特朗普政府自由贸易协定战略及其影响*

柯 静

[内容提要] 特朗普执政以来持续打造以美国为轴心的双边和小区域自贸区网络，力求使之成为凌驾于世贸组织、覆盖面广泛的双层次自贸区，构建以“美国优先”为绝对原则、权利和义务更加“对等”的全球贸易新秩序，彻底区别于世贸组织发展中成员得以享受较轻义务水平的制度设计，再平衡国际经济体系利益分配格局。受特朗普自贸协定战略的影响，世贸组织很难继续维持其全球贸易秩序的中心位置，全球贸易冲突风险持续攀升，国际经贸规则体系割裂趋势明显加剧，进一步扩大世界经济发展不平衡。作为特朗普自贸协定战略的重点针对目标，中国的未来发展也会遭遇一定阻力。在面临更大的制度改革压力的同时，中国贸易、投资、高科技发展的空间所受影响可能进一步凸显。

2016年美国大选期间，特朗普曾在多个场合提出不同于此前美国政府的自贸协定战略构想。在宾夕法尼亚州的竞选演说中，特朗普猛烈抨击20世纪90年代以来美国全球主义贸易政策，称其是导致国内工人失业和美国全球地位下降的根源，而他将签署真正有利于美国人民的双边协定，替代束缚美国且给他国带来不公平竞争优势的大型自贸协定建设路径，并将工作带回美国。(1)“Read Donald Trump’s Speech on Trade,” https://time.com/4386335/donald-trump-trade-speech-transcript/. (上网时间：2020年7月20日)2017年底，美国《国家安全战略报告》十分罕见地强调经济安全是国家安全四大支柱之一，国内贸易法执行与美国繁荣和就业密切相关，美将与公平、对等贸易的国家签署双边协定并使现有协定规则现代化，遵循知识产权、数字贸易、农业、劳工和环境的高标准。(2)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.17-20.特朗普执政以来，美国贸易代表办公室(USTR)始终将谈判平衡对等、有利于美国劳工的贸易协定置于最优先地位，积极再平衡与主要贸易伙伴间的贸易关系，削减美国巨额贸易逆差，谋求与具战略意义的国家谈判平衡对等的自贸协定，打造自由国家间的自由贸易网络。(3)USTR， 2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report, March 2020， p.16.截至2020年8月，修订后的美韩自贸协定(KORUS)、美日初步贸易协定和数字贸易协定、美中初步贸易协定、美墨加三国协定(USMCA)已相继生效。据近期系列报道，因新冠疫情一度放缓的美国自贸协定战略推进节奏再次呈现加快趋势。虽然学术界对区域贸易协定对一体化进程的长期利弊未有定论，但这一双边和小区域自贸协定网络对全球贸易秩序的深远影响已引发普遍关注。从已签署协定来看，规则多体现出美国优先的强权色彩，使国际经贸规则体系呈现出前所未有的分化趋势。在本次美国大选后，若特朗普继续执政，当前全球贸易秩序变化趋势将会固化，对世界经济格局产生更为长期的影响。

一、特朗普政府自贸协定战略推进举措

2020年6月，美国贸易代表莱特希泽在《外交》杂志发文阐释特朗普政府“平衡的、以劳工为中心的”贸易政策，认为本届政府自贸协定战略遵循了这一理念，但也坦言因背离贸易主要基于经济效率或实现某种外交政策目标的主流立场，不得不采取一些激进的、有争议的措施。(4)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, pp.78-79.特朗普上任时，美国早已深嵌在一个由多边、区域、双边协定构成的国际经贸规则体系中。为顺利推进自贸协定战略且充分体现出其价值，特朗普上任后立即退出前任政府签署的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),继而在破坏现有多边贸易体系基础上，大力推动以美国为轴心的双边和小区域自贸协定体系。

第一，打击当前多边贸易体系的合法性和约束力。2016年美国总统大选之际，美国GDP占全球经济比重从2001年时的31.9%下降至24.8%，同期中国GDP比重从4%上升至14.7%。(5)“UNCTAD STAT，” https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx. (上网时间：2020年6月5日)美国货物出口占世界货物贸易总额比重由12%下降至9%，货物贸易逆差由4800亿美元跃升至7500亿美元，制造业岗位减少了约500万个。(6)“公平贸易：特朗普的理性选择”，http://www.ftchinese.com/story/001072203?page=2. (上网时间：2020年7月19日)不仅如此，世贸组织成立以来，1996～2017年的176起上诉案中，美国是被上诉最多同时也是其中败诉最多的成员方。它所青睐的反倾销措施更是时常遭遇挑战，在29起被上诉案中只成功捍卫了2起。(7)Elvire Fabry and Erik Tate， “Saving The WTO Appellate Body or Returning to The Wild West of Trade?” Jacques Delors Institute， Junuary 7, 2018, p.6.对此，特朗普指出美国不需要束缚自身的巨型协定，而同意中国加入世贸组织的决定更是其灾难发生的根源。为减少多边贸易体系对其自贸协定战略的不利影响，特朗普政府采取了两方面行动。一是削弱其合法性。特朗普政府指出，世贸组织最初是为市场导向的国家所设计，未能预见与体系根基存在广泛冲突的贸易体制所带来的挑战，故而无法有效制止中国大规模违约行为，使中国拥有相对于其他市场经济体的不公平竞争优势。(8)USTR， 2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance, January 2018, pp.5～6.为此，美施压世贸组织进行重大改革，为其抛开世贸组织规则推进自贸协定战略寻找借口。二是破除其约束力。为避免美国在推进自贸协定战略进程中的单边行动招致挑战，特朗普上任后即表态将不再接受世贸组织裁决约束，认为裁决损害了美国有效应对现实世界中不公平贸易做法的能力。(9)USTR, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report， March 2017, p. 4.同时，持续以上诉机构无视诉讼程序期限、超越审查权限等为由阻挠新成员任命，并表示在解决美国关切的“系统性问题”之前不会考虑任何上诉机构改革方案，成功迫使争端解决机制陷入瘫痪，彻底失去制约美国单边贸易政策的能力。

第二，大力推动双边和小区域自贸协定体系。自竞选以来，特朗普始终将谈判双边和小区域自贸协定作为实现其战略构想的关键路径，同时这也成为其与前任政府通过大型贸易协定来构建新一代国际经贸规则体系的重要区别。在选择谈判对象和推进步骤方面，特朗普政府主要沿着以下三个方向展开谈判任务。一是再平衡与主要贸易伙伴间的贸易关系。莱特希泽宣称若美国的贸易逆差系由他国货币操纵、不对等的市场准入、不公平的劳工惯例或补贴造成，美国应当设法改变规则。(10)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.84.为寻求依据，特朗普上任后即调查美国贸易逆差形成原因并重点指向中国、欧盟、日本等主要贸易逆差来源的不公平竞争行为，(11)Federal Register, “Omnibus Report on Significant Trade Deficit,” Executive Order 13786, March 31, 2017；Federal Register, “Addressing Trade Agreement Violations and Abuses,” Executive Order 13796, April 29, 2017.以此要求重新谈判美韩自贸协定(KORUS)和北美自贸协定(NAFTA)，并相继与日本和中国谈判并签署初步贸易协定。根据USTR《2020年总统贸易政策议程》，美国仍会致力于平衡美欧贸易关系，并将进一步调整与中国、日本的贸易关系。(12)USTR，“Fact Sheet: The President’s 2020 Trade Agenda and Annual Report,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2020/february/fact-sheet-presidents-2020-trade-agenda-and-annual-report. (上网时间：2020年3月7日)2020年6月，莱特希泽对国会议员表示，因新冠疫情而推迟的第二阶段贸易谈判将会在接下来的几个月内启动。(13)“At USTR’s Request, U.S. and Japan Discuss WTO Reform Issues，”Inside US Trade Daily Report, August 27, 2020.二是与重要战略伙伴签署平衡对等的贸易协定。美英之间，自2020年5月5日正式启动谈判至2020年8月底，双方已举行了三轮密集谈判。莱特希泽和纳瓦罗都曾表示，与英国达成协议是首要任务。(14)“China, USMCA Issues to Dominate in Early 2020, but Other Possible Deals Abound,” Inside US Trade Daily Report, December 26, 2019.一方面，作为全球第五大经济体和欧盟第二大经济体，英美在数字贸易、金融服务业、投资等领域拥有广泛共同利益和合作空间。另一方面，英国脱欧使双方须尽快寻求加强经贸关系的方法。鉴于美英都具有尽快取得进展的意愿，未来达成协定的悬念并不大。在美非之间，肯尼亚作为特朗普政府挑选的《非洲增长与机会法案》受惠国，双方于2020年7月8日启动谈判。美国表示将与之签署非洲大陆自贸协定(FTA)模版，作为非洲区域一体化进程的重要补充。美国国务院负责非洲事务的助理国务卿蒂博·纳吉明确表示，美国可借此挑战中国在非洲的叙事方式，(15)“Kenyan official: Trade Deal with U.S. Needed in Case AGOA Ends,”Inside US Trade Daily Report, March 4, 2020.赋予谈判特殊战略意味。美印之间，2020年2月特朗普访印前双方已就贸易谈判取得不少进展。作为印太地区战略支点国家，美国向来希望将印度拉入其地缘战略轨道，以共同制衡中国不断上升的影响力。2020年8月8日，印度驻美大使桑德胡表示，尽快结束两国有限范围贸易协定的谈判是未来达成全面自贸协定的重要步骤。(16)“India’s Envoy to U.S. Days Current Trade Talks First Step to a Comprehensive Bilateral Trade Pact,” https://www.reuters.com/article/us-india-usa/indias-envoy-to-us-says-current-trade-talks-first-step-to-a-comprehensive-bilateral-trade-pact-idUSKBN25G1QU. (上网时间：2020年9月2日)此外，美国与巴西贸易团队接触频繁，致力于在2020年完成涵盖贸易便利化、数字贸易等问题的初步协议，(17)“U.S.-Brazil Talks Heat Up; Early Deal Expected to Cover Digital Trade, Anticorruption，”Inside US Trade Daily Report, May 13. 2020.而未与美国签署协定的原TPP国家也随时可能被列入谈判清单，以加强美国与太平洋地区间的经济合作关系。(18)USTR， 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, March 2018， p.12.三是在短期内达成无需国会批准的“迷你”协议。随着总统大选日逐渐临近，美国贸易代表办公室正将谈判重心转向难度较低的有限协议，并将后疫情时代极具战略价值的数字贸易作为突破重点。2020年6月17日，美国国会贸易政策听证会披露，特朗普正考虑分别与澳大利亚和新加坡达成双边数字贸易协议。(19)Ways and Means Committee，“The 2020 Trade Policy Agenda，” https://waysandmeans.house.gov/legislation/hearings/2020-trade-policy-agenda. (上网时间：2020年7月21日)

第三，加强美国国内贸易政策执行力度。特朗普政府尤为注重国内贸易执法对自贸协定战略的促进作用。为实现目的，特朗普政府一方面持续抨击全球主义自由贸易政策，指责为实现外交战略利益而对贸易让步的做法让美国付出了沉重代价，而基于市场效率的政策则直接导致了美国贸易逆差逐年增长，制造业岗位不断流失，家庭收入停滞不前，不平等现象显著加剧，为其加强国内贸易执法行为奠定观念基础；另一方面，任命由最强硬人士组成的贸易团队。2017年3月，莱特希泽在其任命听证会上表示，他的执法经验是特朗普任命他的关键因素，而他将严格实施贸易执法行动。(20)C-Span, “U.S. Trade Representative Confirmation Hearing，” https://www.c-span.org/video/?425333-1/us-traderepresentative-nominee-testifies-confirmation-hearing&live. (上网时间：2020年6月20日)商务部长罗斯也在任命听证会上暗示将在本届政府领导下自行展开更多调查。(21)U.S. Senate Committee on Commerce, Science, & Transportation, “Nomination Hearing - Wilbur Ross,” https://www.commerce.senate.gov/2017/1/nomination-hearing-wilbur-ross. (上网时间：2020年6月24日)在前述基础上，除更具侵略性地实施国内“双反”贸易救济措施外，特朗普政府至少采取了三种不同寻常的行动。一是援引《1962年贸易扩张法》第232条，以国家安全名义加征进口钢铁和铝制品关税、施压对进口汽车和零部件征收关税；(22)1980年至2016年，美国总共根据“232”条款发起14项调查且只有两项采取了贸易限制行动，最近一次“232”调查则要追溯至2001年。二是援引《1974年贸易法》第301条，以中国不合理和具歧视性的知识产权保护实践为由，对中国商品全面加征高额关税；三是商务部积极主动地启动贸易救济调查，而非等待企业提出调查请求。(23)2017年11月28日美国商务部对中国通用铝合金板所发起的“双反”调查，是25年来商务部首次非基于行业申请所发起的自主调查，这一现象在特朗普政府开始变得普遍。此外，2019年5月23日，商务部发布公告拟对其认为“压低本币兑美元汇率从而补贴出口的国家”征收反补贴税。(24)“India, Brazil Take Aim at Commerce’s Currency Devaluation Proposal，” Inside US Trade，Vol.37, Iss.27, Jul.5, 2019.以上激进的单边措施在推动签署美韩自贸协定(KORUS)修订版、美墨加三国协定(USMCA)及美日、美中贸易协定中发挥了关键作用，也是促使欧盟同意与美国基于“三零”目标谈判的主要动因，以避免动荡的贸易关系给商业和经济带来严重影响。(25)据彼得森国际经济研究所分析，受特朗普钢铁关税影响最严重的国家依次分别为加拿大(32亿美元)、欧盟(26亿美元)、韩国(11亿美元)和墨西哥(10亿美元)。Chad P. Bown, “Trump’s Steel and Aluminum Tariffs Are Counterproductive. Here Are 5 More Things You Need to Know,” https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/trumps-steel-and-aluminum-tariffs-are-counterproductive-here. (上网时间：2020年6月30日)美国国会研究报告曾直言不讳地表示，2018年9月《美日联合声明》使日本暂时免于加征汽车关税，部分解释了日本为何同意与美国进行谈判的原因。(26)“Japan’s Embrace of Bilateral Trade Talks with U.S. Spares It from Tariffs,” https://www.nytimes.com/2018/09/27/world/asia/japan-trump-trade-talks-auto-tariffs.html. (上网时间：2020年6月30日)

第四，在国内实施多项经贸政策调整措施。特朗普执政后，美国内受其贸易政策影响的地区和群体质疑单边措施会大幅提高进口成本并抑制出口、阻碍创新且给商业带来不确定性。为减少内部阻力，特朗普试图在经济增长愿景、贸易政策议程的经济影响及利益相关者间谋取平衡。(27)Chatham House, Trade Policy Under President Trump Implications for the US and the World, November 2017, p.16.一是提升美国竞争力的改革措施。特朗普多次指出，政府过多干预经济、企业沉重税负和糟糕的基础设施是美国企业竞争力下降、国内经济和工资增长滞缓的主要原因。(28)“Read Donald Trump’s Speech on Trade,” https://time.com/4386335/donald-trump-trade-speech-transcript/. (上网时间：2020年6月20日)为此，其上任后立即启动改革，先后颁布削减行政监管措施和改善国内基础设施建设行政令，签署美国30年来最大规模税改法案，大幅降低企业税率，以充分激发市场活力，促进国内经济繁荣。二是实施关税豁免和利益补偿。自发动对华贸易战以来，USTR按特定标准将部分中国商品排除在惩罚性关税之外，截至2019年11月30日共批准约35%的企业豁免申请。(29)Gary Clyde Hufbauer， “The USTR Tariff Exclusion Process: Five Things to Know about These Opaque Handouts，” https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/ustr-tariff-exclusion-process-five-things-know-about-these. (上网时间：2020年6月30日)此外，为补偿在贸易战中受损的农民，农业部在2018年和2019年共提供280亿美元的贸易援助。根据独立经济学家的研究，该数额已约达农民实际损失的两倍，(30)Dan Charles, “Farmers Got Billions from Taxpayers In 2019, and Hardly Anyone Objected,” https://www.npr.org/sections/thesalt/2019/12/31/790261705/farmers-got-billions-from-taxpayers-in-2019-and-hardly-anyone-objected.(上网时间：2020年6月30日)充分体现了特朗普政府避免受损群体采取抵制行动的意图。三是保护本土产业和就业免受竞争冲击。为获取更多支持，特朗普接连颁布“买美国货雇美国人”、“提高政府采购产品本土化程度”等促进制造业回流、扶持本土产业和就业的行政令。尽管上述举措实际效果有待商榷，但无疑可安抚受影响人群的情绪从而为推进自贸协定战略争取更大空间。

在上述举措推动下，特朗普政府自贸协定战略已取得不少成效。尽管因新冠疫情遭受重创的世界经济会一定程度上约束美国单边措施，但也同时增强了各方阻止世界经济持续下滑的合作意愿。若美国希望在短期内达成全面高标准的自贸协定，实现的可能性并不大。但若将有限范围协定设定为现阶段目标，则取得进展的可能性不容低估。

二、特朗普政府自贸协定战略目标

特朗普政府摒弃前任美国政府大型自贸协定的建构路径，转而通过双边和小区域方式来扩大美国在全球的贸易和投资战略布局，以此巩固并加强美国国际经贸规则话语权，重构更符合美国利益的全球贸易新秩序。尽管该战略仍处在构建阶段，最终能否实现尚具有很大不确定性，但特朗普自由贸易协定战略背后具有深层的目标与考虑，必须予以充分重视。

第一，打造平衡且对等的贸易伙伴关系网络，削减美国巨额贸易逆差。经济学家普遍认为一国长期贸易逆差应归因于各国相对增长率、货币价值、储蓄和投资率等宏观经济因素，但特朗普政府将此归咎于他国不公平竞争行为，且认为持续的贸易赤字会危及美国经济繁荣和国家安全，从而将自贸协定战略目标与削减贸易逆差直接挂钩。一是在选择谈判对象时，将“再平衡贸易关系”置于优先地位。中国、日本、欧盟、墨西哥等美国最大贸易逆差来源是特朗普政府首要谈判对象。同样，在决定下阶段谈判对象时，该国对扩大美国出口市场具有多大价值是重点评估因素。例如，当瑞士主动寻求与美国进行谈判时，莱特希泽表示若瑞士没有足够大的市场，便不值得为此花费时间。(31)“China, USMCA Issues to Dominate in Early 2020, But Other Possible Deals Abound,”Inside US Trade Daily Report, December 26, 2019.二是在谈判过程中，极力施压他国单方面向美国开放市场。在特朗普看来，扩大出口市场不仅关涉出口商利益，更是缩小贸易逆差的重要途径，从而使谈判在某种程度上被异化成要求相对方购买美国商品的商业谈判。KORUS修订后，白宫宣称美国汽车、药品将更容易进入韩国市场，且韩国接受对美出口钢铁产品实行配额限制；美中贸易谈判，要求中国分阶段购买包括农产品和能源产品在内的价值2000亿美元的美国商品；美日贸易谈判，迫使日本降低美国牛肉等进口关税，为每年70亿美元的美国农产品开放市场；美欧贸易谈判，扩大美国能源、农产品等对欧出口被设定为谈判重点目标。

第二，贯彻“以劳工为中心”的贸易政策理念，提高国内民众就业水平。2016年特朗普当选的重要背景是美国实际工资增长自20世纪90年代以来便陷入停滞，收入不平等自1979年以来就稳步提升。代表美国经济最大主体的中产阶级数量不断萎缩，占美国成年人口比例从1971年的61%下降至2015年的50%。(32)Pew Research Center, “The American Middle Class Is Losing Ground,” https://www.pewsocialtrends.org/2015/12/09/the-american-middle-class-is-losing-ground/. (上网时间：2020年7月20日)特朗普将此归咎于此前政府的不作为，认为贸易谈判不应完全基于市场效率而应以“劳工为中心”，基于特定目标实行有管理的贸易。(33)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.79.为此，USMCA在劳工标准和原产地规则上作出重要改进。一是允许墨西哥工人成立工会并建立独立的劳动法院；二是规定至少75%的汽车零部件产自北美，且至少70%的汽车用钢材源自北美，40%～45%的汽车零部件须由时薪不低于16美元的工人生产。莱特希泽宣称USMCA很好地实现了本届美国政府贸易谈判目标，通过精心设计的规则可让企业在充分发挥北美供应链效率的同时，消除损害美国工人的工资逐底竞争。据美国国际贸易委员会预计，USMCA将为美国创造约3万个新汽车业岗位。USTR进一步指出，若考虑到对整个供应链的影响，这一数字将达到8万个。(34)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, pp.88-90.

第三，注重国内政策空间的优先性和灵活度，强化美国国家经济主权。关税与贸易总协定(GATT)时期，为提高应对外国不公平竞争行为的成效，美国制定包括“301条款”在内的系列贸易政策，并曾发挥过巨大震慑作用，但世贸组织争端解决机制的程序设计中止了这一效应。特朗普政府在抨击之余，注重在自贸协定战略中纳入加强美国经济主权的制度设计。一是弱化争端解决机制效力。美日、美中初步贸易协定中，争端解决程序都未包含第三方仲裁或调解机制，而主要通过双边磋商和自力救济来解决争议。USMCA中，美国与加拿大间将逐步取消投资者与国家争端解决机制(ISDS)，美国与墨西哥的ISDS仅适用于石油、天然气、基础设施等有限的政府合约，且仅就违反国民待遇、最惠国待遇、政府征收和补偿提出申诉，不包括间接征收。二是扩大国家安全范围。《美日数字贸易协定》在USMCA数字贸易规则基础上新增的安全例外条款，通过采用“该方判定的” (it determines)、“它认为的”(it considers)等文字表述方式，明确该例外条款的“自裁决”(35)是否为“自裁决”性质的区分依据主要在于，援引该例外条款时，当事国是否拥有足够的自裁决权。性质，旨在将有关“基本安全利益”的裁量权交由本国而非第三方行使，尽可能保留美国的国家经济主权。同时，条款未对“基本安全利益”进行限定。(36)禁止要求一方提供或允许接触该方判定的(it determines)与其基本安全利益相抵触的任何信息；不得阻止一方采取它认为的(it considers)为履行其维持或恢复国际和平、安全或保护其基本安全利益所必需的措施。Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.宽泛的措辞，可任由美国将经济安全等纳入“基本安全利益”范畴，从而使二战后GATT/世贸组织原本限于军事和国防领域的安全例外在内涵上实现大幅拓展。(37)GATT第21条的措辞将一般安全例外的范围基本限定于军事和国防领域。2019年4月，世贸组织就乌克兰和俄罗斯有关国家安全问题的争端已对此做出里程碑式的裁决。三是纳入“日落条款”。USMCA规定除非缔约方明确同意延长期限，否则协议将在16年后到期。每隔6年，缔约方将审查协议以决定是否延期。该规定旨在确保缔约方拥有更新USMCA的能力，以应对意外的情况发生。(38)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.90.

第四，构建“对等公平”的全球贸易新秩序，维护美国全球主导地位。特朗普政府多次指责世贸组织允许成员自我认定为发展中国家的制度设计，使部分成员得以享受相对于发达成员较轻的义务水平。(39)USTR, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, March, 2018, p.86.与此同时，大力抨击中国经济运行模式不符合市场导向原则，称世贸组织使中国获得不公平的竞争优势，但却并未提供实现变革所需的工具，(40)U.S. Mission to International Organizations in Geneva, “Ambassador Shea: China’s Trade-Disruptive Economic Model and Implications for the WTO,” https://geneva.usmission.gov/2018/07/27/55299/.(上网时间：2020年8月29日)并视此为美国经济实力下滑和全球主导地位衰落的关键原因。正因此，通过系列双边和小区域贸易协定谈判，逐步渗透以“美国优先”为绝对原则、权利和义务更加“对等”“公平”的美式规则，成为本届美国政府重构全球贸易秩序的重要路径。而遏制中国崛起，维护美国主导地位的意图，则清晰体现在特朗普政府自贸协定战略中。一是谈判对象的选择。例如，美国正与肯尼亚商讨签署非洲大陆自贸协定模版，明确表示“将借此挑战中国在非洲的叙事方式”。(41)“Kenyan Official: Trade Deal with U.S. Needed in Case AGOA Ends,”Inside US Trade Daily Report, Mar.4. 2020.又如，美国《国家安全战略报告》指出中国寻求在印太地区取代美国，而美国将与该地区国家达成双边贸易协定，建立自由国家的自由市场网络，对抗中国不公平贸易做法并限制其对敏感技术的获取。(42)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.45-48.美国在评估印度、菲律宾、越南等国的谈判价值时，牵制中国在亚太地区的影响力是屡被提及的重要因素。二是谈判目标的制定。因认为中国经济体制是中国拥有竞争力的关键，而世贸组织尚难以解决这一问题带来的挑战，(43)USTR， 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, March 2020, pp.8-9.美国一方面以此为抓手施压世贸组织进行重大变革，另一方面将中国进行结构性改革以符合“市场导向条件标准”设定为美中贸易谈判根本目标。三是协定文本的内容。例如，USMCA“非市场经济体”条款是美国利用国内法限制缔约方选择自贸协定伙伴的尝试，为边缘化中国做准备。又如，《美日数字贸易协定》在USMCA基础上增加的加密信息和通信技术产品条款、安全例外条款，(44)Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 21.该条规定明确禁止他方要求转让或者提供使用加密技术的通信技术产品的专有信息；Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.该条规定不得要求一方提供或允许接触该方判定的与其基本安全利益相抵触的任何信息。在提升信息和技术保护标准的同时可让美国最大限度保留采取单边措施的灵活性，富含遏制中国高科技产业发展的意图。

三、特朗普政府自贸协定战略的主要影响

特朗普正打造的自贸区网络与世贸组织为代表的多边贸易体制存在明显差异，不仅在于协定覆盖范围和规则标准有很大不同，而且表现在它致力于使所有缔约方承担大致相同的义务水平，制度设计带有鲜明的权力特征并且富含针对中国的意味，对二战以来的国际经贸规则体系造成前所未有的冲击。

第一，削弱世贸组织在全球贸易秩序中的地位。世贸组织作为一个庞大的制度体系，由一套极其复杂的经济政策、政府政策和政治限制结合而成。通过各种规则或者法律规范，对公共或私人事务的决策者设置了不同层次的限制，对世贸组织的决策效率形成掣肘。(45)John H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, The MIT Press, 2nd edition, October, 1997, pp.338-339.多哈回合以来，世贸组织谈判功能基本陷入停滞，尚未找到适当的破解方案，而特朗普政府自贸协定战略则是进一步提升事态的严重性。一是世贸组织将更加难以突破治理僵局。其一，当世界最大经济体的美国开始质疑多边框架是否仍然符合其利益，并试图通过自贸协定战略削弱甚至取代多边贸易体系时，世贸组织改革领导力的“金德尔伯格陷阱”问题将会持续存在。尽管中国等新兴发展中成员有意愿为全球经济治理贡献更大作用，但缺少美国的支持，尚不足以成为打破世贸组织发展困境的主要力量。其二，随着特朗普政府自贸协定战略的逐步推进，对该自贸区网络内的成员来说，世贸组织的重要性会有所降低，可能会导致这部分成员参与世贸组织改革的动力减少，不利于各项改革议程的推进。其三，当美国联合发达成员在世贸组织内向发展中成员特殊和差别待遇资格(S&DT)发起全面挑战,并试图通过自贸协定战略重构缔约方大致相同义务水平的国际经贸规则体系时，发达成员和发展中成员的矛盾必然更加凸显，从而加大了多边共识的达成难度。二是世贸组织面临被边缘化的现实危机。一方面，若接下来美国与欧盟、英国等贸易谈判进展顺利，则有望在占世界经济比重3/4的区域内重建“平衡且对等”的贸易关系。而自贸区内持续削减的贸易壁垒在带来巨大贸易转移效应的同时，也会导致世贸组织为核心的多边贸易体系的影响力和重要性持续下降。另一方面，世贸组织争端解决功能的缺失进一步削弱其在全球贸易秩序中的地位。2019年12月18日，世贸组织上诉机构陷入瘫痪后的首次争端解决机构例会透露，至少有10项悬而未决的上诉必须暂停，直到上诉机构恢复运作为止。若各方无法就解决此类纠纷的临时安排达成一致，另外33起正由专家组审理的纠纷将会面临潜在的法律困境。(46)WTO,WT/DSB/M/438， February 25, 2020; WTO, WT/DSB/W/609/Rev.15, December 6, 2019， p.15.

第二，加剧全球贸易领域的冲突风险。2020年3月27日，欧盟、中国等16个世贸组织成员发表联合声明，决定建立多方临时上诉仲裁安排，在世贸组织上诉机构停摆期间审理参加方提起上诉的案件。但缺少美国的参与，任何争端解决安排只能暂时处理成员间贸易纠纷，却无法有效制止美国的单边主义措施，贸易冲突随时可能会升级。一是全球贸易争端解决机制碎片化现象正在不断加剧。为缓解世贸组织争端解决功能受阻的影响，除上述欧盟等成员决定设立的多方临时上诉仲裁安排之外，各成员也可能与主要贸易伙伴协商建立适合彼此的争端解决方式，从而可能形成多个双边/区域性的争端解决机制。例如，2019年7月25日，欧盟和加拿大发布联合声明，确立双方临时上诉仲裁制度。2019年10月21日，欧盟和挪威通知世贸组织争端解决机构，双方已签署临时上诉仲裁协议。二是特朗普青睐使用关税威胁来助推谈判的行事方式使全球贸易秩序难以维持稳定预期。在美韩、美墨加、美中、美日贸易谈判期间，特朗普曾屡次向谈判对象施加关税威胁。2020年1月达沃斯论坛举行期间，特朗普再次宣称要对欧洲汽车征收高关税，表示若谈判未能如愿，美国将采取强硬策略。(47)Heather Long, “Trump Threatens Europe with Fresh Tariffs in Davos, Deepening a Rift with Longtime U.S. Allies,” https://www.washingtonpost.com/business/2020/01/21/trump-threatens-europe-with-fresh-tariffs-davos-deepening-rift-with-long-time-us-allies/. (上网时间：2020年8月9日)在世贸组织规则缺乏实际制约力之际，这种做法极易引发各国关税大战。三是特朗普自贸区网络的制度设计具有鲜明的强权特征。一方面，特朗普正试图恢复以权力为基础的争端解决程序。在USMCA中，投资者—国家争端解决机制的适用范围受到严格限制。(48)USMCA, Annex 14-E.在中美和中日初步贸易协定中，争端解决路径均未包含第三方仲裁或者调解机制，而是主要依靠双边协商或自助方式来寻求救济。另一方面，特朗普正试图使美国国内贸易政策凌驾于自贸协定之上。例如，USMCA确定一国是否为“市场经济体”的依据为缔约方国内法，而根据美国《1930年关税法》关于“市场经济”的定义，美商务部在裁定该问题上拥有很大的自由裁量权且作出的决定为最终裁决，不受法院的司法审查。(49)“(18)(D) of 19 U.S. Code § 1677 - Definitions; Special Rules，”https://www.law.cornell.edu/uscode/text/19/1677. (上网时间：2020年9月1日)同样，美日数字贸易协定的安全例外条款，判断某种情形是否属于“基本安全利益”的裁量权也完全取决于缔约方。这类规则很可能被异化为美方采取单边措施的工具，使全球贸易秩序面临失控的风险。

第三，扩大国际经贸规则体系割裂趋势。国际社会由多个成员组成，各方国情、发展水平和制度能力有所不同，全球贸易体系的制度设计应当建立在开放和包容的基础之上，平衡好削减贸易壁垒、国家安全、可持续发展等目标之间的关系。然而，特朗普政府自贸协定战略与此背道而驰，使国际经贸规则体系割裂趋势日益凸显。一是特朗普政府在推进自贸协定战略的同时，对世贸组织规则现代化提出不切实际的要求，显著提升多边规则的谈判难度，必将进一步催生区域层面的新规则，加剧全球贸易体系碎片化。例如，美将USMCA数字贸易规则视为“黄金标准”并企图将其纳入世贸组织电子商务谈判之中。(50)“Internet Association Sees Digital Opportunities in U.S. - Kenya Trade Deal,”Inside U.S. Trade Daily Report, February 7, 2020.截至2020年8月底，因谈判方分歧明显，美方所坚持的确保跨境数据自由流动、严格禁止本地化及转让源代码等棘手议题，迄今尚未能进入实质性谈判阶段。与此同时，竞争性区域数字贸易规则却在不断涌现。除美国正在寻求与盟友缔结数字贸易协议之外，英日澳等发达成员也在加快推进数字贸易规则谈判。其中，《澳大利亚—新加坡数字经济协议》已于2020年3月完成谈判。二是特朗普政府自贸协定战略过度偏离开放、包容和非歧视待遇原则。一方面，特朗普政府致力于实现知识产权、数字贸易、劳工、环境高标准，但国际社会中的大多数仍是发展中成员，尚不具备签署高标准自贸协定的能力。另一方面，特朗普政府所要打造的“自由国家的自由贸易网络”严格排斥那些不被其认可为“市场经济体”的国家，导致自贸区网络呈现相当程度的封闭性。三是特朗普政府试图迫使他国在中美两大贸易集团间进行选择，致使两大经济体愈行愈远的同时进一步割裂国际经贸规则体系。随着美将中国界定为“战略竞争对手”并宣告对华接触战略彻底失败，如何边缘化中国被纳入特朗普自贸协定战略构想，并清晰体现在USMCA“非市场经济体”条款中。此外，特朗普政府在表达愿与印太地区国家签署自贸协定以及与肯尼亚商讨签署非洲大陆自贸协定模板时，都曾明确表达了美国削弱中国在以上地区影响力的意图。(51)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam，” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.(上网时间：2020年9月1日)美致力于切断而非稳固中美经贸关系的举措与意图，将使国际经贸规则体系进一步分裂化。

第四，阻碍世界均衡发展的目标实现。发展中国家和发达国家在世界贸易份额、获取融资和技术、市场发展水平、制度完善程度、财政和人力资源等方面仍存巨大差距，若一味迫使发展中国家开放市场，忽视发展中国家的发展需求，将会加剧世界资源和财富日益集中的恶性循环，将整个世界推向更深层次的两极分化。然而，特朗普政府自贸协定战略与世界均衡发展目标之间存在显见冲突。一是特朗普所致力于实现的“公平贸易”突破了传统反倾销、反补贴等贸易救济措施中“低于成本定价”的商业范畴，将之与人权、环境等社会目标挂钩，大幅增加发展中国家的生产成本。究其本质，是以牺牲发展中国家的利益为代价，保护美国本土产业免受冲击的贸易壁垒。二是特朗普自贸协定战略具有很强的技术民族主义色彩，未来发展中国家获取高新技术的道路将更加艰难。例如，因担心企业专有信息泄露会削弱美国技术领先优势，USMCA规定了迄今最为严格的禁止本地化、披露或转让源代码的要求。(52)USMCA, Chapter 19, Article 19.11 & 19.12 & 19.16.但知识和技能的传播对于国际社会整体生产率的增长和不平等的削减至关重要，过度的技术垄断措施会严重阻碍技术的正常传播，扩大全球发展不平衡。三是特朗普政府自贸协定战略显著加剧了全球数字经济割裂程度。经合组织(OECD)报告曾指出，当与贸易协定结合时，成员方的数字连接性将增加10%，出口额增加2.3%。(53)OECD， Trade in the Digital Era， March 2019, p.2.反之，若被排斥在贸易协定外，则会产生相对应的负面效应。然而，特朗普政府在不遗余力推进高标准区域数字贸易规则的同时，还要求世贸组织必须达成一个雄心勃勃的电子商务协定。但对于大多数发展中国家来说，在开展电子商务活动所需要的基础设施、制度、经验等方面存在诸多限制，现阶段并不具备实施高标准数字贸易规则的能力。这也是众多发展中成员特别是最不发达成员迄今未加入世贸组织电子商务谈判的重要原因。(54)经作者梳理，截至2020年7月，全部36个发达经济体均已加入世贸组织电子商务谈判，参与率达到100%。17个转型经济体中有8个加入谈判，参与率为47.1%。80个发展中经济体(此处已去除最不发达经济体)中有35个加入谈判，参与率为43.8%。最不发达经济体则明显消极，迄今只有3个成员加入谈判，分别是缅甸、老挝和贝宁，参与率仅为6.4%。若发展中国家长期游离于贸易协定网络之外，无疑会越来越被边缘化，扩大全球数字发展鸿沟。四是特朗普试图打造平衡对等的贸易伙伴关系网络，逐步取代发展中成员得以享受较轻义务水平的世贸组织体系，未来发展中国家的发展空间将愈发狭窄。与此同时，自贸协定文本中为削弱发展中国家低成本竞争优势而特意设置的原产地规则、劳工、环境等限制条件，以及不断扩张的区域自贸区网络内持续下降的关税水平，都会不可避免地侵蚀世贸组织发展中成员特殊和差别待遇的优惠利益，使全球均衡发展目标更加难以实现。

第五，给中国发展制造一定的外部阻力。虽然全球化时代国际贸易被完全割裂的可能性微乎其微，将中国彻底排斥在全球贸易网络外也不具备现实可能性，但作为特朗普政府自贸协定战略的重点针对目标，中国难以完全避免这一战略带来的压力。一是影响中国在经济一体化中的地位和嵌入全球价值链的深度。诸如USMCA规定的高标准原产地规则将会对企业投资选址等商业决策产生一定影响，或将导致全球供应链体系发生潜移默化的变化。自贸协定体系中出现的限制缔约方与“非市场经济体”签署贸易协定的条款，也将会给中国与他国发展贸易伙伴关系制造一定障碍，使中国面临被边缘化的风险。二是给中国带来更大的制度改革压力。一方面，特朗普正在通过双边贸易谈判，直接向中国施加结构性改革压力；另一方面，自贸协定战略所产生的“志同道合”国家间的制度趋同效应，将使中国在国际经贸规则体系重构之际处于不利地位。三是中美贸易冲突失控风险与日俱增。在中美初步贸易协定文本中，争端解决途径并不包含第三方仲裁或调解机制。若一旦发生争端，主要通过磋商和自力救济方式。在世贸组织争端解决机制瘫痪之际，这种争端解决方式难以起到足够的缓冲作用。而与此同时，中美第二阶段贸易谈判仍有待举行，将关涉中国结构性改革等棘手议题。因特朗普惯于采取单边施压手段，在两国达成最终安排之前，贸易冲突随时可能升级。四是中国高科技发展将会遭遇不少阻碍。除直接通过中美双边贸易谈判要求中国承担高于世贸组织内的知识产权保护标准之外，《美日数字贸易协定》在USMCA基础上增加的加密信息和通信技术产品条款及安全例外条款(55)Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 21.该条规定明确禁止他方要求转让或者提供使用加密技术的通信技术产品的专有信息；Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.该条规定不得要求一方提供或允许接触该方判定的与其基本安全利益相抵触的任何信息。都旨在进一步提升信息技术的保护标准，可最大程度地减少美国高科技的输出风险，针对中国的意味明显。而正在进行的世贸组织电子商务谈判，同样被视为遏制中国技术发展、维护美国技术领先地位的重要场合。美国所主张的禁止本地化、转让源代码要求，均与此目的直接相关。在此系列举措之下，中国高新技术发展道路势必会更加艰难。○