精细化治理：农户全面脱贫与乡村振兴衔接的国家整合

胡白钰 杨双飞

摘 要： 乡村振兴、精准脱贫政策实施的背景下，国家政权力量深入乡村自治组织对乡村振兴战略进行具体部署，搭建起了实施乡村振兴战略的政策体系和框架。农村基层互动治理中，从总体上逐步呈现出协调互动、合作治理的趋势，但仍出现社会阶层分化加剧，地区发展的非均衡性突出，基层社会治理事务复杂化的问题。精细化治理作为一种手段，将国家权力对农村社会的管理与基层自治对国家权力的互动制约关系纳入国家治理体系，而不是仅仅依靠农村自治组织和乡镇基层政府独立推进，促进农村自治组织和乡镇基层政权协调互动，推进乡村振兴，实现乡村治理现代化。

关键词： 乡村治理;乡村振兴;精细化治理;国家整合;全面脱贫

中图分类号： F323.3         文献标识码： A

doi：10.14031/j.cnki.njwx.2020.10.028

0 引言

乡村振兴政策背景下，农村的经济发展模式转变和社会结构分化对“乡村政治”提出更加高效、规范、专业化的要求，农村社会治理任务更加复杂，农村治理研究更加靶向化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“国家治理体系与治理能力现代化”在社会管理层面产生了广泛影响，“过程意识”在政府管理过程中凸显。但在“乡村政治”中，由于缺乏施政经验、人才队伍修养、灵活精确的治理手段，致使乡村治理过程的规范性浮于表面、治理成本较高。在2020年农村全面脱贫的背景下，理清全面脱贫、乡村振兴与国家整合的逻辑关系，探讨通过精细化治理实现农户全面脱贫与乡村振兴衔接的国家整合具有切实的理论意义。

1 全面脱贫、乡村振兴与国家整合的逻辑关系

习近平总书记于2013年11月首次提出“精准扶贫”的概念，随后国务院扶贫办发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》推进精准扶贫向纵深发展。十九大报告中再一次强调，要坚定不移地打赢脱贫攻坚战，把精准扶贫和精准脱贫作为我们实现第一个百年奋斗目标的重点，上升到治国理政的高度。2020年“硬脱贫”的“全面脱贫”要求，是乡村振兴的“阶段化”目标，与乡村治理力量、国家整合有着千丝万缕的关系。它是一国统一，是指国家通过它的经济、政治、文化等力量，把国家内部的各方面、各要素有机地统一起来。国家一体化作为国家治理的一种方式，是一个动态的过程，它调整了分散的部分，使其在国家社会发展中形成了整体。各级政府以“国家治理者”的形象出现，整合资源，实施政策，对接乡村两委和农村自治组织起到了积极的推动作用和带头作用，并对乡村治理产生了行政管理作用[1]。现代转型期的农村，国家通过社会整合，将利益多元化、人口结构复杂的乡土社会进行聚合和组织，要求治理主体具有多层次的互动关系。以精准扶贫为目标，以治国理政为重点，以落实国家整合理念为方向，是现阶段国家治理的一个重要方面。农村治理是国家治理的基层体现，但农村自治的性质决定了农村治理的内涵和外延不能完全服从于国家政府管理，国家整合不仅是基层政府与农村自治的结合，也是行政动员在扶贫开发中的具体体现。从以上论述可以看出，国家治理具有广泛的内涵与外延，治理主体的多元化，其中乡村治理是国家治理的基础设计;国家治理与乡村治理都应坚持国家一体化的理念，贯彻国家政策，以精准扶贫为手段，以乡村振兴为目标，以国家与社会共同利益为出发点，实现城乡治理双赢。

民族整合意识与结构分化形成的民族整合模式决定了多元治理主体，如政府、政党、社会组织、个人等的结构互动，影响着政策方针实施的结果，决定着社会各阶层的分化状况。通过国家一体化，乡村振兴战略从根本上改变了农村的现状，在发展不平衡的城乡之间建立了有机的联系和互动关系。新中国建立之初，城乡主體之间虽然被人为地分割，但城乡二元发展模式却影响深远，而新时期的乡村振兴则使具有某种同源性和同构性的城乡形成了新的相互依存、相互作用的相互塑造与型构关系状态。“政府治理”与“乡治”原本是两个独立的治理模式，但在实践中，乡村两委从承担税收、计划生育等职能向财政管理、政策执行等职能演变，始终表现为基层政治机构承担上级分配的职能。农村治理作为国家治理的基层设计和国家整合的实践端，只有有效实现才能发挥国家整合的纽带作用。新时期的国家整合把国内分化的乡村自治组织、政府机构作为统一的政治主体纳入行政系统，将城乡视为平等主体协调发展，从而强化各参与主体的国家认同，从而构建内聚力强、经济政治协调稳定的国家。

2 乡村治理：乡村振兴与全面脱贫的实践过程

2.1 乡村治理的实践困境

国家管理与乡村自治的互动治理关系在农村基层还没有理顺。由于地域辽阔，中国农村地区农村关系（乡村关系）的实际状况表现出明显的多样性、多变性和非均衡性的发展特征。在中国，从乡镇党委、乡镇政府和村委会之间的相互关系（包括人员、财务、事务的实际干预和控制能力，以及干预的程度）来看，农村基层互动的治理关系还没有完全明晰，总体上，“乡镇政权治理”与“村治”仍然保持明显而强烈的上下级行政命令关系，或者是行政化的乡村关系。

乡村治理的实践困境表现，一是乡村基层互动治理的主体功能失调。互动治理结构内，不同治理主体功能角色的错位，不仅直接影响到农村基层多元主体民主参与、互动合作的治理机制的正常运行，而且直接影响到农村基层社会治理的绩效。二是乡村基层社会基础薄弱的互动治理。一般来说，农村基层的互动治理要求参与治理的各主体在具备地位平等、权力对等、组织结构健全、功能完善、职能有效发挥等基本条件和要求的情况下，能够发挥相互制衡、相互促进的作用。伴随着中国农村基层社会的治理转型，传统的农村基层社会治理结构——精英治理结构不断受到主体多元化、大众化的挑战，但受传统制度文化惯性的负面影响，精英治理排斥大众参与，有限甚至拒绝社会放权，不仅使农村基层各种服务、公益、互助型村民组织发展缓慢，其应有的功能作用未能有效发挥，而且使农村基层精英与大众之间缺乏有效的互动和联系，相互间缺乏信任;另一方面，农村基层社会的不断分化和开放，使农民群众的观念发生了深刻变化。三是乡村基层互动治理的路径依赖困境。在制度演进的视角下，制度变迁（无论是强制性制度变迁还是诱惑性制度变迁）需要考虑的是路径依赖问题。其原因不仅仅在于国家治理体系变革中存在的路径依赖问题，还在于农村基层治理涉及到多方面、多领域、多部门利益，更涉及到农民群众的根本利益。

2.2 乡村治理的困境归因

农村基层社会治理关系紧张、矛盾冲突频发，导致基层政府与村民自治之间的互动治理陷入困境的原因十分复杂。体制是稳定的、循环发生的行为模式，它是平衡的、规范的、规则的。制度的作用在现代社会非常重要。科斯认为，制度是“一个社会的游戏规则，更确切地说，它是对人与人之间相互关系的人为限制”，“制度构成了人们在政治、社会或经济上交换的动力机制”。就农村基层互动治理而言，传统管理体制的惯性制约、农村治理资源配置失调、乡村既得利益集团的阻挠等制度上的不足是导致其在实践中陷入困境的主要原因。

2.2.1 传统管理体制的惯性制约

虽然农村基本生产经营方式发生了根本的变化，直接导致了农村社会治理体制模式的相应转变，但受传统精英型管理制度惯性的制约，权力高度集中、封闭统一的计划经济体制和一元化的政治管理体制仍深刻地影响着现行“乡村政治”相互衔接、相互互动的农村治理体制。现行权力自上而下的压力型制度结构也制约着农村基层互动治理的向前发展。各级政治组织要把经济赶超的任务和指标逐层量化分解，并将任务和指标下发给下级组织和个人，要求他们在规定的时间内完成，并根据完成情况给予政治和经济奖励。因为这些任务和指标的一些主要部分所采取的评价方式都是“一票否决”制，使乡村两级组织长期承受着压力。这样，客观上造成了乡镇行政管理和村民自治之间巨大的张力，两者的衔接和互动难以实现。

2.2.2 农村治理资源配置失调

从农村基层治理的角度來看，农村治理资源的配置主要是针对目前乡村治理资源在各主体间分配不均的现状，对其进行再配置，以满足乡村各主体和农村社会有序持续发展的需要。从总体上看，农村社会治理资源主要有经济资源、政治资源、组织资源、文化资源和信息资源。但由于受到既有制度格局等因素的制约，治理资源在农村各主体中的分配不合理，从而直接影响到农村基层多元互动协作治理的正常运行。在我国社会，行政权力采用由上而下按级主导的治理结构体系，权力的大小与组织层次的高低成正比，而权力与资源密切相关。在乡村组织结构上，乡镇政府是国家基层政权组织，直接代表国家行使行政管理权和各种其他社会治理权力;由于缺乏政治、组织、信息等资源的支持，村民自治组织处于弱势地位，其自治功能逐渐弱化，成为乡镇政府的“附属品”。此外，由于乡村治理资源的非均衡配置，使政府控制着大量的治理资源，从而占据主导地位，由于政府自身的利己主义倾向，乡村治理资源从政府到其他治理组织的分散化流动显然不能自动顺利实现，从而导致出现目前农村基层治理的“政府主导”状态，如果政府固守自身利益，始终不向社会组织、农民赋权进行治理，就很难形成多元主体间的民主合作和良性互动治理。

2.2.3 乡村既得利益集团的阻挠

这些既得利益者通常是与公共权力密切相关的一些国家公职人员和某些乡绅、富户，以及其背后的宗族或家族团体。它们利用乡村现有的权力结构、社会资源优势等，维护自身的既得利益，不愿放弃权力，阻碍农村基层治理的互动发展。身为公共治理的主要履职者，其直接代表的是公共利益，因此不能有自己的特殊利益，否则就是渎职行为，但这些人员具有自己的特殊利益，并往往使自己的利益最大化，因此，在公共治理过程中，公然违反公益原则和要求，以政府机关为载体，结成“部门利益集团”或“干部利益集团”。尤其在放权让利的改革时期，伴随着中央对地方、国家对社会放权的过程，许多地方利益兼收并蓄者利用制度和政策的漏洞，截留国家对农村社会的权力下放，阻碍了国家对农民群众的利益联结，出现了“放权过程中的截留现象”[2]，导致了农村地区的两极分化，加剧了国家、农民的对立。

3 精细化治理及其在操作层面的具体表现

在治理理论本土化的过程中，一些学者将治理理论融入到对中国农村政治的研究中，相继提出了“乡村治理”、“精准扶贫”、“乡村振兴”等概念，构成了中国农村治理理论的基本框架。对于乡村治理，是将乡村理论运用到乡村建设问题上的理论产物，是“国家治理体系的基础”[3]，它系统地回答了由谁治理、如何治理、治理规范以及治理目标的现实问题，又是将现代观念融入到农村基层治理结构与体系中的治理理念，是建立合理、规范、制度化的现代国家制度的重要途径[4]。精细化治理不仅体现在治理过程的效率提高、权力结构的优化、治理主体的多元化等刚性因素上，而且还体现在社会关系的协调、人文关怀、社会环境的优化等柔性因素上，这是刚性指标与柔性指标的结合。在具体运作层面上，可将社会精细化治理划分为三个方面，深入服务技术、细化管理服务、标准行政框架。从而实现公共权力的有效运转、公共资源的合理共享，最终实现农村社会公共利益最大化的过程。

3.1 深化服务技术

首先，从刚性要素来看，精细治理不是系统性的颠覆改革，而是在原有机制的体制框架下，对工作内容和方式进行中观和微观层面的完善，在工作流程和服务技术方面更加深入。建国以来，国家高度重视基层政权建设。《选举法》于1953年3月1日国家颁布实施，在全国范围内进行各级人民代表大会的选举，选举产生了乡人民代表大会和乡人民政府。此后，政治体制改革进行了一系列探索。改革乡镇党政领导干部选举制度，实行普选和直接选举，放宽候选人资格条件，实行竞争性差额选举，努力实现选举过程的公平公正，这是微观层面基层民主选举逐步完善的体现。而乡镇政治体制改革也存在着一定的局限性，一些乡镇在实际选举过程中存在着不规范的现象，选举方式也具有选拔制的特点[5]。

3.2 细化管理服务

在政府决策和执行过程中，每个细节都会产生不同的社会效果。精确地把握被服务的公民的需求，协调完善政府的细节问题，对社会管理的成败起着决定性的作用。在这一阶段，政府治理注重程序，注重细节，联系政府管理行为，只有联系牢固，才能使社会运行有条不紊，充满活力。精打细算的扶贫工作中，国家对各部门进行了全面动员，把各级党委、政府机关、企事业单位纳入扶贫社会工程，但这种总体动员只停留在机构内部，随后，省扶贫办又从行政手段加强了技术力量，用一套严密的脱贫考核指标，对扶贫过程和结果进行了严格的规范，但由于精打细算的扶贫措施和技术力量都是由上而下设计的，难以落地，因此，这类技术力量仍面临着“不接地气”的问题[6]。例如，精准扶贫中包括的教育扶贫项目：农业技能培训和非农技能培训，由于其场所要求集中，难以产生直接效益，而且农民本身年龄层次复杂，许多贫困人口不愿意参加培训。比如，养兔子本来是为了让村民脱贫，但是因为承担经济风险能力不强，贫困户甚至放弃了补贴。这些都需要村干部的动员，在乡镇之间进行协调沟通，做好群众思想工作。管理上的“粗放型”思维已与高压体制并驾齐驱走向了历史的末尾，政府要想有所作为，就必须注重经营细节与规范，提高治理效能。

3.3 标准行政框架

标准化是农村精细化治理的关键，行政机构标准化是农村精细化管理改革的重要标志。标准化，使村务公开，与以前的人情化工作方式相分离，使村务公开与干部工作公开相分离， 把精准扶贫的具体政策落到实处，为基层管理与服务效果提供明确的监督与评估依据。提升乡村治理效果，需要结合地方不同情况，认识到乡村治理既需要普遍采用标准化的治理方式，又需要重视“德治”的合理性，对乡村内部的特殊个体提供个性化的服务，这就是要在治理技术与治理制度之间取得平衡。当行政架构分散时，管理职能将出现割裂和分散的状态，决策和监督机制无法正常发挥作用，工作交接混乱，从而降低基层行政的效率和效果，产生负面的政府效应。管理体制标准化主要是简政放权，统一标准。在运作程序方面，乡镇干部、各部门和村民小组要善用信息互连平台，加强各方间的信息交流，降低沟通成本。要善于发现和克服基层治理中行政框架的“短板”，建立规范的政府管理服务体系，改变传统经验性治理方式，建立标准化、规律性的行政框架有序管理形态。

3.4 突出人文关怀

从柔性角度出发，精细治理不仅要在过程和技术上更专业化，更要在理念上塑造服务型政府，突出人文关怀，把满足农民的需要作为公共扶贫政策执行和社会管理的初心和归宿。农村治理的精细化，需要关注农村社会问题，及时把握村民的现实需求，使治理从实践走向现实，形成有效的治理形式。目前，中国农村正由粗犷的小农经济向精细的现代农村经济转变，农村生产力显著提高，农村的机械化、电气化、自动化和信息化达到前所未有的高度。一是农村逐渐在新兴合作社、家庭农场、承包经营户等经济主体的影响下形成新的生产关系，第三方社会组织和社会服务体系介入农村经济发展;二是农村城市化趋势使农村人口结构发生变化，产生了新的社会阶层，对乡村治理有更多人文化的期望;三是农村人口受教育程度的普遍提高，民主参与意识和政治参与能力大大提高，内生力量和政府指定的干部外力，如乡村精英、乡贤等，在农村政治发展中进行政治博弈。随着农村信息化进程的加快，经济社会的全面变革，农村治理提出了精益化的新目标，满足人的需要对治理体系和治理能力现代化提出了新要求。为此，农村社会公共服务体系的重构，建立为民服务的治理体系，满足农民精神上的需要是农村精细化治理改革的新目标。

参考文献：

[1]  徐勇.国家整合与社会主义新农村建设[J].社会主义研究，2006（1）：3-8.

[2] 孙立平.向市场经济过渡过程中的国家自主性问题[J].战略与管理，1996（4）：64-74.

[3] 周庆智.基层治理：权威与社会变迁——以中西部乡村治理为例[J].学习与探索，2014（9）：63-72.

[4] 陳家刚.基层治理：转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015（2）：47-55.

[5] 蒋源.社会精细化治理新路径探索[J].人民论坛，2015（2）：47-49.

[6] 王雨磊.村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序[J].公共行政评论，2017，10（3）：26-45+213-214.