关于公共法律服务几个基本问题的思考

2019年7月，笔者与山东大学法学院师生一道，赴临沂、济宁、济南三市，深入考察了解公共法律服务体系建设相关问题，并通过座谈交流、实地考察、问卷调查和与公共法律服务提供方、需求方见面访谈等形式，获得第一手资料，全景式了解掌握这项工作。笔者发现，各地在公共法律服务体系建设方面进行了很多有益探索，实体平台、热线平台和网络平台建设全面铺开，公共法律服务产品日渐丰富，财政保障水平不断提升，作用发挥越来越明显，取得了良好的工作效果。与此同时，各地在工作中也存在一些认识误区和思想困惑，亟需从理论与实践相结合的角度进行分析，把其中的几个基本问题梳理阐释清楚，从而更加有力地推动实际工作开展。

公共法律服务体系建设事关人民群众各方面合法权益的有效实现和全面依法治国大局，地位作用更加彰显，亟需在思想认识上进一步深化

当前，人们普遍对公共法律服存在认识误区，总觉得当前最重要的是教育、医疗、文化等公共服务领域，公共法律服务需求还不够迫切，要“往后排一排”，对这项工作重要性的认识既不全面也不深刻，在现实生活中严重影响了工作的开展。这种片面认识亟需扭转。

一是，我国社会主要矛盾发生深刻变化，人民群众的美好生活需要更加多样化，需求层次出现“迭代升级”的特征，正由满足基本的物质文化需要向追求安全、民主、公平、正义等社会参与、价值实现、精神追求方面延伸拓展，对法治以及公共法律服务的需求进一步旺盛。

二是，随着经济发展、社会进步和人权保障的加强，人民群众享有越来越多、越来越真实具体的广泛权利，涉及政治、经济、社会、文化、生态环境等各个方面，涉及到多个部门、多部法律法规和大量政策文件，面宽量大、具体复杂，很多方面涉及到专业领域和专业知识。人民群众要了解、掌握以及把这些“纸面上的权利”落到实际生活中，存在不小的难度。在当前的社会条件下，只能越来越仰仗专业人员的专业服务，越来越需要法律服务工作者的支持辅助。

三是，现实生活中人民群众的合法权益受到侵犯后，要想获得及时有效的法律帮助，通过诉讼等方式维护自身权益，同样离不开拥有专业法律知识的法律服务工作者。这就必然要求加快公共法律服务体系建设，方便人民群众及时快捷地获得法律服务。

四是，推进全面依法治国、建设社会主义法治国家，很重要的一项基础性工作就是提供充足高质的法律服务。一方面，党政机关可以通过聘请律师担任法律顾问、开展行政决策和政策文件合法性审核、参与信访值班和涉法涉诉案件处理等方式获取专业法律服务，充分利用律师的中立地位和专业知识，提高依法决策、依法办事水平；另一方面，人民群众通过律师代理等专业法律服务提高了法治意识和依法维权本领，从而拓宽了参与、推动法治国家建设的途径，并在一定程度上发挥了对法治国家、法治政府建设的“倒逼”作用，实现公权力与私权利的均衡状态和良性互动。要做到这一点，同样离不开公共法律服务体系建设。

综上所述，公共法律服务不仅是人民群众日益发展的法治需求的重要组成部分，同时也是现实享有其他各方面公共服务和合法权益的重要实现途径，更是实施全面依法治国基本方略的重要基础性工作，属于权利体系中的“最基本”的权利、公共服务目录中的“最优先”的公共服务，需要优先谋划、优先享有、优先保障。

始终坚持公益性的基本定位，准确界定公共法律服务的范围，明确其内涵和外延，对于理解把握这项工作至关重要

公共服务是指保基本、固底线、普惠制、公共性的，主要由政府提供，或者由政府出资购买、市场主体提供的公共服务产品。公益性始终是公共服务的本质特征。公共法律服务作为公共服务的有机组成部分，当然具有一般公共服务的特征，应当始终坚持公益性的基本定位。由此可以看出，公共法律服务主要是政府责任，它与面向法律服务市场的盈利性服务行为性质不同，有必要区分清楚。因为这是界定政府责任，进而明确财政事权的前提。如果把两者混同起来，就不能清晰地看清事物的本质，明确各自的职责，不利于这项事业的健康发展。

当然，不可否认，法律服务行业是面向社会提供专业法律服务的，是社会主义法治体系的重要组成部分，是法治建设的一支生力军，对于维护国家法制统一、人民权益保障、社会秩序稳定等都具有重要意义。它与一般的服务行业不同，具有鲜明的政治属性和法律属性，有很强的公共性和社会性。也正是在这个意义上，我们说它是具有很强“公共性”的“特殊”服务行业。

但是，具有很强的“公共性”与将整个行业视为“公共服务”范畴是截然相反的两回事。从本质上讲，法律服务行业与其它服务行业没有本质上的区别，都是受雇主委托提供专业性服务的社会中介组织和社会中介人员，都是通过“出售”自己的专业知识和技能获取相应报酬的市场主体。既然是市场主体，就要按照市场规则办事，遵循市场规律和等价交换原则。在这个领域，政府的“看得见的手”不宜干预过多。如果混淆两者的区别，用行政命令的手段来推动公共法律服务体系建设，让法律服务工作者义务、无偿或者以明显低于市场价值的价格“半义务”“半无偿”地从事公共法律服务工作，既不可能持久，也无法充分调动他们的积极性、主动性、创造性，工作的质效也就无法保障。

如果在某种程度上要将整个法律服务行业纳入到公共法律服务框架里，那只能是在国家政策层面规划法律服务行业发展、解决法律服务资源总量不足问题，以及解决法律服务资源在地区间、城乡间分布不均，实现法律服务均等化，更主要是整体制度设计、宏观政策指导的问题。除此之外，不宜将整个法律服务行业纳入公共法律服务体系框架。这样做的好处是，一方面可以避免概念混淆不清，从逻辑上说不通，另一方面也可以避免无法厘清政府的责任和财政事权，防止习惯性地用行政命令的手段推动工作开展。

大力推动公共法律服务产品开发，尽快丰富和拓展公共法律服务触角，加快公共法律服务规范化、标准化步伐

当前，公共法律服务平台建设已经基本到位，但这只是一项最基础性的工作，更为关键的是要开发公共法律服务产品，推动公共法律服务产品的细致分类，引入标准化理念和管理，做到产品服务的规范化、标准化，切实增强人民群众的获得感、满足感。

概括来说，公共法律服务主要包括三个方面的内容。第一个是针对特殊困难群体的特惠制的公共法律服务，法律援助就是最为典型的例子。下一步，随着援助事项范围的扩大以及援助门槛的降低，再加上刑事案件辩护全覆盖的实施，会迎来援助案件数量上的快速增长。第二个就是针对全体社会公众的普惠制的公共法律服务。这方面的例子很多，比如普法宣传教育、公共法律服务大厅的免费法律咨询、12348法律服务热线和网络平台问题解答、进社区开展法治讲座等等。第三个就是与法治建设密切相关、需要党政机关作出表率和承诺并参与其中的公共法律服务。这个方面是最容易被忽视但恰恰是最有潜力、最具成长性的领域。比如，聘请法律服务工作者担任党政机关以及村（居）的法律顾问，参与依法决策、文件合同合法性审核、行政复议、行政应诉等工作，提高依法执政、依法行政和依法办事水平；聘请法律服务工作者到信访接待大厅值班，参与处理涉法涉诉和信访案件处理；委托法律中介机构起草相关地方性法规和制度文件；进行法律服务行业投诉案件处理；开展专业性、行业性人民调解；组织对民营企业开展“法律体检”，及时防范化解企业生产经营中的法律漏洞和法律风险等等。这些都是依法执政、依法行政的重要方面和重要内容，使得党政机关可以充分借助法律服务机构的第三方地位和法律实践经验丰富的优势，为打造法治化营商环境、推动法治进程提供专业性服务和保障。

应当看到，当前的公共法律服务产品开发还仅仅是初步的，还有很大的提升空间。更应当看到，法律服务需求和供给在很大程度上是正相关关系，是相辅相成、相互催生、相互促进的关系。正如习近平总书记深刻指出的，“没有需求，供给就无从实现，新的需求可以催生新的供给；没有供给，需求就无法满足，新的供给可以创造新的需求”。随着全面依法治国进程的推进，以及财政保障力度的加大，公共法律服务产品的供给规模、品种和品质会越来越大、越来越好，这会进一步刺激公共法律服务需求快速增长；而随着公共法律服务需求的增长，也会进一步刺激公共法律服务供给扩大再生产，推动公共法律服务产品升级换代，从而形成良性循环。所以，在公共法律服务体系建设方面，必须要有长远的眼光和规划，在现有的条件下先干起来，逐步扩大供给规模，培养和刺激需求增长，尽快达到供需双方良性互动、良性循环的目标。

加强顶层设计和制度创新，加大公共法律服务政策和经费支持力度，推动公共法律服务由“有没有”向“好不好”发展

当前，公共法律服务体系建设已经破题并起势，基本的框架也已搭建完毕，下一步的工作重点是如何进一步精细化、精准化，提质增效，实现工作的规范化、标准化、长效化。

一是进一步明晰工作定位。不容否认，不同地区、城乡、社会群体之间法治意识和法律素质存在较大差异，在公共法律服务财力保障水平还不高的情况下，如何明确公共法律服务的目标定位就非常关键了，要确保有限的资源和财力“用在刀刃上”。相对来说，经济发达的城市社区法律服务需求较多，而农村则相对较少，应当针对人民群众法律需求的差异而有所侧重。正如习近平总书记指出的，“农村基层法制宣传教育，与机关、事业、企业和学校相比有很大的不同。对于农村的普通群众来说，普及法律知识毕竟是有限的，他们不可能像专业人士或者机关干部那样掌握很多的法律知识，更为重要的是要使广大农民群众树立起法治观念”。这为我们开展公共法律服务工作提供了遵循。首先要重在提高人民群众的法治观念，在他们遇到问题时，第一时间有个法律方面的专家和“明白人”给支支招、出出主意，引导到适合解决问题的法律途径上来。也就是说，公共法律服务要首先起到一个负责尽职的“导医台”作用，使老百姓明白要挂哪个科的号、找哪方面的专家。在此基础上，针对具体地区和人员细分，推出更为专业精准的法律服务“知名专家”号，引导其向市场上的高端法律服务寻求帮助，从而更好满足人民群众的个性化需求。所以，公共法律服务体系建设不能将目标定得过高，要量力而行、循序渐进，从培养公民的法治观念入手，由表及里、由浅入深、逐步提升，切忌急于求成、欲速不达。

二是进一步完善制度设计。律师作为公共法律服务最重要的供给方，大多集中在城区，而乡镇和广大农村普遍存在法律服务资源短缺的问题。调研中发现，在有的县（市、区）一个律师同时担任着六七个村（居）的法律顾问，除此之外还要代理案件、从事其它方面的法律事务，且律师大多居住在城区，与所服务的村（居）距离较远，交通很不方便，很难保证服务时间和服务质量。而基层法律服务贴近农村基层，却面临着市场准入门槛高、补充力量困难的窘境。为了解决法律服务资源分布不均衡的问题，建议制定出台基层法律服务方面的行政法规，恢复设立基层法律服务所的行政许可，每个乡镇（街道）设立一个基层法律服务所，同时将法律服务工作者的准入条件规定为法学专科以上学历，进一步扶持壮大基层法律服务队伍，更好地满足农村地区法律服务需求。与此同时，鼓励律师事务所在乡镇设立分支机构，从办公场所、税收、收费等方面提供优惠政策，鼓励律师服务农村基层群众。

三是进一步创新服务形式。要适应人民群众接受心理和习惯的变化，注重运用丰富多彩、灵活多样、喜闻乐见的形式开展工作。比如，利用新媒体网络平台，切实发挥12348法律服务热线作用，通过开通抖音、快手、微信小程序、微博、手机APP等多种形式，实现法律服务事项掌上办、指上办、随时办，进一步提升法律服务质效。推动网络平台大数据建设，起点要高、功能要全，与其它部门互联互通，实现资源共享，使平台由查询功能向办事功能拓展，方便人民群众实际办理法律及相关业务。推动诉调对接工作，将多类民事案件先行委托人民调解组织进行调解，调解成功后进行司法确认，解决人民法院员额制改革后案多人少的突出矛盾。推动信访、交通、医患、物业、环保等专业性、行业性调解组织建设，推动律师参与调解工作，提高人民调解专业化水平，选聘一批综合素质高、专业水平精的人员担任专职调解员，以专业服务有效化解矛盾纠纷。

四是进一步强化考核奖惩。将公共法律服务体系建设纳入全面依法治国（省、市、县）指标体系，列入法治督察、科学发展考核和单位绩效考评范围，通过抓党委政府和工作部门来抓工作落实，重点解决政府财政保障不足的问题。在财力保障落实的基础上，建立健全对公共法律服务质量的评价考核体系，特别是要注重听取服务对象的意见建议，奖优罚劣，督责问效，激发调动法律服务工作者参与公共法律服务的热情。注重发挥公益性民间社会组织的作用，从体制机制上为他们“松绑”，引导社会志愿者参与公共法律服务工作。进一步转变工作思路，实现从“养机构”向“买服务”方向转变，通过向法律服务机构购买专业法律服务的方式来解决面临的问题，用专业方法、专业力量办专业的事，不断提升公共法律服务的质效。