全面“禁野”背景下特种养殖扶贫产业的现实困境与发展出路

新冠疫情背景下，为了保障人民群众的生命健康安全，彻底切断野生动物携带的病毒向人类传播的通道，全国人大常委会做出了“全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全”的重要决定。这一决定运用法律手段筑牢安全防线，对于保障人民利益具有重大意义。但同时，决定将人工繁育、人工饲养的陆生野生动物纳入禁食范围，这对于全国的特种养殖行业来说无疑是个沉重的打击，且许多特种养殖产业又是助力当地实现脱贫的重要产业。如何在全面“禁野”背景下寻求特种养殖扶贫产业的发展新路，保障脱贫攻坚的成果，成为目前农业农村工作中不得不考虑的重要领域。

2020年初，新冠疫情肆虐全国，对人民群众的生命安全和国家经济发展都造成了巨大的影響。经专家研究分析，此次疫情的病毒宿主或为野生动物蝙蝠，疫情的爆发与人类食用蝙蝠或有直接关联。探明病毒源头后，“全面禁食野味”、“抓紧修改野生动物保护法”等呼声越来越高。

2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时强调：“有关部门要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险。”[1]2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。《决定》严格禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的行为，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，并加大了对以上行为的违法处罚力度。紧接着，2月27日国务院联防联控机制召开了新闻发布会，会议重点阐明了公安部、国家林草局以及市场监管总局在坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易方面的工作进展。在各部门重拳出击加强管理的背景下，可以预见的是野生动物人工养殖产业的取缔转型势在必行。

2020年是全面建成小康社会的收官之年、打赢脱贫攻坚战的决胜之年，在精准扶贫政策的指导下，产业脱贫成为各地脱贫致富的重要路径。例如，2017年宝鸡市金台区的长源特种养殖场充分发挥示范带头作用，带动暴家河村28户贫困户养殖孔雀500只，半年时间户均增收4000元。[2]为此，许多县区将野生动物人工养殖产业作为特色产业予以引进，并投入大量资金和人力成本。当前，在全面禁食野味的规定之下，野生动物人工养殖产业势必受到冲击，如何在全面“禁野”背景下寻求特种养殖扶贫产业的发展新路，成为宝鸡乃至全国其他省市县区不得不共同面对的一道现实难题。

特种养殖扶贫产业面临的现实困境

1、产品无法上市交易，产业运转困难

自疫情爆发以来，各地先后出台了系统全面的防疫防控措施，其中就包括对野生动物人工繁育场所实行严格的封控隔离。截至2020年2月2日，宝鸡市林业系统累计出动车辆238台次、工作人员1461人次，对全市111家野生动物人工繁育场所进行全面管控检查，张贴封控隔离告示156余份，在集贸市场、社区、林区、餐饮门店、野生动物繁育场所张贴《关于禁止野生动物交易的公告》6440份，教育引导广大群众坚决不食用野生动物，坚决抵制贩卖野生动物，坚决远离野生动物饲养繁育场所，确保各项管控措施有效落实到位。[3]在严格管控的背景下，特种养殖产业的产品无法上市交易，没有销路。

2、存栏量大，养殖投入成本高

据《半月谈》记者调查统计，由于没有销路，观望政策走向，许多特种养殖经营户还得继续投喂饲料。为了赶接春节消费档期，许多养殖户更是在春节前加大了投入力度，导致存栏量巨大，饲料、光照、人工费等硬性支出日均可达500元，养殖投入成本高。为了降低养殖成本，有人建议将养殖动物放归自然，但这一做法并不可取。一方面许多养殖动物具有攻击性，放归自然会带来极大的危险;另一方面，养殖动物的数量巨大，大量放生会破坏生态平衡甚至会带来生态灾难。养殖户处境尴尬，承受着继没有销路后的二次损失。

3、企业资金断档，贫困户面临返贫风险

以湖南凤凰县宏宇竹鼠养殖专业合作社为例，该合作社成立于2012年，参与农户151户，其中贫困户136户、贫困人口511人，合作社年均产值达200多万，经过几年的发展，2019年这136户贫困户全部脱贫。但在今年，该养殖社却迎来了巨大的挑战，由于不断扩大养殖规模，养殖基地背负银行的债务尚未还清，加之目前存栏的种鼠多达6200只，每日还需硬性支出饲养费用800多元，双重压力下导致企业资金断档，运营艰难。与此同时，承接的贫困户利益关联、分贷统还，吸纳贫困户就业的养殖产业效益下滑，间接导致贫困户收入减少、就业困难，已经脱贫的贫困户面临着返贫的风险。[4]

特种养殖扶贫产业陷入困境的原因分析

1、严格遵循禁令，特种养殖行业迎来变革“阵痛期”

从2003年的非典肺炎到2020年的新冠肺炎，病毒的源头宿主皆指向野生动物。肆虐的病毒让人民群众痛定思痛，重新审视人类与野生动物之间的关系。为了保障人民群众的生命健康安全，习近平总书记做出指示，必须从源头上防范和控制公共卫生风险。全国人大常委会紧急出台的《决定》更是以法律手段从源头上杜绝了民众食用野生动物的陋习。长远来看，许多特种养殖行业已经走到了尽头，迎来了变革的阵痛期，面临着或停产或转型的抉择。

2、实施细则不明确，相关名录尚不完善

全国人大的《决定》只规定了宏观领域的制度规范，《决定》里鲜明指出“国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定。”目前，各地政府尚未制定系统全面的实施细则，只是采取了对特种养殖企业实行风控隔离、收回野生动物养殖许可证等措施。养殖企业接下来该怎么办？存栏的动物如何处理？养殖户的损失谁来承担？这些问题都处于未定状态。当下，最需要明确的目录便是畜禽遗传资源目录，如果动物被列入畜禽遗传资源目录，则属于依法可食用的范围。根据2014年的《中国国家级畜禽遗传资源保护名录》，共有159个畜禽品种为国家级畜禽遗传资源保护品种。许多特种养殖动物并未包含在名录之内，新的畜禽遗传资源名录尚未出台，保护品种是否会根据社会实际和养殖技术进步而有所扩大，这样的期待导致许多农户还处在守本观望阶段。

3、配套制度不健全，行政补偿政策暂未落地

《决定》里明确，有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿。但在部委层面的相关政策没有明确规定和进一步细化前，各地财政一般不会主动承担。行政补偿政策不尽快落地，一方面，养殖户处境尴尬，只能一边养殖、一边观望，经受二次损失。另一方面，补偿方案出台时间拖得越久，补偿金额必然越多，政府承担的补偿压力也越大。

4、金融贷款压力大，企业未建立风险防控机制

许多特种养殖扶贫产业对资金、技术的依赖比较大，前期投入资金巨大，经营者又是普通农户，因此许多养殖户不得不倾全力向银行举债贷款。当下，产品存栏没有销路和收益，日均运营成本又是硬性支出，养殖扶贫产业出现资金断档，不能及时归还贷款，面临着逾期还贷和征信不良的金融压力。同时，许多养殖企业并未建立风险防控机制，没有采取购买养殖业保险等风控措施，缺乏经营保障。

5、民众食品健康安全意识增强，产业市场占有率降低

2020年爆发的新冠疫情来势汹汹，截至4月1日，全球新冠肺炎确诊病例突破86万例。此次疫情，对我国经济社会和民众消费观念的影响甚大。以广东省为例，广东是食用牛蛙历史比较悠久的地方，在广东以牛蛙为主题的餐饮门店达300多家，每年春节期间就是出蛙量最高的时节。但今年疫情爆发以后，这些门店大都停销关张，养殖户的牛蛙自然也没有销路。[5]此次疫情给猎奇涉野、满足口腹之欲的人们一次深刻的教训，可以预见的是，疫情结束后民众的食品安全意识增强，特种养殖产业的市场也将极大萎缩。

特种养殖扶贫产业的发展出路探析

凡变革，皆有“阵痛”，全国人大常委会出台了野味禁令，不管是政府还是群众，都必须站在维护生物安全生态安全、维护人民群众身体健康等角度，遵守和落实这一决定。特种养殖产业或停办或转型已经成为必然趋势，如何实现平稳过渡，尽最大限度保护民众利益成为当前各级政府必须攻克的一道难题。

1、完善实施细则和相关名录，建立“黑白名单”制度

当前，相关部委及各地政府必须明确出台实施细则，完善畜禽遗传资源名录，建立特种养殖的“黑白名单”制度，尽快给养殖户一个明确的方向。笔者认为，“黑白名单”制度是畜禽遗传资源目录的补充，针对地是没有被纳入畜禽遗传资源目录的特种养殖动物，“黑名单”是今后完全不能许可养殖的特种动物，不管是否食用都不能再发放养殖经营许可证。如果子狸、竹鼠这类风险级别比较高，疫病源检验检疫体系还不够完善的特种动物。“白名单”是在人工养殖年限较长、科学验证风险确实可控的前提下，允许进行非食用养殖的特种动物，如为了获取麝香、鹿茸等中医药资源而进行相应的饲养。这样一来，畜禽资源目录区分了可食用与不可食用的动物界限，“黑白名单”又在不可食用动物里区分了能否养殖的动物界限，这样的名单制度清晰明了，避免了盲目“一刀切”。但目录名单的制定绝非易事，必须多部门学科协同，在充分调研和考察的基础上科学制定。

2、明确养殖前景，对养殖产业进行分类管理

在相关名录和配套规定制定完善前，特种养殖业应当顺应生态文明建设的大趋势，采取措施尽早调整转型，及时止损。在相关目录及名单制定完备后，各地政府应对养殖农户进行分类管理。纳入畜禽养殖目录的养殖产业，必须严加管理，制定严格的养殖准入制度，从养殖、流通、食用要经历严格的疫病源跟踪检测，每个环节都要得到主管部门的许可，养殖成品必须要有检疫检验合格证书和溯源码才可以上市交易。对于“黑名单”里已经养殖的特种动物，建立自然退出机制，停止种苗的继续投入，不允许再扩大规模，协助养殖户及時止损。风险性较小的动物在做好安全卫生措施的前提下可以暂时转为观赏类养殖，经过一定的时间周期后自然退出。对于“白名单”里的特种动物，必须经历严格的事前审批程序，除了科研、保护等非营利性利用和非食用为目的的经营性利用外，均不允许个体养殖。已经建立的养殖场，必须做好消杀卫生环境工作，定期做好疫病源监测监管，加强监督管理。

3、落实信赖保护原则，尽快制定和实施行政补偿方案

信赖保护原则是我国行政法规定的一项基本原则，公民信赖行政行为，法律对这种信赖进行保护，如出于公共利益的需要必须撤销该行政行为时，也必须给予行政相对人相应的补偿。疫情爆发后，许多养殖经营户的养殖经营许可证被收回，行政许可属于授益性行政行为，政府收回养殖经营许可证，是典型的撤销行政许可的行为，势必会损害行政相对人的信赖利益，为此，各地政府必须根据产业发展情况和经营者实际困难尽快制定和实施行政补偿方案，确立量化可操作的行政补偿标准，并严格监督落实，尽量减少养殖户的实际损失，降低贫困户因为经营失败而返贫的概率。

4、探索建立农业政策性保险机制，减少农户的资金压力

从此次疫情对农业的影响来看，农业政策性保险机制的建立迫在眉睫。为了保证农业生产的顺利开展，尤其是特种养殖行业这种新兴的农业形式，必须探索建立行业政策性保险机制，由国家、行业、农户三方按比例缴纳，在遇到天灾疾疫等不可控的情况时启动，可以在很大程度上减少经营户的损失。同时，央行应当引导各商业银行制定出台惠民政策，对于疫情期间的农业贷款尽量降息，延长偿还贷款的时间，减少农户的资金压力。

5、支持、指导、帮助养殖户转型发展，促进再就业

特种养殖业因为见效快、收益好，曾在我国许多贫困地区作为特色产业予以引进，但随着禁令的出台，以及后续相关法律法规的完善，可以预见特种养殖产业的发展只会日渐式微，因此，积极支持、指导、帮助养殖户转型发展，寻求脱贫发展新路，才是当下脱贫工作应当解决的一项重要难题。如前文所述，对于“黑名单”里已经养殖的特种动物，建立自然退出机制，停止种苗的继续投入，不允许再扩大规模，协助养殖户及时止损。风险性较小的动物在做好安全卫生措施的前提下可以暂时转为观赏类养殖，经过一定的时间周期后自然退出。待退出之后可以利用现有棚舍和养殖技术，转型从事家禽牲畜的养殖。对于相关养殖人员，因其已经具备基础的养殖技术，可以继续加强职业培训，与精准扶贫政策相配套，鼓励其继续从事家禽牲畜养殖，或吸纳其作为农村养殖技术员，指导村民养殖，促进贫困人口再就业。[6]除此之外，各级政府还应放开视野，不单单只局限于养殖业，深入、广泛地考察，研究引进新项目，带领村民寻求致富新路。

全面“禁野”背景下，生物生态安全及人民群众的身体健康安全是摆在首位的，特种养殖扶贫产业的转型发展已是大势所趋。而转型发展与扶贫工作成效紧密相连，其中程序庞杂，牵涉利益甚广，只有各级政府各部门协同发力，才能实现平稳过渡，才能巩固脱贫攻坚成效，才能从根本上保障人民群众的根本利益！

注释

[1]习近平.在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话[J].求是，2020-2-3.

[2]金台长源特种养殖场被授予“陕西省林下经济示范基地”[Z].宝鸡市林业局，2018-4-10.

[3]宝鸡市林业局开展疫情防控工作督导检查确保野生动物管控措施有效落实到位[Z].宝鸡市林业局，2020-2-2.

[4]不能卖钱、养着烧钱、马上没钱，特种养殖扶贫产业何去何从[N].半月谈，2020-3-29.

[5]来自一线的声音！泥鳅、牛蛙、龟鳖等被一刀切禁售，整条产业链受重创[N].当代水产，2020-2.

[6]立法禁食野味刻不容缓[N].光明日报，2020-2-24.

作者简介

秦中瑜 宝鸡市委党校助理讲师，主要研究方向为行政法学、宝鸡传统文化等