有边界的合作：项目制下社会工作机构与街道办、居委会的新型关系

文/方英

问题提出及研究方法

广东省通过政府购买服务培育了一批社会工作机构，以项目制培育和促进社会组织的发展是社会建设领域的重要创新，这个创新既涉及项目制如何在社会服务领域运作管理，又涉及社会组织如何在中国“强政府、弱社会”的前提下成长的议题。在社会工作服务领域，购买服务的主体既有政府部门，也有体制内的工、青、妇、残、救助站等事业单位，项目制下社会工作机构与体制内部门的关系值得关注，其中社会工作机构与街道办、居委会的关系最为错综复杂。项目制的实施在广东省培育了一批社会工作机构，这是政府主动培育社会组织的创新，开启了政府和社会组织的新型关系类型。政府购买社会工作服务在科层制外促成了一批社会工作机构成立，产生了科层制外更具专业取向的组织载体。

随着社会工作的发展，社会工作机构和体制内部门的关系也在不断探索和调整，以2017年笔者在广东省的调查数据来看，两者开始形成有边界的合作这种新型关系，在这种关系类型中，社会工作机构的自主性和专业性得到尊重，同时体制内部门的服务重点也得到社会工作机构的关注和接纳。下面将以社会工作机构和街道办、居委会的关系为例进行实证分析。

社会工作机构与街道办、居委会关系变化

下面先来看社会工作机构和街道办、居委会的关系，这是社会工作机构发展中两对重要而繁杂的关系。笔者所主持的课题组曾先后于2014年5月和2017年12月对广东省的社会工作机构进行问卷调查，两次调查都设置了关于社会工作机构和街道办及居委会关系的问题，结果整理见表1和表2。在2014年的调查中，社会工作机构和街道办、居委会之间还没有形成主导性的关系，但在2017年的调查中，社会工作机构和街道办的关系中选择“平等伙伴关系”的比例从36.6%提升到61.4%，2017年调查中社会工作机构和居委会关系类型中选“平等伙伴关系”的比例达69.8%（遗憾的是2014年调查中未设置该选项），这说明到2017年社会工作机构和街道办、居委会的关系都呈现了主导性的良好关系。除了“平等的伙伴关系”之外，2017年与2014年相比，社会工作机构和街道办“支持者和被支持者的关系”类型从37.6%提升到70.9%，社会工作机构和居委会“相互支持关系”的类型（C和D合并）从65.2%提升到83.6%，对“平等的伙伴关系类型”形成有力的支持。再细致一点来看，在社会工作机构和居委会的关系类型中，“居委会支持社会工作机构为主的关系”从33.7%提升到47.1%，“社会工作机构支持居委会为主的关系”从31.5%提升到36.5%均呈微弱增长，但前者的增长幅度明显高于后者。这反映出在社会工作机构和居委会的关系中，社会工作机构开始占据更为主动的地位，居委会对社会工作机构的工作也更为接纳和支持。

表1 社会工作机构与街道办的关系（百分比）

表2 社会工作机构与居委会的关系（百分比）

促成关系变化的因素和机制

促成社会工作机构和街道办、居委会关系变化的因素和机制主要有以下几点：

（一）建立社会工作机构和街道办、居委会良好的沟通机制

良好的沟通机制是自上而下的制度设计和自下而上的调适改进相结合的产物。建立社会工作机构和街道、居委会沟通机制在政府购买家庭综合服务项目的时候有明确要求，计入评估指标。这种明确的要求可以使家庭综合服务项目在进入社区伊始就可以得到街道的大力支持，通过多方见面会、受邀出席联席会议等机制和社区各方建立初步联系。

除此之外，不同的社会工作机构在此基础上进行了不同的完善和发展，进一步通过递交材料、定期和不定期的交流等形式进行信息交流、情感联络、资源共享的互动。

在社会工作机构与体制内的街道、居委会的沟通机制中，有自上而下的制度设计引导和自下而上的完善发展之间的交汇，在此基础上形成良好的沟通机制，并推动两者关系朝着正向发展。

（二）服务中建立信任和合作

社会工作机构承接家庭综合服务进入社区之后，通过街道引荐和社区各方见面认识，建立初步联系。接下来，社会工作机构需要通过服务和街道、居委会等建立信任和合作关系。在这一阶段，有的社会工作机构做得比较好，能够顺利达成信任和合作，也有些机构蹉跎不前。从调查问卷的结果来看，随着时间的推移，前一种情况出现的比例开始占主流。

刚开始，街道将家庭综合服务理解为政府出资请人协助自己工作，因此给社会工作机构布置任务并提出要求。经过6年的服务与交流，街道开始明白社会工作者的优势和长处，并基于此认识进行合作。街道和社会工作机构作为独立的两种组织类型，其合作是基于自身的优势和不同的定位，这样才能在保持各自边界的基础上发挥各自的优势，但是这种边界在早期的发展过程中是模糊的，需要在服务中去界定。

在这个过程中，双方的认知和态度都需要调整。一方面是街道和居委会需要增加对社会工作的了解和尊重，提供培育发展的成长空间；另外一方面则是社会工作机构要以专业服务解决社区面临的问题，用服务成效证明专业优势的价值。在这个过程中，弹性调适必不可少。

社会工作机构和街道各部门及居委会的信任和合作是可以在服务中建立的。社会工作的专业性也体现为其服务可以解决街道办、居委会在社区中面临的一些棘手问题。对于这些达成良好合作的社会工作机构来说，社会工作的专业性和街道部门及居委会要求的服务之间并没有尖锐的冲突。两者虽有所不同，但存在兼容的可能性，社会工作方法可以提供更有成效的达成体制内部门工作要求的目标的路径。

“专业性不应该成为我们的挡箭牌而是工具”，这种批判针对的是社会工作实务早期从书本理论走向实践操作衔接期的心态：当遇到现实中不同部门的要求时，首先考虑的是这是否是一个专业性的问题，如果不是专业性的问题则认为社会工作不应该做这些非专业性的工作，但是在遇到疑难问题时专业性又难以解决问题。社会工作实务进展几年之后，这种声音渐渐变少，更积极的思维是运用专业的手法去解决现实中的问题，在解决问题的过程中体现专业性优势。

（三）改进项目形式以加深合作

首先，社区专案作为家庭综合服务的子项目出现，提供了用社会工作服务解决社区痛点难点问题的结合空间。

随着购买社会工作服务项目的开展，家庭综合服务项目分人群设置的服务指标体系与街道办、居委会社区治理之间的期待不对等日益明显。经过两个周期六年的探索磨合期之后，作为购买方的街道开始明白需要什么，社会工作机构也开始找到如何通过社会工作服务解决街道办、居委会面临的痛点和难点问题。这两方面的提升促成了“社区专案”的出现。

社区专案的出现是一种新的探索和平衡，它不同于之前按人群分类的服务，而是从社区治理的视角出发，将社区治理中的痛点和难点作为治理目标，这与中国当下社会问题多发的转型期特点是相适应的。社区专案的设置，使社会工作机构的服务、社区治理的需求和专业评估的要求能够达成一致，有助于推进社会工作机构通过服务更好地嵌入我国社区治理的发展。

政府购买家庭综合服务是学习新加坡的经验，以综合人群服务为目标来设置指标体系。而中国的街道办、居委会的设置是以地域社区服务为范围提供服务，两者如何嵌入发展？初期，家庭综合服务中心盯着人群指标做事，社区概念淡化，街道不满意。社区专案加强了社区治理的视角，和街道的工作目标更为一致，取得了良好的效果。今后，家庭综合服务的本土化需要在社区治理方面有更多的空间和力度。

街道工青妇残等部门向社会工作机构购买小微型服务项目。采用购买小微型服务项目的形式，这些部门将部分工作转移给社会工作机构。这种通过项目形式转移的工作有一定的规划性和边界，为社会工作机构服务和街道职能部门工作的结合提供了良好的空间，避免了街道各职能部门对社会工作机构临时指派各种工作的干扰。

街道办、居委会的很多工作是自上而下传达任务要求，以社区宣传和活动为主要形式，社会工作机构的家庭综合服务服务考核则以服务人群为指标，两者结合具有很大的相容空间。但因为两者侧重点不同，街道居委会职能部门的工作侧重活动规模形式和媒体关注，社会工作服务则更注重参与者的体验和收获。如果街道居委会临时摊派任务给社会工作机构，则会使社会工作者们因为理念不合而产生反感情绪，而采取购买项目的形式有计划地合作，则可以将社会工作服务的要素结合起来，达到双赢的效果。

（四）评估标准向不断解决问题的方向改进

社区专案的设置也推动了评估标准的转变，而评估标准的转变间接反映了购买方及评估标准设计专家对社会工作服务专业性与解决本土化问题之间关系的态度的转变：从一开始的专业至上、专业性优先到如何解决社区中的痛点和难点问题。这是对中国注重社区治理的制度文化传统的接纳和理解，有利于社会工作服务更好地服务本土社会、解决本土问题，有利于深入进行社会工作服务本土化的探索。

社区专案的指标指向社区问题和社区发展，纠正了早期购买社会工作服务时因为强调不同服务人群的指标设置而将社区工作边缘化的不足。这种专业指标的设置和现有文化制度体系不兼容，使得社会工作的服务成效受到质疑。社区专案的指标设置使社会工作评估的标准向如何解决社区中的问题的方向靠拢，以评估引导社会工作服务的发展方向，提醒社会工作者行业寻求社会工作服务的新视角。

发展方向：明确边界基础上的新型合作

前面分析了社会工作机构如何在服务中和街道办、居委会建立信任和合作，信任合作的建立既得益于服务中大量的非正式互动，也得益于项目形式的改进带来更好的正式合作框架。在此基础上，两者逐步从边界不清的矛盾关系更多地向边界明确基础上的合作方向发展。

（一）明确组织架构边界

在广东省购买社会工作服务第一个周期的初期，有些街道依然按照上下级的关系来处理与社会工作机构的关系，采用委派街道干部兼任社会工作机构负责人、对社会工作机构经费使用行使审批权等形式进行直接控制。在这种直接控制下，社会工作机构无力主张自我边界。

由于机构发展的需要以及在评估方的建议要求下，街道才开始放权，招聘了社会工作者专业人士YJD22担任家庭综合服务主任，社会工作机构与街道的关系开始从行政指派向独立成长发展。这时街道虽然有分管领导监督指导社会工作机构，但已经是外部指导的关系，社会工作机构作为独立机构其边界开始清晰。

（二）明确专业服务边界

专业服务边界是指社会工作机构能够提供具备比较优势的专业服务的能力受到认可，双方能够在此基础上建立合作。

如何在明确专业边界的基础上建立社会工作机构与街道办、居委会的合作？项目式合作是一种有效的形式。相对于临时性的活动式合作而言，项目式合作有计划有预期，通过合同明确合作方的责权利，社会工作机构在其中的合作优势得到承认，也给社会工作机构运用专业服务达成合作目标提供了自主发挥的空间。

（三）专业服务合同和评估推动边界确立

在购买社会工作服务的发展过程中，对社会工作服务专业性的强调成为推动行业发展的一个动力。以高校教师为代表的早期专业人士是想在本土找到实践专业服务的组织载体，而民政部等购买社会工作服务的自上而下的推动者也期待通过专业服务提升社会治理的格局。购买服务时的专业服务标准设定和评估的强调是贯彻这种专业主义的主要力量。这种专业主义一方面局限了社会工作结合社区治理传统进行本土化的发展（这在项目形式改进部分已有分析），另一方面也成为社会工作机构拒绝街道办、居委会的任务摊派，按照合同要求有规划、有计划地开展服务的空间，为社会工作机构组织边界和社会工作者专业服务边界的确立提供了时间和机会。

结束语

社会组织与政府部门的关系处于不断发展变化中，社会工作机构与街道办、居委会的关系变化是这种变化发展的体现之一。在早期，街道办向社会工作机构购买服务，从而社会工作机构获得发展的起步资金，民政部门要求街道办配套的办公场地也解决了社会组织发展紧缺的办公场地的问题。这种培育和孵化工作促成了社会工作机构的早期发展，同时也使社会工作机构和街道办、居委会之间的关系相互纠缠，缺少清晰的边界。随着社会工作服务的发展及社会管理创新的推进，社会工作机构和街道办、居委会的之间形成有边界的合作。在这种新型关系中，社会工作机构对运用专业方法解决街道办、居委会面临的工作重点和难点也有更多的摸索和改进，社会工作机构的组织自主性和服务专业性得到更多的接纳和尊重，两者在有边界的服务合作中明确各自的位置。社会工作机构和街道办、居委会这种有边界的合作是一种社会组织和体制内部门关系的新类型，对中国如何在“强政府、弱社会”的背景下培育和发展社会组织具有重要的探索意义，也对后发国家如何发展社会组织具有重要的启示和借鉴作用。