地方政府土地财政问题及对策探讨

张盼盼

〔内容提要〕土地财政加快了地方经济的发展速度，但地方政府过度依赖土地财政造成了地方债务风险、助推房价虚高、破坏生态环境、土地出让行为短期化等问题，为了使地方财政更健康发展，对地方经济发展提供更好服务，政府只有断除依赖土地财政的习惯，才能避免土地财政的风险。本文分析了地方政府土地财政的现状，并提出了相应的解决措施，以期为相关工作人士提供帮助。

〔关键词〕地方政府 土地财政 经济收益

土地财政已经成为近几年最热门的话题，这说明地方政府在财政预算和获取收入方面的一种状态。如果社会资源的表现形式是土地收入，那么必定会存在许多社会问题，从而影响人们的财富状况。近年来，地方政府过度依赖于土地，导致非常不科学、不理性的状态。因此，必须分析这一过程中出现的问题和风险，为日后土地财政管理工作的推进奠定好基础。

一、土地财政的基本内容和形式

（一）内容

用简单的方式来说，土地财政即是地方政府获取的财政收入，是通过转让土地使用权的方式进行的。具体地说，就是地方政府的财政收入是把土地当做物质基础，由此产生的利益分配与财政收支活动的关系。在改革分税制、地方财政与中央财政分权的时代，地方政府为减小地方财政压力，获得充裕、有效的资金，使当地建设能够更好发展，就需通过土地出让与土地收购间的价格差获得经济收益，并把这些资金着重应用于建设地方基础设施，或者建设经营投资方面等。除此之外，土地财政是地方政府独有的利益分配与财政收支活动体系，并由于各地方政府越来越重视土地财政，土地财政的收入成为地方政府第二大财政收入，仅次于税收，因此土地财政对地方政府财政收入具有非常重要的意义。

（二）形式

通常土地财政运作的形式主要有四种：一是通过转让土地获得土地转让金，这种获取财政收入的方式最简单、直接。二是把工业开发用地以最实惠的价格提供给企业，实现招商引资，获得长期税收的目标，这种获取财政收入的方式相对第一种方式比较复杂，还需要招商引资相关的政策支持。三是与广大人民群众有密切的联系，通过利用土地资源价值进行房地产开发等，以获得税收。四是将土地储备开发区、中心，以及政府性企业作为载体向银行实行土地抵押融资以获得经济收益。

二、地方政府土地财政的現状分析

转让土地获得土地转让金是地方政府获得经济收益的途径之一。土地使用者购买土地后获得土地的使用权、占有权以及土地收益权，且能独立处置或支配土地的使用权。依照现行土地制度，政府将公益性用地征用为农用土地后必须无偿转交于土地使用方，仓库用地、工业用地和实施产业政策、调整经济结构等方面都需要扶持，以及优惠的政策通过合理地协商进行土地转让，而旅游、娱乐、商业等经营性用地就需要通过拍卖、招标等方式进行转让。特别是经营性用地能够带来巨大的经济收益，政府在征用集体土地时处于垄断地位可进行低价补偿，且能把征用地通过高价进行出让，但由于目前土地出让成为许多城市建设政绩工程和扩大城建规模等方面的资金来源，因此这些出让收入不会纳进当地政府财政收入。除此之外，土地财政推进了房地产事业的发展，进而提高了税费收入，而且由于城镇的快速发展，土地资源越来越稀缺，土地价格也快速增长。地方政府通过转让土地资源获得财政收入时，土地资源价格的增长也会进一步提高房地产价格。

三、地方政府土地财政形成的积极效应和消极效应

（一）积极效应

地方政府利用土地财政扩展了融资途径，增加了更多财政收入，并缓解了财政压力。土地财政还对地方基础设施建设有重要作用，在基础建设投入方面加大了力度，提升了地方政府提供公共服务的能力。除此之外，地方政府利用转让土地使用权实行招商引资，不仅促进当地经济的快速发展，还带动房地产事业的发展，在很大程度上解决就业问题，同时土地财政还加快了工业化和城市化进程。

（二）消极效应

从长远角度看，土地财政存在许多问题和弊端，势必会对社会经济的发展造成很多不良影响。一是耕地资源逐渐减少农民利益受到损失，以及房价的提高，产生住房民生问题。二是产业结构不合理，使得经济结构不平衡。三是现行土地财政极易使市场秩序越来越乱，而且没有可持续性。

四、地方政府土地财政对策探讨

（一）给地方政府下放合理的财政权

结合地方政府所承担的事权，合理地对地方政府财权进行扩展，以提高财政收入。让中央宏观调控的财力基础得到保障的同时，还要让地方政府摆脱财政困境。转型投资制度和融资制度，开征集体土地增值税、国有土地资产管理公司的土地增值税、土地和房地产保有阶段税收，探索新的融资途径。

（二）完善地方土地出让金征收和补偿机制

随着社会经济的快速发展，国内城镇规模也逐渐在扩大，由于政府出让大量土地资源，因此土地出让金收入也在快速增长，但许多地方政府过度依赖土地出让收入稳定财政局面，造成土地出让金征收难管问题，这就需要构建严谨的土地出让金征收制度，从预算、征收、用途管理制度方面进行加强管理。要想转变地方政府利用集体用地进行土地转让而获取高利益的形式，就必须阻止地方政府垄断土地资源所有权的局面。将土地权真正还于农民，把地方政府土地财政“经验者”的角色换掉，逐渐形成城市乡镇统一使用土地权的格局，尽快流转农村集体建设用地，转变地方政府征地后再转让土地的格局，让农民也参入其中。实行征地补偿制度创新，转变地方政府征地绩效评估机制，以保障征地补偿、就业安置等。

（三）规范地方政府土地财政的具体流程

1.加强征收已有土地税。加强对土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税或地方税等税种的征收，而且需要严查漏税、偷税、逃税的不良行为。

2.设计合理的土地保有环节税收制度。结合市场供需，合理调节土地收益再进行分配，着重健全城镇土地使用权、征收房产税、土地增值税等。

五、结语

综上所述，土地财政是我国地方政府的主要财政收入，目前地方政府越来越重视土地财政。虽然土地财政为地方政府增加了财政收入，推动了当地经济的发展，并在政府各项支出方面提供资金支持，但由于实施土地财政的过程中存在许多问题，如土地财政导致耕地资源逐渐减小、产业结构不合理、经济结构不平衡、使市场秩序越来越乱等，因此需要分析造成问题的原因，并从给地方政府合理扩张财政权、完善地方土地出让金征收和补偿机制，以及规范地方政府土地财政的具体流程等方面进行改进和解决，以推动地方政府土地财政工作的进程。

（作者单位：郑州市财政局）

责任编辑：梁欣