国库非税收入收缴管理现状、问题及建议

吴琼

摘要：非税收入是地方财力的重要组成部分，优化非税收入收缴方式、逐步实现直缴入库为财税体制改革的必然要求。但当前非税收缴管理中仍存在管理法律依据不足、直缴入库难以推进、国库监督职能弱化，财政非税系统不完善等问题。对此，建议完善非税收入管理制度、持续清理非税收入专户、加强人行国库监管力度、加快非税收入信息共享。

关键词：非税收入 直缴入库 财政专户 国库监督

非税收入指除政府税收收入及债务收入以外的财政收入，是地方财力的重要组成部分。当前我国财税体制改革步入攻坚期，但非税收入法律法规不完善、监管机制不健全、征缴流程不通畅、资金运行效率低等问题仍未能得到根本解决，成为阻碍财税体制改革深入推进的瓶颈环节。因此，研究如何有效完善非税收入收缴管理，确保公共资金安全高效使用，具有较强的现实紧迫性。

一、非税收入收缴管理现状

當前，非税收入存在直缴入库、汇缴专户缴库、财政专户缴库等多种缴入人民银行国库的方式（见图1），除教育费附加、残疾人就业保障金等个别项目随税收由税务部门征收后直接缴入国库外，其他非税收入一般先归集至财政部门在商业银行设立的非税收入汇缴专户或财政专户，再定期或不定期上缴国库。涉及专户的收缴方式使收缴环节增多、入库速度减慢，甚至引起非税收入长期大量滞留专户，资金收支效率较低。鉴于专户收缴方式的诸多弊端，各地人民银行国库积极探索非税收入脱离财政专户、直接缴入国库的可行路径。上海、天津、吉林、江苏、福建等地国库积极与当地财政部门沟通协作，积极推行非税收入电子缴款，优化非税收入收缴流程，通过多种信息化手段，创造条件实现应上缴国库的非税收入资金直接缴入国库，提高了非税收入缴库的效率。

二、非税收缴管理存在的问题

（一）非税收入收缴相关制度不健全，改革与管理的法律依据不足

目前非税收入收缴管理的主要依据为《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》（财库〔2002〕37号），《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）。“改革方案”推出时间为财政国库管理制度改革初期，对非税收入财政专户收缴方式进行了确定，在财税体制深化改革的新形势下已严重滞后。“管理办法”虽然覆盖非税收入的设立、征收、票据、资金、监督等方面内容，但有关条款模糊粗化、操作性差。现有法律法规对非税收入收缴环节中执收单位、代理银行、财政部门、人行国库等主体间的监督与被监督关系、相互管理责任等未能明确，且对非税收入收缴流程缺乏详细统一的规定，造成非税收入收缴工作难统难管，不利于收缴流程的优化与管理水平的提升。

（二）非税收入财政专户仍然大量存在，直缴入库全面推进面临阻力

由于国库集中收付改革形成了财政资金纳入“国库单一账户体系”运行管理的方式，除人民银行国库账户外，目前，财政部门在商业银行仍然存在大量非税收入专户，影响非税收入入库效率的关键问题仍未得到根本解决。同时，部分财政部门通过控制财政专户中非税收入的缴库进度，使非税专户成为调节预算收入的工具，商业银行出于自身业绩考核需要也期望在专户中保留较多的财政存款。因此，无论从制度要求还是实际利益考虑，当前财政部门主动开展非税收入直缴入库的动力较弱，主要由人民银行国库部门在局部地区牵头推动直缴入库试点，并且已实现直缴入库的非税收入大多为部分执收单位资金规模较小的项目，如罚没收入、行政事业性收费收入等，而占比较大的土地出让收入难以实现直缴。

（三）非税收缴管理中国库监督职能弱化，对违规行为缺乏监管手段

国库监督是人民银行经理国库的重要特征，但在非税收入收缴方面国库监督职能难以充分发挥。因财政部门对财政资金具有支配权，在非税收入监管制度不健全的情况下，财政部门在非税收入收缴管理中处于主导地位，人行国库的事中监督职能更多流于形式。如国库部门虽然具备非税收入代理银行资格认定的职权，但对代理银行的选择、管理缺乏有效的手段。并且，国库部门对代理银行非税收入延迟入库、资金占压等行为缺乏监管依据与处罚手段，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令〔2001〕1号）仅有国库经收处占压、挪用税款等违法违规问题的罚则，并未涉及非税收入收缴相关内容，即使检查中发现代理银行未在非税收入缴入财政专户后10日内划转国库①，也无权对其进行处罚。

（四）财政非税收入管理系统不完善，缺少对直缴入库功能的整体规划

除部分已开展直缴入库工作创新的地区外，大多数地区财政部门的非税收入管理系统仅能在财政部门、执收单位和代理银行之间实现资金运行信息的共享，尚未与人民银行国库信息处理系统（TIPS）进行对接，全面实行非税收入直缴入库的系统条件不成熟。据了解，财政部门对直缴入库相关系统功能的拓展缺乏自上而下的整体设计与支持推动，且各地财政部门使用的非税收入管理系统不完全相同，在系统开发维护方面处于各自为政状态，进行直缴入库系统功能改造成本较高，因而阻碍了非税收入直缴入库的大范围推开。

三、相关建议

（一）完善非税收入管理制度，明确相关部门监督职能

进一步细化非税收入收缴管理制度，严格规范各地非税收入收缴方式与缴款期限，明确执收单位、财政部门、代理银行间的责任关系。厘清人民银行、人大、审计等相关部门对非税收入的监管职责，逐步改变财政部门在非税收入监管中的“垄断”地位。

（二）持续清理非税收入专户，逐步实现非税直缴入库

财政部门应继续加大对各类非税收入财政专户的清理力度，及时将滞留在专户中的资金划至国库。从长期看，应逐步撤消非税收入专户，彻底去除非税收缴路径中的梗阻，实现非税收入直接缴入国库的最终目标。

（三）细化违规行为处罚准则，加强人行国库监管力度

应在相关制度中进一步明确非税收入缴库时间过长的处罚规定，包括相关主体的责任认定、罚款额度的确定方法、检查与处罚的执行机构。加强人行国库在非税收入代理银行资格认定，财政专户管理中的事中监督作用，形成更为有效的制约机制。

（四）加快非税收入信息共享，推进直缴入库系统建设

目前实现非税收入资金与信息自动匹配并直接缴入国库的技术条件已经具备，下阶段财政部门与人行国库应共同努力推动财政非税收入管理系统与国库TIPS的联网对接，完善系统相关功能，为非税收入直缴入库提供技术支撑。

注释：

①《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中规定，各项非税收入缴入财政专户后，由财政部门按规定在10日内划转国库单一账户。

参考文献：

[1]雒妩珍，宋和平.非税收入收缴管理过程中存在的问题及建议[J].时代金融，2018（36）：161+167.

[2]戴海燕.浅谈非税收入收缴管理中存在的问题及建议[J].会计师，2018（10）：69-70.

[3]季家友，吴金友.财税体制改革背景下我国非税收入收缴管理改革研究[J].西南金融，2014（11）：3-7.

作者单位：中国人民银行南通市中心支行