样规定：户数不到50户、建档立卡户超过50%的自然村必须整村易地搬迁。另外则是在这些“双50”村之外建档立卡户也可以申请加入易地搬迁。在政策口径放宽之后，易地扶贫搬迁的规模就水涨船高。

Q省以六个小康(3)省级政府希望利用精准扶贫窗口期，以“同步小康”为目标，即六个小康：小康路建设；小康水建设；小康房建造；小康电建设；小康讯建设；小康寨建设。政策性金融对准的对象仅仅是“建档立卡”人口，具体化到扶贫工作中，目标得弹性就非常强。为目标，涉及到的就不仅仅是建档立卡人口，还包括了21万同步搬迁人口，同步搬迁人口并不在政策性金融的范畴内，也不是中央规划的政策性目标，这是地方在中央扶贫目标基础上的自选动作。以易地扶贫搬迁为例，除了中央预算内投资、地方政府债券之外，还需要额外筹资189个亿的金融资本完成同步搬迁，而实际需要的金融资本数额可能比这个数字更大。

表3 Q省十三五期间易地扶贫搬迁资金筹措计划表

那么为何地方政府热衷于“易地搬迁”呢？部分原因在于地方政府的政绩考核。前文提到精准扶贫中的各类指标考核，上级政府各种易地搬迁指标是评价地方官员的一些核心考评指标。这种激励机制逼迫地方政府把主要精力放在上级政府可以观察到的和易于观察的“易地扶贫搬迁”项目，虽然设置了“五个一批”，但很显然，产业扶贫是一个长期的过程，短期内很难见到实效。而易地搬迁在短时间内可以快速实现，上级政府很容易评估(4)地方扶贫办领导说：“对我们州来说，百日脱贫攻坚这个任务是非常繁重的。从今年开始，我们作为扶贫部门，易地扶贫搬迁是我们来主持，我感觉压力是非常大，易地扶贫搬迁是当头炮，重中之重，今年开始搞了。来势是比较猛的，全省上下也是热火朝天的在搞。”。所以部分地方政府更愿意通过易地扶贫搬迁作为信号来证明扶贫的绩效成果。其次是，中央提出到2020实现全面小康，也就意味着精准扶贫的战略机遇期只有5年。上下级政府的激励机制具有同构性，各级政府如何在短期内显示出自己的政绩就非常重要。

从这个角度来看，易地扶贫搬迁虽然从资源投入上并不是一个最节约成本的方式，整村、整乡搬迁一部分人口，需要住房建设、征地费用、基础设施、公共服务、土地整治、生态恢复、产业发展、教育投入等等投入。以S县移民数字为例，2016—2020年，总共搬迁6 034户，29 012人。移民工程需要投入9.18亿，其中：移民住房3.48亿、征地费用2.73亿、基础设施建设1.03亿、公共服务设施建设6 974万、土地整治1 215万、生态建设1 359万、产业发展4 159万、技术技能培训1 318万、不可预见费用4 373万。而从资金来源上，中央财政专项资金和异地扶贫搬迁专项资金仅为1.74亿，省级财政专项为2.03亿，排除部门整合资金，地方需要筹资至少一半的金融资本支持易地扶贫搬迁。这样的负债压力远非地方政府财力所能负担，但是地方政府在“扶贫任务”政治优先性下，靠预算外的借贷资金支持项目也具有合法性；按照地方官员的逻辑来讲，“即便未来还不起，我建的学校、医院基础设施，是民生工程”。言下之意，债务共担具有了合法性。即便有负债，也是地方政府出于改善贫苦地区人民生活的善意之举。

(四)救助预期与公共池激励

除了硬性的压力之外，课题组在调研过程中，还发现部分地方政府隐含一种的“地方机会主义”思路。2015年地方债发行安排中，财政部于2015年3月、6月、8月分三批下达地方债置换额度，总额度3.2万亿元。置换额度在各省级地方政府之间分配，地方政府则需按照财政部下达的置换额度全额发行债券。在这一过程中，各个地方受益程度不一。

“2015年的时候，划了三分之一，我们当时30个亿的债务。当时审查的比较严格，你是不是有项目摆在那里，是不是有基础工程。进入以后，我们那时候很后悔，有个县98个亿，给它划了三分之一，划了30多个亿。我这里才30多个亿，才划了9.8个亿。中国的政策就是胀死胆大的，饿死胆小的。我们县比较老实，老实吃大亏”。(S县调查资料整理)

由于2015年划债没有享受到均等收益的教训，所以在这轮精准扶贫中，该县极尽所能贷款，修建各类基础设施和产业。只要银行可以贷款的项目，县里面都会配套去做，是否能还上不是首要考虑的问题。隐含意思在，地方先上马项目再说，最后的还贷责任，上级政府或者中央政府终会兜底。这是典型的地方政府预算软约束的行为，周雪光提出“预算软约束”[14]，地方政府热衷于整合资本，吸引外部资本进入。渠敬东也提出，“在中央财政和金融政策的鼓舞下，地方政府的资金运作，已经从项目意义上的配套资金动员，逐步发展到地方融资平台的设立，地方政府将土地、股权、规费和国债等资产捆绑起来，成立拥有独立法人资格的经济实体，将财政拨款和财政补贴投入其中，承接各路资金从事综合性的城市市场和公共建设项目”[19]。在精准扶贫项目中，与“精准扶贫”相关的项目都具有了政策合法性，银行甚至需要降低门槛满足精准扶贫的政策需求。在这种背景下，地方政府只要有合适项目，可以向财政体制之外进行筹资，将预算支持责任外部化到本地层级之外。在没有硬预算约束的前提下，投资驱动力无所不在，从基础设施到产业发展。

五、结论

按照中央对于“金融扶贫”的政策预期，金融扶贫可能发挥很多功能。首先，金融扶贫通过银行贷给相关项目和农户个人，属于有偿资金。由于从银行借款需要偿还，不管地方政府还是贫困户都需要关注资金使用的效益和如何解决还款来源问题。在产业扶贫上，金融扶贫可以发挥优势，一改单纯发放扶贫资金或政府大包大揽的扶贫模式，引入注重市场规律的金融信贷机制。

不可否认，金融资本引入扶贫领域体现了国家强大的汲取能力，在财政资金不足的情况下，通过政策引导，吸引了大量的金融资本。但是在政策实践过程中，由于各级政府的动机不同，在引入金融资本的动机上存在很大的差异。在国家层面，中央政府希望通过政策性金融再分配资源，在风险可控范围内支持脱贫攻坚；而在省级层面，地方政府希望扩大金融扶贫的范围，通过自主建立扶贫基金，纳入商业金融，扩大省级政府金融扶贫的内涵；而到地县级层面，地方政府以“政策合法性”为基础，建立融资平台，以政府信用为担保，最大限度的开发商业金融资源，服务于地方基础设施和经济发展。

本文分析了金融扶贫从政策性金融走向商业金融的过程及地方政府的动机。整体上来讲，省级政府与地方政府具有利益一致性，体现出一种地方保护主义的动机和行为。在金融扶贫融资过程中，省市县三级地方政府在“政策合法性”的前提下，最大限度的利用“政策窗口期”，最大程度地开发外部资源，在短时期内投资于地方基础设施和经济发展，这就不可避免的产生一种“预算软约束”和“负外部性”问题。从地方利益的视角看，金融资本的引入体现了本级政府的“援助之手”，但是对外部地区来讲，却是一种“攫取之手”，如果不能有效利用资源，将会带来严重的连锁反应。从计划经济时期，我国就一直存在“预算软约束”问题，在不同的历史时期，“预算软约束”问题以不同的形式存在于经济发展过程中。当下，在金融扶贫政策执行过程中，地方政府对金融资本的干预有增无减，地方政府以融资平台为杠杆，以政府隐形担保，向商业金融组织进行间接融资，很可能引发了系统性的金融风险。从长远来看，利用金融资本支持扶贫工程，仍需尊重市场规律，严格约束政府干预市场行为，恢复金融本来属性，提高地方经济长期可持续发展能力是根本。