如何化解地方政府性债务风险？——基于构建负债发展良性循环机制的视角

刘曦彤 朱 莉

（1.岳阳经济技术开发区管委会 湖南 岳阳 414000 2.武汉众邦银行 湖北 武汉 430000）

规模巨大的地方政府债务及其潜在风险已成为制约我国经济发展的一大隐患。截止2017年末，中央政府债务余额约为13.47亿元；地方政府债务由于缺乏明确的界定和统计口径难以厘清具体的规模，但国际清算银行（IMF）等国内外研究机构给出的估计结果都在40万亿以上，规模、风险及化解难度都远超中央政府债务。为此，找到切实可行的应对措施不仅有助于打赢当下防范化解重大风险的攻坚战，更能够切实提升我国经济长期发展的可持续性。

究竟如何实现地方政府性债务化解这一工作目标，目前政界和学界均尚无定论。按照各地出台的化债方案和具体举措，地方政府的工作重点主要落在财政工作方面。而学界的研究重点也集中在财政可持续性方面，学者们希望通过研究在转移支付、土地财政、晋升激励等背景下如何增强地方财政的可持续性，来实现对债务风险的逐步化解（姜子叶等，2016）。然而，如果该项工作仅仅涉及财政一个部门，又怎会被列为全党全国的攻坚任务？同时，在当前极为严峻的经济及政策环境下，不论基于各地方政府的实际工作成效还是学界的实证研究成果，单独依靠财政部门的力量是难以将这项复杂的系统性工作实施成功的（王涛，高珂，2019；杜彤伟等，2019）。针对这一现状，本文在总结政界实践经验及学界研究成果的基础上，结合笔者自身工作经验，重点阐释如何从构建城市负债发展良性循环机制的角度系统性地防范和化解政府性债务风险。

一、“防范”与“化解”的概念界定

风险的“防范”和“化解”虽经常被一起提及，但其内涵是完全不同的。“防范”指的是把风险暂时控制住，使其不爆发出来；“化解”则指的是通过切实消除产生风险的关键因素，实现风险的大而化小、小而化无（杨林，侯欢，2014）。因此，各地方政府及平台公司目前主要依靠的“借新还旧”和“债务展期”均属于“防范”的范畴，核心目的是让风险在短期内不爆发，从而以时间换空间，而真正意义上的风险“化解”工作几乎没有实质性推动。从长期来看，“借新还旧”等举措是无法消除债务风险的，反而会随着“利滚利”将负债规模越滚越大（马改艳，2014）。所以必须有效利用借新还旧等“防范”措施争取来的宝贵窗口期，切实推进风险的“化解”工作（于海峰，崔迪，2010），只有显著增加区财政及平台公司收入来源和提高还款能力，才能真正起到化解债务的效果。

二、债务风险化解的现实路径

综合理论研究成果及各地实现经验，政府性债务的化解从实际操作层面讲主要有三条较为可行的路径：1.短期内，资产变现，取得一次性收入；2.长期来看，应加快城市化进程，促进高质量发展，拓展优质产业及城市运营业务，取得持续性收入；3.向上级政府争取资金支持也可以起到化解债务的效果，但由于外部不确定因素较多（中央和多个省级政府都已公开声明不会为下级政府的债务问题兜底），在此不专门讨论。

（一）资产变现，降低债务存量，减少付息压力

首先，有序出让辖区内土地。土地财政目前仍是各地方政府财政收入的主要来源。但是在当前地方调控不断加码的背景下，各地的房价及地价均出现不同程度的松动。在这种背景下，唯有全面加强土地的开发规划和有序出让，切实提升土地价值，同时有效控制征收、平整等一级成本，才能保障合理的出让收益，进而用于偿还债务。

其次，全面提升国有资产管理效率，适当变现部分低收益资产。针对国有资产中有经营属性的部分，应进一步甄别，进行归类处理：1.针对收益率较为可观的资产，建议全部归拢到国资部门后一并注入经营性国企（尤其是城投公司）进行统一、高效的市场化经营管理，并由国资部门制定严格的考核监督办法，确保资产的保值增值。2.针对经营管理难度超出国企实际水平、经营性收入偏低（如资产年回报率远低于城投企业融资成本）甚至为零的资产，建议直接出售，并用回笼资金偿债。

（二）持续增收，提升长期偿债能力

过去十余年间，中央之所以允许地方政府通过对外举债进行城市建设是因为城市基建及居住、营商环境的改善可以带来产业及人口的持续流入，进而增加政府财政收入及城投公司经营收入，最终产生还款来源，实现城市负债发展的良性循环（见下图）。

图1 城市负债发展良性循环机制示意图

如上图所示，整个循环机制包含九个环节，每个环节的工作都十分艰巨且复杂，涉及多个政府部门。①举债开展基建，完善城市硬件（涉及国土、规划、发改、住建等部门）；②基础设施+城市服务双管齐下，切实改善生活及营商环境（涉及工商、税务、教育、卫生等部门）；③基于良好的软硬环境，高效招商引资（涉及招商、发改等部门）；④⑤围绕产业导入，增加就业和税收（涉及招商、税务等多个部门）；⑦⑧基于持续发展的产业及人口流入，切实增加土地出让收入和城市运营收入（涉及自然资源、土储、平台公司等部门）；⑨运用财政及城投的增收，有效偿还前期债务（涉及财政、平台公司）。

九个环节环环相扣，任何一个节点出现短板都将严重破坏其良性循环。目前全国大多数地方政府之所以暴露出不同程度的政府性债务风险，正是因为在上述循环机制中有一个甚至多个环节出现了问题，进而导致前期投入无法有效带动财政和城投收入的同步增长。通过对各地地方经济发展状况的深入调研可以发现，最为突出和普遍的问题集中在三个方面：1.城市软件与硬件优化进度不相匹配，人居环境、营商环境有待进一步完善；2.主导产业缺乏集群效应和核心竞争力，招商项目大而不强，多而不优；3.城投公司重平台属性，轻经营属性，城市建设运营创收能力低下。正因为存在以上问题，许多地方在城市建设、项目招商持续推进、经济总量持续提升的同时，财政收入和城投公司城市建设运营收入并没能实现同步的增长，最终积累了不同程度的债务风险。为此，唯有切实解决好各个环节存在的问题，尽快形成地方负债发展的良性循环机制，才能实现政府性债务风险的化解，从而促进地方经济真正的高质量、可持续发展。

三、总结与对策建议

在当前政府性债务风险日益加剧的背景下，仅依靠平台公司借新还旧等手段来加以应对不仅有违中央政策精神，更不具备现实可行性。要想切实化解相应风险，就必须利用好借新还旧争取来的宝贵时间窗口，借助本轮体制机制优化及机构改革全面提升地方政府各有关部门的履职能力和协同配合效率，在控制债务存量的基础上尽快理顺城市负债发展的良性循环机制。建议重点落实以下工作。

（一）短期重点工作

第一，优化国有资产管理，适度变现资产偿债。各地方政府应对辖区内的国有资产进行全面摸底，将具有经营属性的部分全部集中到国资部门下属国有企业（特别是城投公司）进行统一管理，并由国资部门制定完善的资产回报率要求及考核机制。对于资产回报率明显偏低的部分，建议以合理的价格尽快变现，并用所得资金偿还到期债务，从而降低存量债务规模和还本付息压力。

第二，加快城投企业转型，增加经营性业务收入。城投公司除担任地方政府的融资平台外，还有一个非常重要的职能──全面参与城市的建设和运营，并获得一定的盈利以便为所融资金提供还款来源。未来必须加速推进平台公司的市场化转型，增强其经营属性，并由本级政府在转型初期给予其必要的政策支持和业务支持，使其在参与地方发展建设的过程中获取必要的经营性收入。唯有这样，才能在短期内增强其借新还旧、防范债务风险的能力，并在持续发展的基础上，增强盈利能力，实现对存量债务的逐步偿还和化解。

（二）长期重点工作

第一，完善招商及人口政策，加强优质产业和人口的引入。目前各地方政府在“晋升锦标赛”的激励机制下纷纷大兴招商引资和项目建设，但许多地方（尤其是三线及以下城市）的主导产业并不突出，难以形成基于产业集群优势的以商引商，而其惯用的土地招商模式成本高昂（且恰恰是当前政府债务高企的一个主要原因），难以长期持续。因此，只有真正完善本地的招商及人口政策，突出自身资源禀赋特征，相较于周边其他地区形成独特的比较优势，才有可能吸引来真正的优质企业。同时，各地方政府更要加强对拟招商企业的比较和甄别，务必遵循宁缺毋滥的原则，将宝贵的招商资源用在刀刃上，切莫成为部分投机公司“跑马圈地”的欺骗对象。

第二，全面加强土地开发规划、控违、征收等相关工作，稳定房价、地价。房地产、土地的价格短期会受政策影响，但中长期来看始终是由供求关系决定的，在产业和人口没有大规模导入、需求没有显著提升的情况，切不可进行大规模的土地供给，否则房产和土地价格都难以保持稳定。随着过去几年棚改货币化安置的大幅推进，许多地方的房价都已处于较高的水平，此时继续大幅增加土地供给将很可能刺破地产泡沫。而房价、地价一旦下跌，不仅政府的土地出让收入将难以保障，辖区内企业、居民基于不动产抵押进行融资（目前最主要的融资手段）的难度也将大幅提升，大规模的断贷将很可能引发区域性金融风险。同时，务必做好辖区内土地开发和出让的长期规划工作，力求做到“一幅蓝图绘到底”。此外，也要做好控违、征收等相关工作，严控前期开发成本，从而在地价难以显著提升的同时保障合理的土地出让收入。