垃圾焚烧厂建设研究

杨祖翰

摘 要：邻避冲突就是邻避设施附近居住的居民，对其设施的建设可能影响到其生活水平，周边房价以及其他基础设施的配套。于是在预定要建这些邻避设施的周边地区，居民会产生排斥抵触情绪，进而为了维护自己的权益，就产生了集体抗议甚至更加严重的行为，这种行为我们称之为邻避冲突。

关键词：邻避;垃圾焚烧;公民权利;舆情处理

随着社会的不断发展，社会对公共物品的需求也日益增多，一些带有污染和不确定性风险的公共物品，如垃圾焚烧发电厂、核电站等项目，其封闭式的选址建设就会造成许多居民的不满，并且可能导致产生“邻避”冲突，这对社会的稳定和发展都是不利的。本文就广东番禺、浙江杭州和湖北仙桃等地区的垃圾焚烧厂建设的原因及其必要性和邻避现象产生的原因及其解决办法进行分析和论述。

一、邻避冲突的概念

邻避一词最早是由美国学者奥黑尔（O.Hare）提出。邻避设施的建设其本质上是向公众提供一种公共物品，其本质上是由政府向社会提供更好的公共服务，但这种公共服务可能会给周边居民带来一些成本和风险，十分典型的有垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、核电站、殡仪馆等。也有一些是社会谣言造成的非典型邻避设施，如欧洲有些居民害怕的5G基站。

邻避冲突就是邻避设施附近居住的居民，对其设施的建设可能影响到其生活水平，周边房价以及其他基础设施的配套。于是在预定要建这些邻避设施的周边地区，居民会产生排斥抵触情绪，进而为了维护自己的权益，就产生了集体抗议甚至更加严重的行为，这种行为我们称之为邻避冲突。

二、垃圾焚烧厂建设的原因及必要性

从垃圾的储量分析，全世界的塑料垃圾泛滥，90%的塑料都无法得到回收，从二战到现在塑料垃圾就有63亿吨，发达国家将垃圾运往发展中国家处理垃圾，早在我国禁止进口洋垃圾之前，我国的垃圾增长十分惊人。以陕西省西安市灞桥江村沟的垃圾填埋场为例，其占地面积超过1 000亩，是中国最大的垃圾填埋厂，负责填埋西安七个区的垃圾，从1994年开始运行，预计填满时间为2045年，可是在2019年年底达到饱和停止运行，其日均垃圾填埋量从800吨一度上升到10 000吨。从1995年到2016年，中国垃圾进口量从450万吨上升至4 500万吨，塑料废弃物的进口有时占到了世界塑料废弃物进口的一半以上。直到2020年中国才开始逐步实现固体废物的零进口。所以在当时的杭州、番禺以及仙桃等地区，建设垃圾焚烧厂是一项很重要的公共产品。

从我国制度分析，中国有着典型的政治竞标赛的制度，尤其是在浙江杭州这样省内竞争激烈的城市，政治竞标赛就导致了以经济为中心的发展逻辑，已经陷入垃圾围城状态的杭州，不得不快速选址建设垃圾焚烧发电厂，从2014年3月29日市规划局在《杭州市环境卫生专业规划修编（2008-2020年）修改完善稿》中提出拟在九峰村建立垃圾焚烧发电厂，到5月7日有居民发现有人向其中运送勘探设备仅仅用了两个月，期间还有一个月的公示时间。如果发电厂建不好，或者进度有推迟，不仅仅会导致垃圾的处理问题，更重要的是其会导致省政府的转移支付减少，地方财政缺口变大，规模投资的减少。

而2008年广东番禺的数据显示，其全区常住人口250万，年产垃圾60万吨，每年的垃圾增长率达到了12%，按照现有的最大处理效率计算，2010年将无法处置日产近2 000吨的生活垃圾，番禺区位于广东省广州市，土地资源稀缺，也无法建造大型的垃圾填埋场，并且研究表明，塑料垃圾的焚烧处理比填埋危害更小，也符合国家的政策。其焚烧发电厂是经过用地规模、人文条件、自然條件等多方面的考虑，希望能够缓解两三年后的垃圾困局。

三、邻避冲突产生的原因

从制度上分析，首先是地方政府在管理模式上十分僵硬，地方政府往往采用管制的手段，来去实现其目的。但是随着公民的法律意识和整体素质的不断提高，强制性的管制已经适应社会的发展。

从周围居民的角度看，有学者认为是因为公民参与权利实质被剥夺导致公民心中产生的失落感导致的。但就笔者看来，这种表述不完全准确，可以用奥尔森的公共选择理论去解释这一问题产生的原因：对于每一个居民来说，都有一种趋利避害的心理，一方面他们希望能够有垃圾焚烧厂，另一方面他们又希望自己可以搭便车，自己可以不付出任何成本从而享受到公共物品。这是一种成本集中——利益分散的设施，斯科特说，面对不合理政策，居民往往不会直接诉诸暴力行动，而是基于非组织化性质采取“日常抵抗”策略和运用以理抗争、以法抗争和游街抗议等弱者的武器。由于周围居民付出了超额成本却享受不到同等价值的利益，这样会导致周围居民心中产生不公平感和被剥夺感，从而导致邻避冲突的产生。

从官方宣传的角度，首先是政府的信息公开力度不够，对于杭州的垃圾焚烧厂建设，仅仅是在政府网站上进行项目公示，而居民一般不会去政府的网站上去看此类信息。其次对于项目的利益、存在的风险、环保以及补偿问题也应当跟进发布。同时应当有知名专家对其环保等进行专门的解释。

从社会舆论的角度，随着互联网的普及，人们接受到快餐化新闻越来越多，对于大多数快餐化新闻人们往往没有辨识其真伪的能力，而且许多自媒体为了博取流量，会采用夸张的手法对邻避问题进行报道，这样往往会煽动居民情绪。

四、邻避冲突问题的分析研究

对于邻避冲突问题的分析研究，从法律的层面来讲，宪法规定了公民具有参与公共事务的权利，而邻避冲突显然是地方政府剥夺了居民的这种权利。在邻避设施的建设上面，政府更愿意相信专家的看法，更希望有效率地建设此类设施，往往会让公民的参与权流于形式。

对于政府公信力和其信息披露来讲，有学者对其做了一个很好的模型研究。首先是把公民对政府的信任分为三个方面：制度信任、技术信任和责任信任。而把信息披露分为了正式和非正式信息披露两个方面，意在研究其之间的内在逻辑和关系。通过对典型的几个邻避冲突发生地区发放问卷，得到结论总结如下：一是无论是正式还是非正式信息披露都对三种信任都有正面影响;二是对责任信任影响最显著的是正式信息披露，对技术信任影响最显著的是非正式披露;三是多维度信任程度越高，对邻避冲突的治理效果越明显;四是信息披露均对邻避冲突治理有正面影响，非正式信息披露影响更显著;五是信息披露在多维度信任和邻避冲突治理中起到中介作用。

五、邻避冲突的解决办法

一是要有预防的手段，冲突这种影响稳定的现象，在爆发之前解决是最好的。首先在邻避设施建设确定之前，我们要有相应的民主协商机制，要秉持开放的态度让公众参与进来。杭州垃圾焚烧处理厂的建设经历了建设——冲突——重建三个阶段，在第三个阶段政府才坐下来和居民谈，相互交换意见，项目才得以重启。其次在补偿方面，不是一味的金钱补偿，政府还在社区周围还建设了许多邻利设施，居民满意后政府的项目也可以顺利推进。同时要有相应的应急管理机制，对于邻避冲突的爆发，政府应该有相应的处理办法，从爆发开始就应当按照既定的应急管理办法来控制冲突的进一步升级，广东番禺的领避冲突就是应急管理机制的不足，导致冲突的不断升级，从一个社区蔓延到整个番禺区，然后到广州市，最后演变成了大家都反对建设垃圾焚烧发电厂。

二是要针对舆情进行处理。针对舆情也应当建立舆情监督预警机制，政府部门应当和主流媒体联合起来，一方面保证媒体的权威性，一方面可以监督舆情的发展。其次，政府應当使信息更加公开透明，通过舆论引导，发挥非正式信息披露的作用，在自己行使正式信息披露的过程中，引导自媒体等非官方媒体积极响应做好正面的宣传工作。最后需要提高媒体的整体素质，管控为了博眼球而采用一些夸张手段来进行宣传的媒体，让媒体能够保持中立立场，不偏袒任何一方。

三是针对政府方面，首先地方政府在日常的政府事务中，需要做到为人民服务，要更贴近群众，制定政策要符合当地的经济发展、民生等发展规律，注重自己公信力的培养。其次，需要建立相应的邻避设施补偿机制，通过有效的补偿，降低和分担邻避设施周围居民承担的风险和损失，同时补偿一定要及时充分到位，减少居民的担心和顾虑。最后对于居民反映的问题一定要有及时有效的回应，避免冲突升级。

参考文献：

[1]刘玮，李好，曹子璇.多维信任、信息披露与邻避冲突治理效果[J].重庆社会科学，2020（4）：73-83.

[2]刘佳伟.“邻避”冲突的行政法研究[J].现代商贸工业，2020，41（12）：158-159.

[3]李相宁.邻避困境下政府舆情处置问题思考[J].河北企业，2020（0）：34-35.

[4]毛春梅，蔡阿婷.邻避运动中的风险感知、利益结构分布与嵌入式治理[J].治理研究，2020，36（2）：81-89.

[5]谢丹，涂明辉.社会冲突功能视角下的环境污染型邻避冲突研究——以番禺反垃圾焚烧发电厂事件为例[J].鄱阳湖学刊，2019（6）：66-72，127.

[6]张利周.协商民主视角下邻避设施选址困境的治理路径——以杭州九峰垃圾焚烧厂为例[J].广东行政学院学报，2020，32（2）：16-23，32.