城乡融合视角下的美国乡村发展借鉴研究——克莱姆森地区城乡体系引介

郭志刚 刘 伟 GUO Zhigang, LIU Wei

改革开放40余年，我国经济社会不断发展，城镇化水平现已达到60%[1]，农村面貌也发生了翻天覆地的变化。但纵观全球，大城市日渐拥挤、农村不断衰弱仍是普遍难题。我国目前仍有54万余个行政村[2]，面临的挑战依然严峻。美国城镇化率已经超过80%，处于城镇化的成熟阶段。发展中产生的郊区化等问题虽然难以改变，但其城乡同构的发展方式对促进城乡同权、保证乡村良好的生活条件及避免人口涌入大城市起到了重要作用。中美乡村地区的差异客观存在，但乡村建设发展的趋势逐渐一致。分析中美差异，突破思维惯性，大胆借鉴与创新将为研究我国现阶段的乡村问题提供更广阔的思路和全新的突破口。

1 我国乡村建设的历程与主要问题

1.1 我国乡村建设历程与发展趋势

我国历来重视乡村问题，研究和实践与时俱进。改革开放初期通过肯定家庭联产承包、乡镇企业等多种经营模式，建立了基本的农村经济环境。20世纪末至21世纪初，坚持城市支持农村、工业反哺农业，对农村多予、少取、放活的城乡统筹政策，缩短了城乡差距，使农村经济的基本面得到进一步提升。

近年来，城乡融合成为我国乡村建设发展实践的趋势。2017年，党的十九大报告首次将“乡村振兴”与“城乡融合发展”并提。2018年，中央一号文件提出“坚持城乡融合发展，加快形成工农互促、城乡互补的新型工农城乡关系”。同年9月，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》出台，城乡融合、镇村联动是其中的重要内容。2019年，国土空间规划体系开始建立，促进乡村振兴的指导意见进一步出台，为建立健全城乡融合发展机制和政策体系提供了实践基础和政策保障。

1.2 我国乡村当前发展的主要问题

国家政策引导下的乡村工作不断取得新进展，但我国长期城乡二元化带来的问题仍未从根本上得到解决，城乡发展不平衡问题依然突出。这将成为限制乡村地区进一步健康发展的主要原因。

（1）乡村缺乏竞争力，空心化问题普遍存在。城乡二元化的体制使大量劳动力、土地、资本等生产要素不断向城市集聚。乡村青壮年人口持续外流、资源短缺等问题普遍存在。农村基础设施和公共服务设施依旧整体落后，城乡之间在人居环境条件、教育、卫生、文化等方面存在巨大差距，亟待补齐短板[3]。

（2）农业基础不牢固，发展乏力。农业是保障国家粮食安全、保证数亿农民就业增收的重要基础，但目前我国的农业相较其他产业，仍是高风险、低收益的产业，吸引社会资本投入的能力不强[4]。我国有严格的耕地保护制度，但在守住耕地红线的同时，不少地区，特别是城郊地区的农田规划常以满足指标为目标，忽视农用地的区位、效益和完整性，难以带来稳定的收益，闲置时有发生。

（3）对城乡融合机制认识不够，重视三产联动却忽视区域联动。近年来村庄建设实践广泛开展，积累了不少值得肯定的经验[5]，但多关注村庄本身的建设，对城镇村体系却较少涉及。乡村从属和服务于城镇的传统思维惯性禁锢了乡村体系的建构[6]。乡村非农产业发展也缺少城乡协同发展方面的考量。对村庄产业发展的片面认识使村办企业一时间快速发展，部分条件并不成熟的项目建设造成了土地、资金等资源的浪费。强调产业用地在乡村落位，一定程度上也催生了独特的“吃租经济”和集体建设用地隐形市场[7]。

（4）生态本底的意识不强，优质的环境本应发挥更大的吸引作用。乡村有天然的生态优势，以此为基础的乡村旅游近年来受到广泛重视，成为被普遍认可的乡村吸引点和提高乡村居民收入的有效方式。但过多雷同的乡村旅游项目在同质化竞争的同时，也对自然环境造成了潜在的威胁。未来主导乡村发展的力量将更为多元化、复杂化，人才、资金、技术等资源要素的城乡流动将成为改善城乡二元结构的机遇[8]。生态环境本身巨大的吸引力才是乡村相比城市最大的优势。

2 美国乡村发展研究和借鉴

中美两国国土面积相当，同时是全球第一、第二大经济体，存在很多相似之处。我们一直对美国大城市的建设发展广泛关注，对乡村发展则较少借鉴。事实上，美国以农业立国，建国之初大部分地区是乡村。美国城乡同构的发展方式本身就带有城乡融合的属性，较好地解决了乡村发展过程中的不少问题。借鉴美国的先进经验和理念，将有利于进一步提高我国相关领域研究和实践的水平，尽早改善城乡双轨制的现状。

2.1 美国乡村发展的成功经验

美国的乡村地区在人居环境、产业发展、生态环境保护与利用方面有较多先进的经验。

（1）有竞争力的居住环境

美国乡村虽然人口密度低、资金规模小，但通过城乡联动可以获得不亚于城市的生活配套服务水平，同时又具有优于城市的居住环境，从而拥有了可以与大城市相互较量的人口吸引力。

（2）相对丰富多样的就业机会

乡村地区的功能相对简单，以提供生活和配套为主，非农产业不作为主要功能，乡村本身所能提供就业机会的丰富程度不可能与城市相提并论。但通过区域联动，乡村地区的居民可以在相互协同的区域获得更多样的就业机会，提高收入水平，进一步促进本地服务业的繁荣和发展。

（3）与自然相互渗透的休憩空间

邻近自然是美国乡村地区的重要特点。乡村一方面与大型公园之间有便捷的交通联系，另一方面也与之相互渗透。乡村地区的生态本底得到妥善保护，自然资源被适度利用。维护良好的原生自然环境是乡村吸引资源要素流动的永恒动力。

2.2 认识中美差异是进行经验借鉴的基础

我国处在城乡经济社会发展的新时期，借鉴先进经验十分重要。深入分析中美差异之处是进行借鉴研究的第一步。

2.2.1 中美区划体系差异

中美不同的区划体系是两国城乡发展差异的根本原因。美联邦以下仅有州（state）和县（county）两级行政区。州与我国的省（自治区、直辖市）区划等级相似，但不是联邦的分治区而是组成单位。除国家主权外，州享有立法、司法、行政等一切自主权利，联邦政府的权力则来自各州联合立宪后的权利让渡。美国的县与我国地级市或副省级市的区划等级类似，是州的分治区，也是通常意义上的美国基层地方政府。除美国部分地区因市县合并[9]而使“市”成为县级地方政府外，县以下市（city）、镇（town）都是协助地方政府管理当地事务的自治团体，市由州政府特许成立，镇仅需居民依照州的法律程序就可以建立起来。市镇没有行政边界，结合学区、邮政区等的市政服务区划定管理区。与美国不同，我国省以下地级市或副省级市下辖县或县级市，之下还会有乡镇、行政村等区划层级，行政层级促成了我国典型的“城、镇、村”空间体系[10]（见图1）。

2.2.2 中美区域发展模式差异

中美区划体系下的不同管辖制度也使两国的区域发展产生了差异。“县”作为美国地方政府，负责辖区内的基本问题。县域内的市、镇等自治体自发决定各自的发展。美国逐渐形成了以小城镇为主、多中心的城市区域（city region）[11]。在我国，“市”是重要的地方政府，市政府重点负责中心城区建设发展，下辖县、乡、镇由各级地方政府分治，逐渐形成了以大城市、单中心为主的区域结构。相关数据表明，美国20万人以下城市数量占比为76.64%，而我国50万人以下城市数量占比仅为28.83%[12]。

我国的乡村地区是由一个或多个行政村构成的非城镇化的行政区域。美国的乡村地区则是由小城镇、农村居民点及农（牧）场共同构成的关系网络。美国的农村大多不是独立的自治团体，而是地理统计的概念。按照美国国家统计局的分类方式，人口密度小于193人/km²则归为乡村地区。私有农（牧）场是农业生产空间的主要形式，农场中会形成人口规模较小的居民点，农场周边人口在2万人以下的小城镇十分常见。居住地和农地之间并没有固定的对应关系，农场主和雇工完全出于生活便利和经营需要自由选择在乡村居民点或者周边小城镇生活（见图2）。

2.2.3 中美乡村人居对应关系及借鉴可行性

中美乡村地区的差别客观上存在。但本质上，两国乡村地区都是小规模人口聚集区与农业生产区相互联系的区域。美国乡村地区的小城镇作为乡村人口聚集区，兼有城市的便捷和乡村的田园环境，是城乡融合的集中体现。其特点符合现阶段我国乡村发展的趋势，对实践有较高的参考价值。

3 克莱姆森地区城乡体系引介

克莱姆森（Clemson）是美国南部乡村地区典型的小城镇之一，位于南卡罗莱纳州（South Carolina）皮肯斯县（Pickens County）。小镇始建于1872年，原名卡尔霍恩（Calhoun），因1889年建立克莱姆森大学（Clemson University）而更名，现有人口约1.4万人，面积约20 km²，其中居民点用地12.5 km²，规模与我国乡村地区相似。克莱姆森人口增长率是县域平均水平的2倍，具有较强的吸引力，乡村生活的乐趣、多样的住宅选择、优质的生活配套、保持良好的自然本底等共同构成克莱姆森高品质的人居环境，值得从生产就业、生活配套、生态休闲等方面进行研究和借鉴[13]。

3.1 区域协同的生产与就业体系

克莱姆森作为乡村小镇，功能方面以生活配套为主，在产业分工方面是县域农业体系的组成部分，同时通过融入更大的都市圈，使当地居民获得更多非农就业机会。

3.1.1 规模化的县域农业体系

美国的农业政策坚持效率优先的原则，政府会为大农场提供更多的财政补贴，从而鼓励乡村合作，引导农业规模化发展。经过长期发展，农业区形态完整、面积宽广，适于现代化耕作。

克莱姆森所属皮肯斯县人口密度为92.7人/km²，以农业为主导产业。正如美国绝大多数县一样，皮肯斯县没有大城市，也没有明显的中心城市，县治皮肯斯（Pickens）、克莱姆森、六英里（Six Mile）、伊斯利（Easley）、诺里斯（Norris）、利伯蒂（Liberty）、森特勒尔（Central）、森赛特（Sunset）等小城镇都是其中的人口聚集区。这些小城镇与其中的农业区构成了县域农业体系[14]。县域层面依然会划定永久农业区，其中种植的产品类型须经政府许可，不得随意改变。但农业生产用地可在县域层面布局、流转、整理，使得土地有更多的改善途径，加之政府财政政策对大农场的引导，不断促进农业的规模化、效益化（见图3）。

3.1.2 融入都市圈就业体系

除农业以外，美国乡村地区注重发展多元化的经济，支持小型企业或新兴产业，促进配套服务业的发展，并不断完善对外交通等基础设施体系。乡村地区重视为居民挖掘更多的本地非农岗位，同时通过建立和引导都市圈发展，为居民在周边地区就业创造便利条件，留住乡村居民并吸引年轻群体定居，保持乡村活力。

图1 中美行政区划体系对比Fig.1 Comparison of administrative division systems between China and the United States

图2 美国乡村地区的空间模式Fig.2 The spatial pattern of rural areas in the United States

在克莱姆森地区，当地服务业提供了一部分稳定的就业岗位；更大范围的区域联动则提供了更多、更高端的就业机会。格林维尔（Greenville）都市圈作为克莱姆森更多样就业的承接地由来已久，是南卡罗莱纳州物流、商业、金融业的中心和航空枢纽经济区（见图4）。2006年以来，美国进一步谋划未来50年的空间发展框架。2009年，在一系列量化指标的指引下，界定了11个巨型都市区域[15]，作为美国国土空间的基本区域单元，加强经济联系，共享各类资源。克莱姆森所在的亚特兰大（Atlanta）都市区域，除包括格林维尔市外，其中的安德森市（Anderson）是克莱姆森大学技术研发中心所在地，皮德蒙特（Piedmont）、塞尼卡（Seneca）等城镇也都提供不同类型的就业与相关服务，驾车约2 h就能与美国南部最大的中心城市亚特兰大实现物质交换（见图5）。从县域到邻近都市圈再到巨型都市区域，产业服务和就业水平层层递进，以达到具有全美竞争力的水平。这绝不是乡村地区或其中的小城镇通过自身努力所能达到的，是城乡一体化和区域联动的结果。

3.2 独具吸引力的居住与配套设施体系

乡村地区的小城镇与大城市同构。上城（up-town）和下城（down-town）是美国常见的城市结构。对于乡村地区的小城镇而言，上城着重创造宜人的居住环境，下城公共设施尽可能集中，有利于区域中心的形成和持续繁荣。下城并不刻意追求位置居中，往往沿着兼顾生活性和交通性的主街（main street）发展，体现实用性。尽管美国乡村地区的郊区化、对小汽车过度依赖等问题长期存在，但可负担的优质住房和便利性不亚于大城市的配套服务体系，使乡村独具吸引力，其发展方式值得借鉴（见图6）。

3.2.1 城乡同权的多样化住宅供给

城乡同构是美国经济社会发展的基本框架，乡村与城市地区土地政策相似是以美国为代表的西方社会的显著特点。当前，我国正在进行改善城乡二元化的尝试，城乡土地政策具有自身特点，但美国乡村人居建设发展的模式仍值得借鉴。

与大城市的高密度相比，低强度的居住区和多样化的住宅产品供给成为乡村地区重要的吸引力。独栋、双拼、联排等类型住宅最受当地居民喜爱。同时，乡村地区的地租、人工、材料、市政配套费用相对低廉，降低了集中式公寓建设和运营的成本，加之克莱姆森优良的自然环境和美国租售同权的制度，高性价比的租赁式公寓每年吸引了全美大学生和来自世界各地的留学生、交流学者旅居，新鲜思想的血液不断输送，持续优化了当地的人文环境。住宅带来的固定资产税成为当地公共事业发展的重要资金来源，而房屋保险作为每年必须的家庭支出，促进了当地金融服务业的发展（见图7）。

3.2.2 区域共享和复合使用的配套设施体系

乡村地区的小城镇规模和资金有限，不可能支撑所有类型的配套设施建设。而乡村地区以人口为依据配置的公共服务设施如果达不到一定规模，也很难保证服务质量。美国是邻里单位理论的发源地，但对于低密度地区，新城市主义的改良思想更占主流[16]。区域共享和设施的复合化使用成为完善生活服务的关键，因地制宜的配套设施组织方式值得借鉴。

图3 皮肯斯县域乡村体系Fig.3 The rural system of Pickens County

图4 格林维尔都市圈Fig.4 The metropolitan area of Greenville

图5 亚特兰大都市区域Fig.5 The metropolitan area of Atlanta

图6 克莱姆森现状用地结构及住宅供给Fig.6 The land use structure and housing typologies in Clemson

克莱姆森日常生活需要配套的行政服务、社保、邮政、银行、零售及超市、中小学、幼儿园、图书馆、医疗卫生、交通管理等，一部分在本地配置，但多数得益于区域配套设施网络。克莱姆森小学的学区覆盖整个城镇管理区，且邻近城镇的居民也可申请就读，区域共享使它虽然地处乡村，规模却超过美国小学的平均水平，在校学生约850人，师资力量在全州名列前茅。图书馆等文化设施也是区域网络。县域图书馆体系自1935年开始建立，目前拥有皮肯斯、伊斯利、利伯特和森特勒尔4个县立图书馆。在任意一个图书馆中借阅的书籍或音像制品都可以到其他图书馆归还，网上查到的馆存也可以预约工作人员并调配到邻近自己的图书馆。商业设施的布局从区域出发，24小时经营的大型超市邻近高速公路或州、县级公路，便于为区域提供生鲜果蔬、熟食、服装、药品、家电，甚至汽车保养和零配件等一切日常所需（见图8）。

皮肯斯县与周边的另外5个县共同组成了阿巴拉契亚区域（Appalachian region），较大规模的配套往往布置在居民点之间以便共用。区域内的格林维尔市作为美国南部的中等城市和交通枢纽，还可以为乡村地区提供城市级别的、更高品质的配套服务（见图9）。

图7 典型住宅Fig.7 The typical housing types

图8 区域共享的配套设施Fig.8 The local shared resources of living facilities

乡村地区公共设施的功能复合使用对完善配套服务同样起到了重要作用。克莱姆森的市政厅合并了警察局、居民会议室、水电管理处、访客中心等。银行提供邮政、快递方面的服务；加油站兼有公共厕所的功能；图书馆同时也是社区活动场所，发挥会议、电脑培训、亲子教育等综合功能。功能的复合使用增加了居民对图书馆的依赖程度，形成了良好的精神导向。克莱姆森80%的居民是图书馆会员，下班或放学后驻足图书馆已经成为很多居民的日常习惯。功能的复合使用也有利于优化公共设施的规模和功能。在校方监管下，克莱姆森小学在课余时间可作为本地居民庆典、聚会、联谊等活动的场所；这使小学可以拥有更大规模的食堂、礼堂、会议室、放映厅、停车场等，从而也提高了教育设施的硬件水平。

3.3 乡村共建的生态环境体系

乡村地区往往能更贴近自然，良好的生态环境常常和低犯罪率一并成为美国乡村地区吸引居民定居的主要原因。在美国，政府与居民合作进行资源环境保护已经成为很多乡村地区的常态。当地居民参与维护性的工作，并从优美的环境获益。州县政府也会在主要公路沿线的访客中心通过提供免费地图、旅游优惠券等方式，对乡村地区进行宣传。借助优秀的生态资源，乡村很多地区成为旅游服务的承接地，农业生产、环境保护与乡村产业振兴被有机地联系起来。这对促进我国乡村地区环境资源保护、避免乡村旅游开发的无序竞争和对环境资源的过度使用具有借鉴价值。

克莱姆森已经成为旅游服务的承接地，邻近阿巴拉契亚山脉的多个国家森林。驾车2 h穿过森林就是占地2 000 km²、拥有3 500种特有植物和多种濒危动物的大烟山国家公园（Great Smoky Mountains National Park）。车程在30 min以内有县立凯文托克斯维公园（Keowee Toxaway State Park）、桌岩公园（Table Rock State Park），以及州立奥康尼公园（Oconee State Park）。这类公园偏重户外休闲功能，包括房车营地、露营地、徒步路径等。带有码头的乡村滨湖住宅很受欢迎。即使没有条件邻水而居，公园中提供的公共码头也很便捷。乡村地区的停车空间相对充裕，拥有大马力机动车，便可将小艇拖至岸边。此外，克莱姆森也逐渐形成了充满野趣的本地公园。克莱姆森参与区域内生态保护工作，借助环境得以发展，同时充满野趣的郊野生活为克莱姆森带来了独特的吸引力（见图10-图11）。

图9 阿巴拉契亚区域Fig.9 The Appalachian region

图10 公园和自然保护区系统Fig.10 The nature parks and reserves

图11 克莱姆森周边公园Fig.11 The parks around Clemson

4 结论与讨论

我国农村工作虽然取得了一定的成绩，但要保证其可持续发展，就要从区域视角探讨乡村的生产、生活和生态，提出推进城乡一体化的具体思路。美国的经济社会发展带有城乡融合属性，其乡村发展具有较高的借鉴价值。吸取世界先进经验既是新时期国土空间规划体系开拓创新的实际需要，也是实施乡村振兴战略的时代要求。本文以南卡罗莱纳州普通小城镇克莱姆森为例，研究并分析了美国乡村地区独特的吸引力。依托环境优势，使用灵活的手段满足居民生活、生产、生态各方面的需求，对我们的乡村发展有所启迪。

（1）切实提高乡村竞争力。积极探索城乡同权、租售结合的乡村土地政策和空间利用方式，提供环境良好、可租可售的优质住宅，建立网络化的配套服务体系。吸引新兴产业相关的资金、人才落户，为乡村的发展提供持续动力。

（2）促进农业的规模化、效益化。研究制定更灵活的农业政策，引导乡村地区的合作与互动，使生产方式从独立、分散的中小规模向联合、集中的大生产方向转变，提高农业的收益和抗风险能力。

（3）充分认识区域联动对乡村非农产业的作用。鼓励发展农村非农产业的同时，应理性对待居民外出就业的实际需求。在乡村规划的过程中要对所属的经济圈有清晰的认识，为乡村居民在经济圈内就业提供政策和物质上的便利，从而提高乡村本身的吸引力。

（4）加强乡村生态保护的主体意识。鼓励乡村在邻近地区自然生态资源的保护工作中承担一定的责任，同时加强政府层面的政策引导和公共宣传，使乡村成为旅游服务的承接地和生态环境保护的受益者，实现乡村振兴和生态保护的有机结合。

我国的公共基础设施建设一直以来都走在世界前列，这是进行城乡融合和区域联动的重要基础。这一优势也有助于避免郊区化、城镇结构松散、对小汽车过度依赖等美国社会已无力挽回的问题。我国的城乡土地政策具有自身的特点，借鉴先进经验，建立健全城乡融合发展机制和政策体系，逐步改善城乡双轨的现状，是乡村建设发展实践值得长期努力的方向。