土地权利与农村空心化治理

谭亚男

【摘  要】研究目的：分析合理配置土地权利激活附着于土地上的经济机会，增加农业经济机会，增进农民福利，探寻农村人口空心化治理路径。研究方法：文献分析法，理论分析法。研究结论： 我国农村空心化治理要优先保障土地的生产功能，激活附着于土地上的经济机会，落实农民集体的土地所有权，在城乡融合与乡村振兴战略驱动下，把握城市资本下乡与人口返乡的重大机遇，实现农地规模化与农业现代化，缓解和扭转乡村要素朝向城市单向流动的局面。

【关键词】土地权利;农村人口空心化;农村空心化;农村土地制度改革

引言

农村空心化是农村劳动力、资本及其他生产要素大量流向城市，导致农村社会边缘化、农村经济凋敝的一种经济社会现象。农村空心化本质上是农村人口非农化转移带来“人走屋空”、新建住房向外围扩展而产生的一种“外扩内空”的不良过程。农村人口空心化是城乡二元结构以及城乡二元结构下的制度体系、城乡社会经济发展差异及其带来的城乡地域功能差异、农村自身的资源禀赋与区位条件三者共同作用的结果。城乡地区收入差异以及农村非农化迁移人口的城乡预期收入差异是农村人口空心化产生的直接原因。在劳动力相对富余的农村地区，土地是农村最主要的社会经济发展要素，人均耕地面积在农村人口非农化迁移初期起到至关重要的作用，人地矛盾驱使农村人口进行非农化迁移。。土地是农村最为丰富的生产要素，土地具有自然属性、经济属性和公共属性，土地的经济属性决定了土地的经济功能，包括生产功能、生活功能、财产功能、投资功能、财政功能，乃至资本功能等。治理农村空心化可以从激活附着在土地上的经济机会着手，合理配置土地权利，盘活集体存量用地、显化集体土地资产、增加产权收入。为农村自主非农化提供条件，增加农村经济机会，减少农村人口流失，有效缓解农村空心化。笔者从土地权利的视角出发，在揭示农村空心化本质的基础上找寻治理农村空心化的关键，以合理配置土地权利激活附着于土地上的经济机会作为切入点，探讨农村空心化的治理之策。

1.农村空心化理论分析

哈丁 （Garnett Harlin，1968）在《The tregalyd the comom》一文中首先提出“公地悲剧”理论模型。公地悲剧是指具有使用上的竞争性但不具备，或者缺乏排他性产权的公共资源，被过度使用的情形。根据著名的“科斯定理”，我们可以认识到，产权缺失或不明晰是导致“公有地悲剧”的重要原因。我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。我国农村土地所有权属集体所有，农民依法享有土地的承包权和经营权，无权对土地进行处置抵押。在农地使用上法律给予农民个体选择权，但这种有限的自由与 “集体”这一虚拟主体捆绑在一起。现行法律既没有详细阐释“农民集体”这一概念，也没有明确划定农民集体组织与农民个体之间的利益边界。农民成为理论上的所有者，却未拥有实际上所有者的权利，土地所有权在实践中大多由地方政府和村干部集体掌控。工业化和城市化进程的快速推进，城市建设用地的需求日益高涨，农地非农化的土地级差收益与垄断收益飞速攀升，丰厚的经济回报驱使政府与企业集团合謀利用政治权力对农地的非市场化侵占。我国现行的农村土地流转制度规定农村土地转让的首要前提是经过政府合法征收转变为国有土地，才能进入土地市场进行流转，这一规定赋予政府对农村土地合法处置的权力，政府在征地中掌握“话语权”。城镇化趋势不可逆转，城市的外延扩张使得土地使用权得稳定性难以保证，在集体失去监管能力或监管不到位的情况下 ，集体土地产权不明晰，产权主体模糊导致农民无法有效限制政府征地的强制介入，农村土地产权关系的不对等引致经济关系的不对等。“农民集体”的虚化导致农村土地所有权的虚化，失地农民常被排斥在土地增值收益体制之外。上层政治权力主体与各类经济权力主体给予农民不成比例的过低的补偿，农地俨然成为不用“付费”的“公地”。农地产权改革在解放农村劳动生产力的同时，不仅没有消除普遍公有制时的公地悲剧 ， 而且还进一步加大了公地悲剧的范围和程度 。FrancescoParisi等（2000）在前人的基础上进一步探讨了公地悲剧与反公地悲剧问题产权的二元性，认为公地与反公地悲剧是偏离统一产权的对称性的结构性的后果，是使用权与排他权不一致的后果，都是来自于多个所有者使用共同资源的私人和社会激励的失调。相对于公地悲剧中资源使用过度而言，在集体产权下更容易因集体成员的排他性权利而使资源使用不足，从而发生反地公悲剧。农村土地是多主体所有，土地主管部门、县乡政府、宅基地原主人、作为土地所有者的农民集体均有相应的排他性权利。土地整治与土地复垦能够提高土地利用率，但土地整治、复垦收益的利益归属难以确认，土地排他性权利与使用权的冲突上升为利益冲突，土地权利配置不合理导致外部不经济，退出宅基地的动力不足。

2.结论与建议

土地作为总量有限、位置固定、不可再生的自然资源，其经济制度必须遵循土地经济学客观规律，遵循产权清晰、规划管制、公平保障的基本准则。农村土地制度改革要利用市场机制配置资源的基础性作用，实现农村土地资源再配置，重塑集体与农户在土地产权中关系，保障农民基本的土地权利，将农民收益分享根植于农村土地质量提升、农村土地经营效率提高带来的收益增长之中。我国农村空心化治理要优先保障土地的生产功能，激活附着于土地上的经济机会，落实农民集体的土地所有权，在城乡融合与乡村振兴战略驱动下，把握城市资本下乡与人口返乡的重大机遇，实现农地规模化与农业现代化，缓解和扭转乡村要素朝向城市单向流动的局面。合理配合土地资源与要素，为农村留住人才的同时为返乡人流创造适宜的“城归”环境。

参考文献

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