农村公共服务运行逻辑与高质量供给

何长辉

摘要：乡村振兴需要政府为主导的多元力量协同支持。而高质量的农村公共服务供给，满足新时代农村居民对美好生活的向往，则是乡村振兴的重要维度。当前农村公共服务的运行逻辑在总体上是适应乡村振兴需要的，但是高质量供给还存在许多迫切需要认真研究并加以解决的问题。创新农村公共服务供给方式、理清供给思路、提高供给质量、筑牢供给基础，这是优化农村公共服务的重点所在。

关键词：农村公共服务;运行逻辑;高质量供给

中图分类号：C912.82    文献标志码：A    文章編号：1001-862X（2020）05-0025-005

公共产品的质量是人们幸福指数的基础[1]，如优美的环境、安全的食品、良好的公共卫生等，皆是人们美好生活的必要条件。因此，着力加强农村公共产品的高质量供给，有利于促进城乡均衡发展，给新时代的农村地区注入发展活力，助力广大农民平等参与经济社会发展事业，共享改革红利，提升农村基层治理的现代化水平。但是当下农村公共服务的运行现状却存在许多值得深入调查研究的问题，诸如农村人居环境“三大革命”、乡村医疗、垃圾处理、电商服务等，还一定程度上存在公共服务供给不足、质量堪忧甚至供给缺失的严重情况，这不能不予以高度重视并深入研究，以期给出解决问题的路径与策略。

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活而提供的一种非排他性和非竞争性的社会服务[2]，主要包括公共财政、教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、就业、住房保障、扶贫以及基础设施建设等。自上世纪50年代开始至本世纪初，我国公共服务供给机制是“重城市、轻农村”，农村供给水平远远落后于城市。这一阶段由于国家百废待兴，需要快速解决民生问题，重城市轻农村有其合理性。税费改革以后，农村公共服务供给情况有所好转，真正在制度层面开始重视农村公共产品与服务供给是2004年“中央1号文件”的出台，该文件提出要凸显农村公共服务的重要性，提升农村公共服务水平。党的十八届三中全会提出“提高农村基本公共服务的水平”;党的十八届五中全会强调增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平;2017年中央1号文件中明确指出要补强我国农村公共服务供给不足的短板;党的十九大报告进一步指出：完善公共服务体系，保障群众的基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。中央多次强调公共服务体系与服务能力建设，高度重视农村公共服务高水平供给，这充分彰显了党和国家“以人民为中心”的民生观和发展观。

不仅如此，党的十九届四中全会进一步提出：“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”明确提出要加快公共服务供给方式的创新。本文基于国家战略，从农村实际出发，着重思考：在乡村振兴的宏观背景下，农村公共服务供给的时代特征、工作重点、尤其是“创新公共服务提供方式”等具体问题。

（二）相关文献回顾

农村公共服务供给的理论来源可以追溯至西方公共服务理论。15—17世纪，西方有了公共性思想的萌芽，但直到20世纪30年代之后经过马尔科、马斯格雷夫、科思等人的研究与传播，公共服务的理念才为世人接受。[3]从国内来看，有专家认为，当前农村公共服务供给存在“供不应求”“供需失衡”“城乡供给不均衡”的情况，总体上还处于初步发展阶段;有专家提出要构建“政府主导、社会协同、市场推进、民众参与”的多元差异化供给模式，通过政府、公民、社会组织等多主体协同，并从治理主体、决策主体、监督主体等多角度予以创新，从而更好地满足农民对公共服务的需求;有学者研究发现农村公共服务取得了长足的进步，但也还存在诸如质量不高、效率低下等问题;[4][5]也有研究发现农村公共服务在均等化方面还亟须提升。[6]在相关原因分析上，有的专家认为农村公共服务的供给还需要优化政府管理体制[7]，健全财政体制[8]，破除法治缺失的掣肘[9]等。总体而言，涉及农村公共服务供给的研究，虽然在多侧面取得了不少有价值的成果，但是既有研究尚不够系统、全面，关于公共服务运行逻辑与高质量供给的研究，尚待进一步完善。

二、农村公共服务内在运行逻辑

党的十九大报告首次明确提出“实施乡村振兴战略”，以此统领“三农”工作部署，展现从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络。[10]实施乡村振兴战略可以解决当前发展不平衡、不充分问题，可以满足农村居民对美好生活向往的需求。通过乡村振兴战略可以实现产业发达，农村繁荣;甚至应对外部条件的压制，促进农民消费升级;对于趋向恶化的生态环境，乡村振兴可以实现人与自然的和谐共处，从而实现农村农业的现代化。就运行逻辑而言，农村公共服务围绕以下几个方面展开其生成机制。

（一）从现实来看，乡村振兴所需的供给机制与基础设施基本具备，建立了城乡一体的公共服务供给机制。很长一段时间，农村地区成为服务供给的盲点，随着中央与省市各级政府的重视与财力的增强，农村取消了农业税，政府加大了对农村的投入。在公共卫生与社会保障方面，建立了城乡一体的供给机制。重大项目、农村公路、绿地游园、公共文化设施与服务、“三大革命”、扶贫攻坚等，无一不是揭开历史新的一页，一个乡风文明、环境优美、适宜居住的新农村正在形成。

（二）从资金保障来看，财政基本能实现对民生工程的保障。对于诸如“四好农村路”建设、农村危房改造、农村饮水安全巩固提升等工程，财政划分了标准，分类进行财政拨付。在医疗保障方面，财政实施健康脱贫兜底、建档立卡、医疗保障工程，在合规报销补偿之外，县域、市级、省级医疗机构对个人年付费划定“红线”，多出部分由政府兜底保障。在达到自付封顶线后，财政对个人一年内实际慢性病自付医药费部分，再依据国家标准给予相应补偿，这在很大程度上确保贫困家庭大病能够得到有效治疗，提升了幸福生活的获得感。

（三）在基础教育供给、农村环境治理方面，除了国家相应补助外，省市县积极分担相应部分。对于农村义务教育，按照责任分担，加大投入。通过分类补助等方法，建立义务教育经费保障机制。对于贫困人口康复、残疾儿童帮扶方面，市县财政也承担相应比例，并纳入预算。笔者在调查中发现，省市县等安排了农村“厕改”专项资金，对农村垃圾、污水处理等方面，统筹安排以奖代补使用资金。

（四）服务供给主体日趋丰富，高质量供给初现峥嵘。当前，农村公共服务供给主体主要是政府，但是随着政策的完善，农村公共服务供给主体开始多元化，自治组织（村委会）、社会组织、企业、个体等，开始在公共服务供给中扮演重要角色。此外，随着“互联网+”模式的发展，利用各种智能终端实施社会救助的供给大幅增加，通过一些救助供给，困难群众感受到了实实在在的获得感，维护了社会公平正义，实现了“以人民为中心”的发展宗旨。

三、高质量供给不足成为乡村振兴战略的掣肘

当前，农村公共服务供给已经有了较好的基础，但是按照乡村振兴战略目标的要求，实现高质量供给还有一定的差距。总的来看，当前农村公共服务供给投入还较为单一，供给效率不高;还存在供给结构失衡和地区差异悬殊的特征;还存在民生类公共服务总量偏低，质量偏低，亟须改善的状况。具体来说：

供给总量相对不足。总的来看，我国财政支农支出占比相对不高，从上个世纪90年代迄今一直在10%左右徘徊。与财政支持城市发展相比，对农村公共产品与服务的供给相对较少。最近几年，财政投入有了持续增加，投入不足的问题有所改善，但是基础设施建设水准、义务教育经费、师资力量、乡村卫生服务水平、社会保障水平、农业科技供给水平还有待提升。

供给质量相对不高。当前，城乡发展不平衡不充分的问题还比较突出，软供给和硬供给存在不平衡，涉及精神、文化、幸福感的供给相对不足。具体来说，交通设施、乡村道路、电力供应、供水安全、农业机械化等基础设施的供给还不能满足农村地区群众幸福感的需要;基础教育的办公环境、教学仪器、实验设备、图书资料供给虽已覆盖，但是师资队伍等方面的建设还任重道远;医疗设备、医护人员水平、医疗环境、卫生状况等供给与城市相比还存在显著差别;就业的平等性、就业主体素质、就业岗位等供给还需大幅提升质量。

精准供给有待做实。农村公共服务供给有了很大的发展，农业投入、社会保障、居民养老等都有了较大提升，整个农村焕发出新的姿态。但是从细微处来看尚不够精准。一些脱贫户和一些深度贫困人员，还需要更为精细化的扶持。一些软性的公共服务供给，比如农村科技推广、医疗卫生、基础教育还需要更为积极地建设。另外，农村公共服务供给在某些领域甚至还存在供给过剩与供给不足的結构性矛盾。

供给效率有待提升。由于当前农村公共服务以政府供给为主，政府在资源配置过程中因政策、资金、人员主客观因素等影响，有可能产生供给偏差，一些农民真正需要的供给被忽视或供给不足，政府供给配置效率大打折扣，有待进一步提升。另外一方面，由于缺乏外部竞争性，政府供给的绩效评价往往被忽视，一定程度上出现撒胡椒粉式浪费或不符实际的“一刀切”现象。

从高质量供给现状来看，当前供给不足、质量不高问题有着深刻的历史和现实原因。经费筹措、使用、管理机制尚不够完善;历史欠账太多，财政收入分配不平衡;公共服务决策与农民需求表达不匹配;服务供给缺少竞争机制和监管机制等等，是构成上述供给问题的主要因素。

四、农村公共服务高质量供给的再造路径

（一）夯实高质量供给基础，补齐供给短板

强化基本理念，明确供给目标。习近平总书记强调，要抓重点，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群。农村公共服务供给在某种程度上就是保障低收入群体（尤其是相对城乡差距而言）基本生活的制度设计。在实施过程中，首先要有兜底理念。兜底主要是三个方面：一是基本保障，诸如义务教育、医疗、养老等方面，要提供基本保障，满足农民基本的生存和发展需要。二是特殊困难群体。对贫困人口、弱势群体要予以关注，满足他们的生存权、表达权、享受幸福生活的权力。三是需要持续救助的人群。这类群众是突发事件造成的，要有相关制度设计予以保障。其次要有发展理念。对公共事业予以保障，如公共卫生、公共文化、农村科技等。再次要有保障理念。对于诸如公益性、公共安全类公共服务的供给也要重点抓，主要包括公共设施、农村环境、农村社会治安、食品安全等。

注重制度设计，保证科学供给。从总体来看，我国尚处于强化放管服、建设人民满意型服务政府过程中，因此在制度的科学设计上：首先，应提供充足的服务供给总量;其次，在服务供给总量解决的基础上，综合考虑农村公共服务的优化布局，确保公共服务向需求人群、重点人群倾斜;再次，应于强化全覆盖、有重点的基础上，体现多层次、可持续的公共服务供给。

如果上述行为是自上而下的政府顶层设计，那么政府还应激励自下而上的群众参与。首先，可以通过基层政府的摸底、排查，梳理出农民急需的服务项目、服务内容，从而有的放矢地提供公共服务，实现公共服务的下沉。其次，通过当前信息技术的支撑，实现线上线下的互动管理，通过网络平台，对接农民的实际需求。此外，还需要通过横向协同，推进农村公共服务供给的发展。一是省内、国内协同，这主要通过借鉴、合作等方式，满足农民公共服务的需求;二是市内协同，主要是城乡协同、社区与村庄协同、村庄与村庄协同，在资源配置、扶贫开发、信息共享等方面，实现一体化。

创新实施机制，实现联动发展。建立成本分担机制。对于不同的公共供给内容，不同层级、不同单位要有明确的分担机制，在制度成熟的条件下，探索非政府组织和农民的分担机制。建立清单化标准化服务过程。通过向农村农民公布服务项目清单，让百姓由寻餐到点餐，通过清单实现自己的需求。

（二）注重高质量服务供给的内生力量

不管是借鉴国外的先进经验，还是目前强调政府、市场、社会组织的供给，视角都是外生性力量。农民公共服务的自我供给的内生性力量在很大程度上被忽视了。党的十八届三中全会强调，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，这为农村公共服务供给的内生性机制指明了方向。发挥乡村新型农民骨干、普通群众的能动作用，打好农村人力资源这张牌。要实现乡村振兴，需要重新发现乡村振兴的主体，青壮年等务工群体的外出，并不代表农村完全空心化;未外出人员、妇女儿童、老龄人口仍然可以成为乡村振兴的主体。一要发现、挖掘这些人才，委以重任;二要注重人才的交流、培养，加强培训，提供发展的机会;三要创造机会，留住流动人才，服务乡村振兴。

要发挥村规民约、乡风传统、家风文化、宗族祠堂等在乡村建设中的促进作用。公共服务供给要有精神力量做保证，其中对村民具有约束作用的村规民约引导起着约束作用，好的乡风应该传承、发扬。另外，一些家庭传承的家风家训，也可以总结发扬，为内生性供给提供精神动力。

要调动村民自主参与，明确为了村民、依靠村民的供给思路。农民既是农村供给的对象，也可以成为供给的主体，只有让农民体会到幸福是奋斗出来的，只有通过自己奋斗，才能过上有尊严的生活，才能产生内生动力。

（三）培育社会组织，扩大供给主体，创新供给机制

十八届三中全会提出，要正确处理政府和社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务解决的事项，应交由社会组织承担。农村公共服务供给面对政府财政有限、人力有限、管理有限的状况，可以借助社会组织来提供部分公共服务内容。比如教育、培训、体育、文化、救助等。为此，需要大力培育社会组织。当前农村有发展社会组织的必要性与紧迫性，比如农村健身，有跳广场舞、健步走等形式，有的规模还比较大，也有一些线上的松散组织，但是这些既不利于管理，也有被利用的可能，长远看不利于农村社会发展与社会稳定，这需要规范农村社会组织的培育和管理。地方党委应在农村社会组织中成立党组织，加强对农村社会组织的领导。政府部门可以通过积极的调研，发现农村的需求，进行精准对接，实现由“政府配餐”向 “农民点餐”过渡。

当前，农村公共服务主要是由政府单一供给。根据十九大精神，除了基本兜底的公共服务项目，能由社会组织承担的，尽量由社会组织承担。政府通过对公共服务职能的梳理与评估，适当地从一部分公共服务中退出，积极引导社会组织参与公共服务的供给，改变政府单一的供给机制，推动供给方式多样化。比如，推进政府向社会组织购买公共服务，加强政府与社会资本合作;探索志愿服务等等。

（四）做实供给细节，推动高质量供给

优化财政供给机制。农村公共服务供给创新，本质是资金筹措的创新，可以按照财政投一块、企业投一块、社会筹一块等方式，构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化融资格局。对于资金的使用，要有明确的范围，做到专款专用，同时发挥农民在线上线下的监督作用，确保农村公共服务资金的使用花在刀刃上。提升供给绩效，加快推进供给的PPP模式，通过政府、企业、农民的互动，以及三者之间的协调、合作，促进发展。在考虑地方财政实力的基础上，弄清楚老百姓需要什么，不能停留在政策或口号层面，而应实现供需无缝对接。

做好农业技术保障。一是发展社会服务，培育服务性、经营性主体。涉农技术具有双重特性，一方面需要政府的公共服务供给，特别是创新技术、最新理念等，需要政府供给，但是一些提升劳动生产率或农业产量等的供给，可以由经营性主体提供。二是通过服务解决农户分散、规模过小问题，推进基础性工作。家庭承包责任制因经营零散，基础设施薄弱，很难实现效益最大化。政府可以通过村民组为单位，重新划分田地，实现规模种植、农机耕种。三是明确基层农技人员管理体系。当前农技人员的管理条块分割严重，需明确以条为主、以块为辅的管理格局，在充实农技队伍的同时，为基层农技人员提供良好的工作、学习、钻研环境。

擴展城乡养老保险。加大宣传，提高农民参保意识。充分发挥基层工作人员尤其是村（社区）干部工作的积极性，动员他们向农民宣传政策，为老百姓算账，鼓励老百姓选择较高档次缴费、长期缴费。通过村村通、村村响、墙体广告等方式，向农民解读政策，增加他们对政策的知晓度、认同度。精心组织培训，提升基层经办人员的能力。通过线上线下多种手段，提升基层经办人员尤其是村（社区）经办人员水平。加强基层服务平台建设，提高农民居保服务能力。加大人力、物力、财力投入，充实基层经办人员力量，改善办公条件。通过转变工作作风、服务方式等方法，促进农民应保尽保。大力推进信息化建设，加强与银行的沟通、合作，实现参保缴费不出户、养老金领取不出村、信息查询不出户、政策咨询不出村的目标，真正解决农村居保服务最后一公里问题。

完善社会救助服务。在摸清家底的情况下，通过现有媒介手段，让困难家庭知晓政策。完善社会救助动态管理机制，严把入户调查、审核审批、公开公示和监督检查四道关口，切实做到“对象准确、待遇公正、进出有序”的整体要求。按照“四个不漏，五个不放过”的原则，坚持定期核查制度。实施区域性养老，推广区域性先进养老机构建设的经验，让特困人群生存有保障，生活有盼头，共享全面小康成果。根据相关线上线下经验，扩大对困难家庭的救助范围，宣传好救助政策，连接好、服务好捐赠对象、救助家庭。

提升教育医疗水平。对于广大农村地区来说，学前教育还是薄弱环节，当前需补足短板，提升学前教育水平，稳定师资队伍，帮扶发展较慢的幼儿园。进一步改善基础教育办学条件，在加大对基础设施投入的基础上，注重师资力量的提升。通过人才招聘、动态调整、培训轮训等方式，提升乡村教师能力，使农村教育在软硬件方面双提升。通过培训提升基层医务人员职业道德、专业水平和服务能力。针对部分乡镇卫生院、村卫生室不规范问题展开调查、督查，对一些可能影响质量、安全的薄弱环节，提出切实可行的整改措施。同时借助县域医共体的帮扶机制，实施对村医的结对培养，加强实践技能培训，为年轻、精干的村医提供培训、进修的机会，提升执业水平。

（五）创新供给机制，建立绩效评估监管

以结果为导向抓满意度。“需求过剩”与“供给不足”并存，是农村公共服务发展的制约因素。需要通过需求采集、需求分析、需求传递的方式，进行顶层设计。以结果为导向，以群众的满意度为标尺，开展农村公共服务供给。

注重资金的使用、监管。通过制度化的资金使用规则，规范资金使用去向，实现资金使用效益最大化。要通过不同的群体、平台、方式监管资金使用，使民生资金真正用在群众身上。

建立多方参与的绩效评估机制。通过多样化的绩效评估，监督供给的效率，改变过去分配资金的方法，真正实现绩效评价的目标。

参考文献：

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（责任编辑 焦德武）