新冠肺炎疫情对我国财政经济的影响及其应对之策

文/冯俏彬 韩博

新型冠状病毒肺炎疫情（后文简称“新冠肺炎疫情”或“疫情”）是2020年最大的黑天鹅事件，发生时点极具特殊性。从国际上看，正值世界进入“百年未有之大变局”之时，中美签订了第一阶段贸易协议但还没有正式执行，疫情让本来已按下暂停键的中美经贸之争再添变数，也给刚刚出现复苏势头的全球经济增添了巨大的不确定性。从国内看，近年来我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。新冠肺炎疫情的发生，令本已步履沉重的中国经济遭到重大打击，也将极大地冲击2020年的财政平衡工作。

2020年初，新冠肺炎疫情猛烈袭击我国，对我国经济社会秩序造成重大危害。截至本文成文之时，我国境内的疫情已基本得到控制，全国大部分地区已经是中低风险区，疫情“震中”湖北（武汉市以外地区）、武汉也已确定于3月25日和4月8日“解封”，工作重点已经转向“外防输入，内防反弹”。考虑到传染病的流行规律以及国际疫情正处于大爆发的阶段，新冠肺炎疫情对我国经济社会的影响仍在快速衍化之中，深度、广度和方向都具有很大的不确定性。但可以确定的一点是，新冠肺炎疫情的影响将远远超过2003年的“非典”，将对全球经济、社会、生产、生活、政府治理和国家关系产生广泛而深远的影响。

新冠肺炎疫情冲击我国财政经济的主要发生机制

国民经济是一个相互依存、不断循环的有机系统，其中任何一个环节断链、缺环，都将对其它环节、领域产生连带影响，这种影响还将反馈回来，并进一步作用于相关主体……如此往复循环，各部门、各领域、各环节之间相互激荡，由点到面，由局部到整体，最终形成对国民经济全局性的影响。具体到此次的新冠肺炎疫情，静态推演的情形下，可能形成五波冲击。

第一波，疫情发生之初（2020年1月23日—2月10日左右），首先受到冲击的是春节消费，如交通、旅游、餐饮、影院、酒店、零售等。以餐饮为例，以2019年全国餐饮收入4.67万亿元、其中15%发生在春节期间来计算，2020年春节期间我国餐饮业损失约7000亿元营业收入。有专家测算，1—2月消费收入减少高达1.38万亿元。

第二波，疫情冲击波由春节消费扩大到一般消费（2月10日—2月底），特别是那些需要面对面向消费者提供的商品与服务。尽管各类线上消费有所增加，但远不能弥补损失。

第三波，疫情冲击波由消费扩大到生产，由需求冲击转向供给冲击。由于疫情期间各地出台了严格的管控措施，外出务工人员不能按时返岗，物流不畅通、供应链碎片化，大量制造加工企业不能正常复工复产，产出大幅下降。

第四波，疫情冲击波由企业部门掉头回来，重新冲击家庭部门，生产与需求双双下降，企业倒闭与员工失业同时发生，家庭部门收入下降，消费需求进一步萎缩。

第五波，疫情冲击波由国内到国际，震荡冲击全球经济，并反过来影响我国经济。以上过程能否全部发生以及影响程度到底多大，在很大程度上取决于疫情持续的时间、所采取的防控措施以及国际合作应对的力度。当前已经处于第四、五两波相互激荡的时期，对经济的影响已经开始显现。

新冠肺炎疫情对2020年财政收支的影响测算

新冠肺炎疫情对我国经济运行带来重大冲击。据国家统计局最新公布的数据，2020年1—2月，我国社会消费品零售额下降20.5%（其中，餐饮收入下降43.1%，汽车销售下降37%，房地产销售面积下降39.9%），投资下降24.5%（其中基建投资下降26.9%，制造业投资下降31.5%，房地产投资下降16.3%），出口下降17.2%，进口下降4%，商品贸易由上年同期顺差414.5亿美元转为逆差70.9亿美元。从生产侧看，规模以上工业增加值下降13.5%，服务业生产下降13%。与此相适应，1—2月累计全国一般公共预算收入同比下降9.9%，其中税收收入同比下降11.2%，18个税种中除个人所得税、印花税取得正增长之外，其余税种全部负增长。2020年财政工作“压力山大”。为了综合判断疫情对于2020年财政收支的影响，下面对疫情导致的财政减收增支情况进行一个大概的测算。

（一）用于防疫、救治等方面的财政直接支出金额

疫情发生后即1月23日，中央财政在第一时间下拨湖北省疫情防控补助资金10亿元，1月27日预拨各省市区第一批疫情防控补助资金44亿元，保证不因资金问题影响防疫工作的开展。截至3月24日，全国各级财政安排的疫情防控投入已经达到了1226亿元。疫情发生后，财政部、国家医保局很快出台政策，将所有确认、疑似患者的救治费用纳入国家医保范围，其中个人部分由财政承担，估计这方面的支出应该在200亿元左右。疫情发生后，全国范围内的口罩、防护服等物资严重短缺，为此国家出台了支持重点防疫物资生产企业的相关紧急政策，中央银行设立了3000亿元专项再贷款，中央财政提供一年期50%的财政贴息。按企业实际获得这部分贷款的利率为1.28%计算，中央财政负担的贴息支出为38.4亿元。根据疫情的发展情况，再加上后期与各地据实结算的一线医务人员的津贴、补贴支出，预计直接财政支出在2000亿元左右。

（二）新冠肺炎疫情冲击和宏观经济下行所导致的财政减收金额

疫情发生后，国内外多家研究机构都对疫情对2020年中国经济的影响进行了量化评估。由于疫情还在快速发展变化之中，因此很多预测也在不断调整。一般认为，如果没有疫情影响，2020年我国GDP增长率为6%。在发生疫情的情况下，最乐观的情形是2020年我国经济将下行一个百分点到5%左右，最悲观的是下行到2.6%，居中的情形是3.5%。以2019年我国99.0865万亿元的GDP总值、近年来我国财政收入占当年GDP的比重大致稳定在19%左右计算，三种情形下2020年财政减收金额分别为1903.45亿元、4758.63亿元和6471.73亿元。

（三）应对疫情出台的阶段性减税政策所造成的财政减收金额

疫情发生后，为了减缓其对经济社会的冲击，打赢防疫狙击战，财政部门已先后出台了一系列减税降费政策。一是对重点防疫物资的生产、进口、收储提供的税收减免与财政贴息支持。二是对受到重创的交通运输、餐饮、住宿、旅游等行业调整了企业所得税政策。三是出台对防疫一线工作人员补助免征个人所得税的政策。四是对和群众生活密切相关的公交运输、生活服务、快递收派等行业，出台了免征增值税的措施。五是阶段性减免个体工商户的增值税，如对湖北省境内的小规模纳税人，免征3月至5月的增值税，其他地区将征收率由3%降至1%。六是出台了鼓励公益捐赠的相关财税政策。七是鼓励各地适当减免房产税和城镇土地使用税。这些政策在减缓疫情对经济冲击的同时，也会相应地带来财政减收。这部分估计在2000亿元左右。

（四）阶段性减免社保、医保费所造成的财政减收金额

为了减轻企业负担，2月18日国务院常务会议决定阶段性减免企业社保费用。2020年2月至6月，各省份可以对中小微企业的养老、失业、工伤保险三项社保的单位缴费实行免征，湖北省可将免征范围扩大到各类参保企业；湖北以外的其他省份对大型企业等其他参保单位的三项社保单位缴费可减半征收，减征的期限不超过3个月；受疫情影响生产经营出现严重困难的企业可申请缓缴，缓缴的期限原则上不超过6个月，其间免收滞纳金。财政部、人力资源和社会保障部预计，此项阶段性减费可使企业少缴费约5100亿元。

与此同时，国家还出台了减征医保费的相关政策。从2月份开始，阶段性减半征收单位缴纳的职工基本医疗保险费，期限最长不超过5个月。据国家医疗保障局初步匡算，该项减征措施最多可为企业减负约1500亿元。以上两项相加预计将减收6600亿元。

（五）阶段性减免民航发展基金的财政减收金额

航空业是受此次疫情打击最重的部门之一。据飞友科技发布的研究数据，2月至3月，疫情已导致中国民航至少损失720亿元的营业收入。为精准扶持民航企业，国家决定免征2020年民航企业缴纳的民航发展基金，预计在100亿元左右。由于取消航班，旅客大幅度减少，本应向旅客收取的民航发展基金相应减少。以2019年为基数、按6个月的疫情期计算，这部分减收的基金大约为167.5亿元左右。以上两部分合计预计为267.5亿元。

将以上各项相加，新冠肺炎疫情对2020年我国财政造成的增支减收总额在1.2—1.7万亿元之间，而这还没有算上对于军队参加防疫工作的财政补助、对于应急征用的后期补偿支出以及可能出台的后续支出政策。

多管齐下，全力做好2020年财政平衡工作

受2019年减税降费政策的后续影响，2020年仅“落实落细减税降费政策”为社会减负的金额仍将在6000亿元左右。这部分因素再加上新冠肺炎疫情导致的减收增支，合计在1.8—2.3万亿元之间，相当于又搞了一次“更大规模的减税降费”，做好2020年财政平衡工作“压力山大”。由于疫情导致经济下行，地方财政运行的压力显著增加。2020年2月，全国一般公共预算收入下降21.4%，其中中央下降19.3%，地方下降23.4%，但同期地方财政支出仍然保持了高位运行。由于一些基层财政支出刚性强，可调剂的空间小，2020年地方财政紧运行的特征更加明显，基层“三保”压力更加突出。有鉴于此，应当财政收入、财政支出、赤字债务“三管齐下”，调动一切可以调动的力量，全力做好2020年的财政平衡工作。

（一）将财政赤字率提高到3.5%，支持地方实现“三保”

2019年我国公共财政赤字率为2.8%，不仅低于世界很多国家，而且也低于3%这一公认的安全线。面对新冠肺炎疫情前所未有的冲击，美国、英国、法国、日本、澳大利亚等国都开启了数额巨大的财政刺激计划，甚至连十多年始终坚持“黑零”和“债务刹车”的德国也转向了宽松的财政政策，3月23日计划推出一套高达7560亿欧元的经济援助“组合包”，用于应对疫情给德国经济造成的负面影响。结合目前我国经济下行的严峻形势，2020年可将赤字率至少提高到3.5%，由此可多释放出5000亿元的公共资金，用于弥补一般公共预算收支缺口，支持地方实现“三保”，稳定经济社会运行。

（二）扩大地方专项债务规模，发行中央特别建设国债

在进出口趋弱、民间投资不振的情况下，政府投资必须及时“补位”，才能稳住对于经济增长至关重要的总需求。为此，以时间换空间、以债务换基建是当下不得不为之的一项选择。进一步地，这也并非完全是疫情冲击之下的权宜之计，而是立足当下，着眼长远，进一步夯实我国经济高质量发展基础的长远举措。为此，可将地方政府专项债务从2019年的2.15万亿元提高到3.5万亿元左右，与此同时中央政府还要适当“加杠杆”，发行部分中央特别国债，启动一些全国性重大建设项目。具体而言，中央财政投资的重点是与国家长远发展相关的战略性、网络型基础设施建设，如川藏铁路、长江、黄河流域生态环境保护、5G通信网络建设、自然灾害防治重大工程等。地方财政投资的重点是市政管网、城市停车场、冷链物流建设、农村公路、信息、水利设施建设等方面。只有这样，才能在经济面临国内外、供给与需求多重压力的同时，维持和启动我国庞大的内需市场，全面激活生产、消费，保持经济社会的正常运行。当然，在增发地方专项债的同时，要加强管理提高效率，如改革专项债在全国不同地区之间的配置结构、适当放宽使用条件、扩大使用范围，使地方政府专项债真正能够发得出、用得好。为了抑制政府投资的“挤出效应”，还要创新专项债的使用和管理方式，尽量用政府投资带动民间投资，“四两拨千斤”，找到一条新形势下政府与社会资本合作的新道路。

（三）大力优化财政支出结构，实行全面绩效预算

为缓解财政收支之间的压力，还要进一步优化、调整我国的财政支出结构。除了大力压减一般性支出，控制人员经费和公用经费增长之外，要特别注意适应我国发展阶段的变化，切实将财政支出的重点向基本公共服务、民生领域倾斜，防止出现明显的短板，造成巨大危害。此次新冠肺炎疫情是一个代价极高的警示，提醒我们在中国经济社会进入中高收入阶段之后，财政支出结构要更多转向社会安全网建设。要实行全面绩效预算，提高财政资金的使用效率。比如，在当前保障防疫工作巨大资金需要的同时，也要严格财经纪律，提高财政资金管理的规范程度和资金使用绩效。

（四）从收入侧进行挖潜，拓宽财政收入渠道

我国政府收入的口径远大于财政收入。值此非常时期，应当加大财政对于不同类别政府收入的统筹力度，缓解财政收支之间的压力。具体而言，一是可考虑将基础养老金的中央调剂比例再提高0.2—0.5个百分点。实现养老保险全国统筹是明确的改革方向，继2019年提高基础养老金的中央调剂比例之后，2020年已再次提高到4%。2020年下半年可在此基础上再提高0.2—0.5个百分点，集中的资金专项用于补充各地养老保险，此举可从侧面缓解财政收支压力。二是全面落实将国有资本经营收益上缴公共财政的比例提高到30%。当前，各类国有资产经营收益上缴公共财政的比例，按企业类别不同，共有0、10%、15%、20%、25%五个档次。按照十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》，到2020年要提高到30%，因此，2020年可将这一举措全面落实。三是收取部分行政事业单位国有资产经营收益。2018年，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产23.6万亿元。根据相关规定，这部分资产收益要向财政上缴10%。但由于种种原因，行政事业性单位经营性资产几乎没有向财政上缴过收益。2020年可结合支出结构调整和经费压缩，按10%收取国有资产经营收益。四是鼓励地方政府加大土地使用权收入调入一般公共预算的力度。国务院出台了《关于授权和委托用地审批权的决定》，预计2020年土地使用权出让收入可能迎来明显增长，可鼓励地方政府加大将其调入一般公共预算的力度，平衡好财政大帐。

总之，新冠肺炎疫情对我国经济带来了巨大影响，必须千方百计予以应对。财政作为国家治理的基础和重要支柱，值此“国家大考”之际，不仅要发挥好理财的高超本领，努力争取实现2020年财政收支平衡，还要放眼国际国内、经济社会的全局，及时调整财政政策的方向和力度，与其他宏观政策共同发力，实现“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，共同支撑起中国经济的明天，为实现中华民族的伟大复兴做出贡献。