基于“竞争中性”原则的国有企业分类改革

文/和军 张依

国企分类是推进竞争中性原则的基础与前提。但由于部分国企功能错位、国有资本布局不合理，导致出现以利润最大化为主要目标的竞争性国企经济效益相对较低，而本该以社会功能为首要目标的公益性垄断性国企经济效益反倒较高的反常现象。需要通过分类改革，明确国企功能定位，对国企商业性业务推进竞争中性原则，提升竞争性国企内在效率和经济效益水平。加快产权改革步伐，将国资主要集中于关系国计民生的战略性和公益性行业，实现非竞争性国企的公益性功能。

国企分类是推进竞争中性原则的基础与前提

（一）国企分类是竞争中性原则实施的基础

经济合作与发展组织（OECD）指出实施竞争中性政策时要兼顾国有企业的竞争优势和竞争劣势，在着力于消除国有企业具备相对于私营企业的竞争优势的同时，也应当意识到国有企业同时拥有一些相对于私营企业的竞争劣势。竞争中性所倡导的公平竞争，一方面，要消除单方面偏向国有企业的优惠政策，另一方面，也要使国有企业履行的社会责任成本得到公允透明的补偿。推行竞争中性原则，应合理区分国有企业中的商业活动和非商业活动，进行差异化监管，从而避免国企内部交叉补贴现象，同时减轻国有企业的负担。

（二）界定竞争中性原则适用范围与国企功能分类标准基本一致

实施竞争中性原则的一些国家，大多未将本国所有国企都纳入竞争中性原则的适用范围，而是对适用竞争中性原则与适用例外的国企领域范围进行了划分（见表1）。

表1 不同版本竞争中性的适用条件界定

界定竞争中性适用条件是竞争中性原则实施的基础，也影响着竞争中性原则的可行性与有效性。如果对于不同功能定位的国有企业都采用“一刀切”适用方式，不仅会大大增加制度实施成本，也会使得国有企业的商业功能与非商业功能盘错交织，形成功能错位问题。根据国企功能定位和业务性质进行国企分类，才能从根本上保证各类国企业务边界分明和发展目标明确。目前，我国国企按照不同功能性质主要分为商业类（包括竞争类、功能类）、公益类两大类，竞争中性原则适用范围，主要为商业类中竞争类国企，以及功能类国企中的商业性部分，而公益类国企主要从事非商业性活动，许多属于合理豁免的范围。由此可见，国企功能分类标准与竞争中性适用范围具有高度关联与一致性。

（三）竞争中性原则内容与国企分类改革思想密切相关

OECD提出关于竞争中性实践的八项基本准则，主要包括：精简国企运作形式、核算特定职责的成本、获得商业回报率、履行并厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴、公共采购中性。尤其是前四方面内容，密切体现了国企分类改革思想。

国企功能定位偏差与分类改革需求

国企分类是推进竞争中性原则的基础与前提，但由于部分国企功能定位不清晰，导致国有资本布局战线太长，而某些处于竞争性领域的国企经济效益相对较低，反倒是处于公益性垄断性领域的国企经济效益相对较高，出现功能错位现象。

（一）国有资本布局不合理

从国有经济总体布局来看，国有资本战线较长和分布分散问题仍比较突出。在398个国民经济行业中，目前国有企业涉及的行业还有380多个，广泛存在重复投资、同质化竞争、主业不明确等现象。

就工业领域而言，国有资本在41个细分行业都有不同程度的分布。在2018年规模以上工业行业中，部分垄断性行业中国资占比较高，但在一些不需国资大量进入的普通竞争性行业中国资所占比重也依然较高。例如，金属制品与机械和设备修理业、饮料制造业、化学原料和化学制品制造业、专用设备制造业、印刷和记录媒介复制业中国有资产占比分别为69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（见表2）。

表2 国有企业在工业领域的分布情况（2018年）

（二）竞争性国企经济效益不高

虽然国企大量分散于竞争性领域中，但与其他所有制企业相比，国企在经济效益方面并不具有明显的竞争优势。

为综合评价竞争性国企的经济效益，我们构建了综合评价指标体系，并通过查找2018年分行业国有控股、私营、外商及港澳台投资工业企业的经济效益指标数据，使用熵权法对竞争性工业中各类所有制企业的经济效益进行综合评价。

综合评价结果显示，18个竞争性工业中，总体而言，私营企业经济效益最好，外商及港澳台投资企业次之，国有控股企业最低（见表3）。例如木材加工业、皮革业、造纸和纸制品业，私营企业综合经济效益分别高出国有企业达 26.03%、20.78%、19.18%。

表3 竞争性工业中各类所有制企业的经济效益测算值

（三）公益性功能发挥不足

在部分应由国有经济占据主导位置的公共服务领域，国有企业的进入不足。据2015年国有资产全行业分布数据显示，国有资本在科学研究和技术服务业、地质勘查及水利业、教育文化广播业、卫生体育福利业占比分别为1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者总和不及在批发和零售、餐饮业占比4.46%的一半，这反映了国有资本在一些公共服务领域投入相对不足。

利用上文指标体系，计算出2018年各工业行业中国有及国有控股企业的经济效益，经济效益排名前8的行业中包括垄断性较强的电力热力生产和供应业（0.98）、石油加工业（0.94）、烟草制品业（0.92）、燃气生产和供应业（0.88），国有企业在这些垄断行业中的经济效益远超过了大多数竞争性行业。而对于电力热力生产和供应业、燃气生产和供应业等这种本身公益性较强的垄断行业，国企的经济效益反而较高。

（四）国企分类改革需求

部分国企功能错位、布局不合理，从而导致本该以社会功能为首要目标的公益性垄断性国企追求经济利益，而以利润最大化为主要目标的竞争性国企经济效益却相对较低。上述不合理现象的产生，一方面是由于竞争性行业国资效率较低而降低宏观经济全要素生产率；另一方面，又因国资布局太分散而难以聚焦其公益性战略性目标，甚至会诱发以垄断行业利润弥补竞争性行业损失的可能，与国企正确的功能定位与改革方向背道而驰。显然，只有通过分类改革，明确国企功能定位，对国企商业性业务推进竞争中性原则，才能实现非竞争性国企的公益性功能，并提升竞争性国企内在效率和经济效益水平。

国企分类标准与分类改革重点

这里选用将国企划分为竞争类、特殊功能类、公共服务类三类的方法，来说明不同类型国企的主要分布领域、竞争中性适用情况、监管主体、改革重点等内容（见表4）。

表4 国企分类改革重点内容

基于“竞争中性”原则的国企分类改革建议

（一）健全分类监管与竞争中性法律制度

针对不同性质的国有企业，其监管法律适用情况应有所不同。对于竞争类国企，应同普通市场主体一样适用《公司法》《反垄断法》等相关法律，需要的只是根据现实发展进一步完善相关法律条款。对于特殊功能类国企，应根据其行业和业务特征进行特别立法，特别是针对公共服务类国企，可根据企业实际情况实施“一企一策”“一企一法”，明确其定价方式、信息披露、补贴、监督治理等内容。进一步完善公平竞争审查制度，排除限制公平竞争的政策，制定详细的执行细则，规范审查程序。

（二）完善绩效分类考核评价体系

原有国企绩效考核评价体系未考虑不同类型国企间差异，对各评价指标的所占权重无明显区分，无法保证考核客观公平。对于不同类型国企绩效指标体系，其经济效益指标和社会效益指标之间的权重安排应有明显差异。就考核重点而言，竞争类国企应侧重经济效益和市场竞争力，建立以市场化为导向的绩效考核方式。

特殊功能类企业应侧重对国家战略和发展前瞻性产业等功能目标的完成情况，建立以任务导向为主的考核体系，同时兼顾经济效益。公共服务类国企应以社会责任导向为主，考核其提供的公共服务成本控制、产品质量情况，引入第三方独立机构和民众评价作为参考。其中，对于垄断行业应实施 “松紧搭配”的监管措施：放松进入、投资、竞争等经济性监管，加强环境、安全、卫生等社会性监管，特别重视对产品或服务质量、垄断价格等的监管。

（三）分类推进国企混合所有制改革

国企混改既是优化国资布局、提升效率的必要举措，也是推进竞争中性、实施分类改革的必由之路。遵循改革由易到难、由试验成熟领域渐进推进的路径逻辑，首先应该对完全竞争领域的国企实施改革，逐渐扩展到功能性及公益性领域。对于竞争性国企，核心在于引进战略投资者等外部资本，实现产权多元化。实际上，竞争性国企的混合所有制改革，形成产权多元化、规范化、市场化的公司治理结构，有助于摆脱政企间传统利益关系，对于推进竞争中性原则具有极其重要的作用。

对于特殊功能类国企，重点在于对其商业性业务引入外部技术与管理等优势，或通过国企民企形成上下游产业链，助力国资聚焦核心业务，充分发挥民资优势，提升资产效益。对于公共服务类国企，在部分可商业化的服务领域，可在严格监管和确保国资对核心业务的控制权的情况下，发挥各方比较优势，提升服务水平。对于公益性及垄断性较强的领域，目前应主要采取国有国营方式，着力降本增效，不断提高公共服务水平，经济利益非重点考量内容。

（四）分类实施人才激励机制

对于竞争性国企，其高管任命和薪酬激励应适应市场化规则，主要通过竞争性经理人市场决定高管聘任与薪酬水平。实施任期制与契约化管理，定期开展业绩考核，根据结果决定是否继续聘任，确保管理人员“能进能出”“能上能下”。对于公益性和特殊功能性国企，在可商业化的领域，可比照竞争性领域设计市场化薪酬激励机制。在非商业化领域，薪酬激励之外，激励方式还包括行政职务晋升、重大任务完成后的专项奖励、高管期权期股制、核心员工持股等。同时，国企高管薪酬制定与实施应确保公开透明，接受社会监督。