新中国成立以来环境管理体制的变迁：历程与逻辑

（...华中师范大学，湖北武汉 40079）

内容提要：从正式制度要素与非正式制度要素的分析视角分析中国环境管理体制的变迁，可以发现新中国成立以来中国的环境管理体制经历了起步、发展和深化这三个阶段，其变迁逻辑可以用“变迁动因—变迁形式—变迁目的”的分析框架进行解释。首先，环境管理体制的治理失灵构成了环境管理体制的变迁动因；其次，非正式制度要素对现行体制的渗入以及正式制度要素从现有体制中的生成构成了环境管理体制的变迁内容，体制环境、路径依赖和改革强度会对环境管理体制的变迁产生影响；最后，提升环境管理体制的运行效率，扭转环境治理失灵，实现体制均衡，最终满足人民群众对美好生态环境的向往是中国环境管理体制的变迁目的。

一、引言

新中国成立以来，我国环境管理体制历经多次变革，实现了从无到有、从欠缺到逐渐完善的历史性变迁。在2018年最新一轮的国务院政府机构改革中又重新组建了生态环境部，表明目前我国的环境管理体制仍处于这种持续性的变迁当中。当代中国环境管理体制发生的翻天覆地的历史性变迁要求相应的理论来对其进行分析和解读。如果将视野置于社会转型与政府机构改革的宏阔场域之中，会发现中国环境管理体制的变迁和政府机构改革与整个社会的转型发展是密切相连的；将目光投向环境管理体制变迁本身，会发现中国环境管理体制的变迁是中国特色社会主义制度具有内在动力与活力的具体体现，一旦面临新的环境治理形势，便会迅速做出调整，以实现环境污染的善治格局。毋庸置疑，重新组建的生态环境部是我国全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的最重要的内容之一。正因如此，新中国成立以来中国环境管理体制的变迁历程与变迁逻辑是我们必须回应和解释的重大问题，厘清中国环境管理体制的变迁历程，探究其变迁历程背后的变迁逻辑，并对其进行必要的理论解读是提升中国环境管理体制运行效率的现实要求，也可以为当前及未来中国环境管理体制的进一步完善做出理论铺垫。

体制作为一种存在，广泛地存在于人类的一切社会生活当中，并且受到学者们的广泛关注［1-2］。目前关于体制和体制变迁的文献汗牛充栋，而将研究视角聚焦于环境管理体制的文献则相对较少。其中有部分学者对沿海滩涂［3］、大气污染［4］和水污染［5］这些特定领域的环境管理体制进行了分析，这些研究成果虽然或多或少观照了环境管理体制的变迁，但是其研究主题与思路过于狭窄地聚焦于特定的环境管理领域，容易导致研究结果片面化和孤立化，因而无法从整体上宏观把握中国环境管理体制的变迁历程与变迁逻辑。此外，虽然还有一些学者从整体上对中国的环境管理体制的变迁做出了全面考察［6-9］，但是，由于没有全面分析中国环境管理体制变迁的影响因素，所以并没有深刻洞察出中国环境管理体制变迁背后的深刻机理。另外，还有诸多学者分析了中国的政府灾害管理［10］、铁道部［11］、城乡规划［12］、市管县［13］等体制的变迁，这些研究成果虽然能够为分析当代中国环境管理体制的变迁提供有益的启发，却无法为中国的环境管理体制的变迁提供直接的理论阐释。这主要是因为在研究类型上学界研究的体制变迁类型并不相同，而不同体制变迁的影响因素纷繁复杂，导致不同体制的变迁路径、变迁历程并不相同。因此，梳理中国环境管理体制的变迁历程，挖掘当代中国环境管理体制的变迁逻辑，考察中国环境管理体制变与不变的内在机理具有重要的理论与现实意义。

本文首先以时间为脉络对新中国成立70年以来中国的环境管理体制的变迁历程进行合理划分，力图较为完整地展示当代中国环境管理体制的变迁图景，然后基于 “变迁动因—变迁形式—变迁目的”的分析框架，深度发掘当代中国环境管理体制变迁图景背后的变迁逻辑，以弥补中国环境管理体制变迁在理论阐释上的缺位状态，最后提出针对性的建议以回应现阶段中国环境管理体制的变迁。

二、环境管理体制的变迁历程

提及环境管理体制的变迁，就必不可少地要厘清何为环境管理体制，目前学者们对“体制”和“体制变迁”的理解并不相同，对何为体制的回答也很多［14-16］。基于现有的研究成果［17-19］，本文认为体制作为一种制度安排本质上是一个由不同制度要素组成的有机系统，从不同视角出发可以将这些要素划分为正式制度要素与非正式制度要素［20］、社会机构要素与社会规范要素［21］等不同类型。环境管理体制就是由不同制度要素组成的进行环境管理的有机系统，这种系统有广义和狭义之分，广义上的环境管理体制包括政府、企业等多个不同的社会主体，狭义上的环境管理体制是仅指由不同制度要素组成的政府履行环境管理职能的系统，在本文中的环境管理体制是指狭义上的环境管理体制。基于上述概念阐释，梳理学术界的已有研究成果，发现关于我国环境管理体制的变迁历程，总体而言有“两阶段”“三阶段”和“四阶段”这三种不同的观点，笔者通过对当代中国出台的涉及环境方面的法律、法规和机构改革文件进行梳理，以及结合现有的研究成果［22-25］，将新中国成立以来中国环境管理体制的变迁历程分为三个不同的历史阶段，具体划分如下：

（一）起始阶段（1971-1997年）

从新中国成立伊始到“文革”中后期由于我国经济发展水平相对较低，生态环境问题并不严重，并且受意识形态影响将环境污染简单认定为是资本主义国家的公害，致使这一阶段中国虽然采取了一些环保措施，但是并无明确清晰的环保机构、环保法律和环保意识。所以从某种程度上讲中国的环境管理体制是在1971年成立环境保护办公室才开始逐渐起步的，随后全国环境保护会议也顺利召开。1974年国务院成立了环境保护领导小组并对全国的环境保护工作负责。1979年9月我国的第一部环境保护法律颁布，标志着中国的环境保护工作开始正式有了相应的法律依据。除此之外，中国还逐步升格了环境保护领导小组，成立了环境保护局、环境保护委员会等环境保护机构。但是，从1971年成立环境保护办公室到1988年国家环保局从城乡建设环境保护部划分出来成为国务院直属机构，在这十七年间中国的环境保护机构一直处于临时性、非正式和不独立的状态［26］。在整个80年代到90年代初中国制定并颁布了一系列的环境保护法律和法规，初步形成了较为系统完善的环境保护法规体系，中国的环境保护工作开始有了较为全面的法律依据。其中最为重要的是1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》规定国家环保局对全国的环境保护工作实行统一监督管理，奠定了我国环境管理体制的法律基础［27］。此后，在1994年国务院又提出了我国人口、环境和发展的总体性战略规划和具体的行动方案。由此可见，从1971年到1997年中国的环境保护意识已经觉醒，环境管理机构经历了从托管机构到内设机构再到独立机构的转变，环境保护法律也经历了从无到有、从欠缺到完备的转变，中国的环境管理体制实现了从无到有的变迁。

（二）发展阶段（1998-2008年）

1992年在邓小平南方谈话之后，中国的社会生产力得到了进一步的发展。但是中国的环境污染形势也越来越严峻，例如在1994年淮河流域发生了严重的水污染事件。与此同时，随着国际交流的扩大，中国也积极学习借鉴国外环境管理经验。在这一时期中国的环境管理体制进一步发展完善，1998年国家环境保护局升格成了国家环境保护总局，环保机构由副部级升格为正部级［28］、撤销了国务院环境保护委员会并将国家核安全管理局划归国家环境保护总局。除此之外，在这一时期国务院发布了大量的关于生态环境保护的规范性文件，如《国家生态安全大纲》《全国生态环境保护纲要》等，这些规范性文件的出台为我国的环境保护机构履行环境保护职能提供了相应的政策依据。从2003年7月提出全面协调可持续的科学发展观，到2007年科学发展观被写入中国共产党党章，整个社会对生态文明建设重要性的认识迅速提升。在2008年的国务院大部制改革中撤销了国家环保总局设立环境保护部，环境保护部正式成为国务院组成部门［29］。种种行动表明在这一阶段中国环境管理体制的变迁主要体现在环境管理机构地位的不断提升和职责的不断强化、国家环境管理理念的科学化和管理政策的规范化水平不断提升。因此，在这一阶段我国的环境管理体制实现了从欠缺到完善的变迁。

（三）深化阶段（2009年至今）

2008年环境保护部成立以后中国的环境管理体制进入了深化发展阶段，环境保护部履行着对全国环境工作的统一管理的职权，并可以直接参与制定环境保护方面的相关决策。除乡镇政府以外，各级地方人民政府中均设有相应的环保部门，履行本辖区内的环境保护职权。与此同时其它各级行政职能部门，例如农业部门、国土资源部门等，也依照有关法律的规定拥有一定的环境保护职权［30］。这种环境管理的组织体制充分体现了中国环境管理工作全面性和复杂性并存的特征，并且较好地适应了中国环境问题形势严峻和错综复杂的特点，有利于对全国的环境污染实行高效统一的集中管理和分散的专业化治理。2009年环境保护部组建了12个环境督查中心与核辐射安全监督站，形成了辐射全国的环境安全管理网络。2009年6月全国已有数十个省级环保部门由“局”改成“厅”并成为地方政府的组成部门。此后，2012年中国公布了更为严厉的节能减排工作方案，为中国的节能减排工作制定了详细的任务与目标，同年生态文明建设也被纳入了“五位一体”的全面建成小康社会的总体战略布局。在这一时期，环境信息公开制度、湖长制、河长制、林长制等环境管理创新也如雨后春笋般在全国各地得到迅速的推广［31-32］。2015年习近平提出了“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”［33］，与此同时“绿色青山就是金山银山”的“两山论”以及“宁要大保护、不要大开发”等掷地有声的著名论断也越来越深入人心［34］。在2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会上习近平总书记将污染防治攻坚战列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，污染防治攻坚战获得了前所未有的重视。此后由于我国环境管理体制中拥有环境管理职权的机构存在着职权交叉、机构重叠的情况［35］，因此在2018年3月的国务院政府机构改革中对拥有环境管理职权的机构进行了裁撤与重组，组建了新的生态环境部。总体而言在这一时期我国的环境管理体制变迁主要体现在整个社会的环保理念空前加强，环境管理的组织机构进一步完善，我国的环境管理体制进入了深化发展阶段。

三、环境管理体制的变迁逻辑

中国的环境管理体制变迁的逻辑是什么？有哪些因素会影响中国环境管理体制的变迁？当代中国环境管理体制的变迁从根本上讲包括变迁动因、变迁形式与变迁目标这三个环节。基于“变迁动因—变迁形式—变迁目标”这一分析框架，本文分析中国环境管理体制为什么变迁、如何变迁等问题，以期厘清当代中国环境管理体制的变迁图景背后的变迁逻辑。

（一）变迁动因：环境管理体制的治理失灵

新中国成立以来中国的环境管理体制的变迁始终是中国的环境污染形势与旧的环境管理体制相互冲突的结果，一旦现行的环境管理体制无法有效应对环境污染的新形势，彼此之间的冲突加剧，那么体制变迁便会随之发生 （见图1）。从图1中可知2003年到2016年中国环境信访案件数量与工业废气排放量总体上呈现出不断攀升的趋势，人民群众对中国的环境污染状况越来越不满。因此，中国环境管理体制的变迁可以看成是对环境管理体制无法有效应对环境污染形势的回应，即通过对现有的环境管理体制做出调整以缓解环境管理体制对环境污染的治理失灵。

图1 2003-2016年我国环境信访数量与工业废气排放数量

从新中国成立初期到“文革”中后期，由于中国的经济发展水平还较低，受意识形态的影响，人们普遍否认中国存在环境污染问题，此时，我国的环境管理体制处于萌发之前的潜伏状态。1971年冬发生的官厅水库事件暴露了当时中国环境污染问题的严重性，提升了党和政府对环境污染的科学认识，倒逼政府设立相应的环境保护、监管与治理机构，加强对环境污染的治理，于是中国的环境管理体制改革正式起步。此后，我国的环境管理体制变迁历经起步、发展与深化这三个不同的阶段，这三个不同的变迁阶段背后无不暗含着现有环境管理体制与环境污染形势之间的冲突。以环境管理的机构改革为例，从最初成立环境保护办公室到2008年撤销国家环保总局设立环境保护部，并成为国务院的正式组成部门，在这三十多年间中国环境管理机构改革的重点就是通过改变环境管理机构的非独立性和临时性，不断地提升中国环境管理机构的政治地位，改变环境管理组织机构因政治地位较低，机构不独立而无法有效履行环保职能的现状。

环境保护部成立之后中国环保机构在纵向上分成不同行政层级，地方政府对本地的环境保护工作负责，上下级环保部门之间没有直接的行政隶属关系，而只是业务上的指导关系，在横向的职能设置上除了环保部门之外，还有农业、林业等不同的政府部门也依照有关法律可以履行部分环境管理职能［36］。环境保护部在成立之初由于其克服了国家环保总局因政治地位较低 （国务院的正式组成部门）而无法有效履行环境保护职能的弊端，因此提升了中国环境管理体制对污染的治理效率。但是，随着时间推移，这种环境管理体制在结构上的不足日益凸显。首先是地方环保部门受地方政府在人事与财务上的管理，导致其在行使环境保护职能时会受到地方政府的掣肘［37］；其次是由于拥有环境保护职能的部门过多，如国家海洋局、国土资源部、水利部等，这些部门彼此横向协调能力较弱，存在职能交叉、重叠的情况，在环境治理的过程中往往会出现推诿扯皮甚至彼此博弈的局面［38］。面对这一局面，新的环境管理体制变迁不可避免。在2018年的国务院政府机构改革中保留环境保护部的职责，对国家发改委、国土资源部、水利部等政府机构中涉及环境保护职责的部门进行整合重组，组建了新的生态环境部，以避免以往权力分散带来的横向协调困境。与此同时，林长制、河长制、湖长制、生态环境损害终身追责等制度创新也层出不穷，增加了各级地方政府的环境治理压力，强化了地方政府的环境治理责任，避免地方政府对环境污染治理的敷衍塞责。

（二）变迁形式：非正式要素的渗入与正式要素的生成

1.环境管理体制的变迁形式。通过上文对我国环境管理体制变迁历程的梳理与划分，发现我国的环境管理体制的变迁是在中央政府自上而下的推动中进行的，在这一过程当中主要存在着两条主线：一条主线是通过对我国环境保护的组织机构进行升格、裁撤、合并的方式改革我国环境管理机构以使其能更好地履行环境管理职能，并颁布相应的环保法律使得各级政府能够依法行事，例如，推出林长制、河长制，将国家环保总局改革为环境保护部，又将环境保护部重组设立生态环境部等（见表1）；另一条主线是通过宣传、教育和发布政策、法规的方式提升整个社会和政府对环境保护工作科学性和重要性的认识，为环境管理机构履行管理职能提供支持，例如提出科学发展观、两型社会、绿色发展理念等理念，以及“绿水青山就是金山银山”等通俗易懂的口号和一系列的环境法律法规的出台等。基于这两条主线将我国的环境管理体制的组成要素分为正式制度要素与非正式制度要素，正式制度要素是指关于环境管理的组织机构与法律制度，非正式制度要素则是相关的政策、法规、宣传和教育等。构成中国环境管理体制的正式制度要素与非正式制度要素彼此联系、相互促进。每当现有的环境管理体制无法有效治理污染，中国政府便会通过自上而下的方式迅速对我国环境管理体制的非正式制度要素与正式制度要素做出调整，推动环境管理体制的变迁。那么正式制度要素与非正式制度要素彼此之间是如何互动，共同推动中国环境管理体制的变迁呢？

历史制度主义认为制度变迁发生之后并没有彻底地与旧的制度发生割裂，而是会保留既有制度中的合理要素［39］。对于中国的环境管理体制而言，虽然历经多次变迁，发生了翻天覆地的变化，但是这种变迁始终是在既有体制的基础之上发生的，即这种体制变迁并不是间断性的，而是一种渐近性的变迁过程，并且是对既有体制的低效进行修正［40］。那么正式制度要素与非正式制度要素是如何作用于既有体制以促使既有体制的渐进性变迁的呢？基于中国政府对环境管理体制改革的两条主线，本文构造了“非正式制度要素的渗入—正式制度要素的生成”分析进路，分析中国环境管理体制的变迁形式（见图2）。

首先，非正式制度要素的渗入是指在面对生态环境恶化，导致既有环境管理体制无法有效应对环境污染的新形势，或者随着时间推移环境管理体制的运行弊端日渐凸显之后，需要对现行的环境管理体制做出一些调整，注入一些新的非正式制度要素到既有的体制当中去，以激发既有环境管理体制的活力，将这种新的制度要素的注入称之为非正式制度要素的渗入。具体来说新中国成立以来中国中央政府对环境污染的认识发生了多次转变，在新中国成立初期到“文革”中后期，这一时期占主导地位的是意识形态的影响。此后随着中国环境污染的日益恶化，环保体制与环境污染的冲突日渐加剧，于是，中国通过颁布一系列的环保政策、提出环境和发展的总体战略规划与行动方案、科学发展观、绿色发展理念、生态文明建设以及诸如“共抓大保护，不搞大开发”“绿水青山就是金山银山”等通俗易懂的口号，将这些非正式制度要素渗入到现有的环境管理制度中去，以增强社会公众和地方政府对环境保护的重视，激发现有体制的运行活力，以扭转现行环境管理体制在环境治理过程中出现的失灵现象。

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图2 “非正式制度要素的渗入—正式制度要素的生成”分析进路

其次，正式制度要素的生成是指在非正式制度要素渗入到既有体制要素中去之后，虽然重新激发了既有体制的运行活力，但是，一旦这些非正式制度要素的渗入无法从根本上提升环境管理体制的运行效率，扭转缓解污染的恶化趋势，通过大幅度地调整现有的环境管理组织机构和颁布环保法律以实现新的正式制度要素的生成便不可避免，从而从根本上避免环境管理体制的治理失灵。具体来说，从1971年中国环境保护工作的开始起步到2008年成立的环境保护部，这三十多年间中国的环境管理体制的改革始终是一方面通过大幅度地提升中国环境管理机构的政治地位①在梳理相关资料的基础上发现，我国环境管理机构的地位的提升基本上遵循厅级-副部-正部-国务院组成部门这一路径。，改变环境管理机构因为临时性、不独立和政治地位较低而无法有效履行环境保护职能的情况，另一方面颁布一系列的环保法律为环境管理机构履行环境管理职能提供法律依据。而从2008年到2018年生态环境部的成立，这一阶段中国的环境管理机构则是一方面通过裁减、合并与重组的方式革除原有的因行政职能交叉、机构重叠而导致的治理混乱的情况，另一方面通过林长制、湖长制加强对重点领域的环境污染治理，以及通过生态环境损害追责制等制度创新的方式加强对环境污染重点领域的治理。

最后，非正式制度要素与正式制度要素相互联系、相互促进、共同运行，推动中国环境管理体制的变迁。具体来说，一方面，中国政府通过宣传、教育、政策法规的调整等方式，使得非正式制度要素保持对既有环境管理体制的渗入，以激发既有环境管理体制的运行活力，同时这些非正式制度要素的渗入，也为下一步环境管理机构的调整 （正式制度要素的生成）做出了理论铺垫，扫除了理论障碍；另一方面，正式制度要素的生成，也有助于非正式制度要素的有效渗入，巩固非正式体制要素的渗入成果。最终，非正式制度要素与正式制度要素共同运行，推动中国环境管理体制改革与变迁。

2.环境管理体制变迁形式的影响因素。前文分析了中国环境管理体制的变迁动因与变迁形式，那么哪些因素会影响非正式体制要素的渗入与正式体制要素的生成呢？

第一，体制环境。一切特定领域的政治与经济体制均深刻嵌入当时所处的宏观环境当中，并且深受宏观环境的影响，中国的环境管理体制也不例外。首先是从新中国成立到“文革”中后期我国的环境管理体制处于缺位状态。改革开放到21世纪初，虽然我国的环境管理体制实现了从无到有的发展，但是在这一时期，我国的社会建设始终是以经济建设为中心，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，于是出现了重视经济发展而忽视环境污染的情形，对地方政府官员的任用与考核也主要是以经济发展为主要指标，这些要素构成了当时整个社会的体制环境。这种宏观的体制环境从某种程度上讲不利于中国环境管理体制的运行。但是，随着我国环境污染形势越来越严峻，人民群众对美好生态环境的需求与呼声也越来越强烈。2003年胡锦涛提出了全面协调可持续的科学发展观，要求转变以资源消耗和环境破坏为代价的经济发展方式，此后，2012年生态文明建设被纳入全面建成小康社会的总体战略布局，2015年又提出了绿色发展理念。2017年习近平指出中国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，此后又将污染防治提升到决胜全面建成小康社会的关键这一高度。这些重要论述的提出既反映了非正式制度要素对既有环境管理体制的渗入，又反映了中国整个国家宏观体制环境的转变，并为这一时期中国环境管理体制的改革做出了理论铺垫，扫清了理论障碍。

第二，路径依赖。已有研究发现制度变迁的路径依赖主要是因为制度变迁推动者的有限理性和制度变迁存在着交易成本所导致，还有研究认为制度的演化难免会受到制度先前的演化结果的影响。这些分析具有一定的借鉴意义，但是对于中国环境管理体制在变迁过程中暴露出来的路径依赖主要是由两方面的原因导致。一方面，就非正式制度要素方面而言，由于整个社会的意识形态具有相对的独立性，导致整个社会对不同时期提出的科学发展观、绿色发展理念、生态文明建设等理念的认识可能存在不足，甚至仍然简单停留在以经济发展速度来单一判断孰优孰劣的阶段，这就会造成非正式体制要素对既有环境管理体制的有效渗入不足，环境管理体制依然保持着过去的运行态势。另一方面，就正式制度要素而言，任何一项正式制度要素的生成均需要对原有的环境管理体制进行大幅度的调整，于是改革阻力不可避免，而且对现行的环境管理体制的改革也会面临较高的改革成本，这往往会造成环境管理正式体制的改革难以有效进行和不彻底。

第三，改革强度。为了克服环境管理体制在变迁过程中面临的现行环境管理体制运行的制度环境和路径依赖的阻碍，往往需要各级政府对现行的环境管理体制进行大刀阔斧的改革，避免环境管理体制改革停留在口头层面而停滞不前。因此，政府对现行环境管理体制的改革力度也是影响环境管理体制变迁的一个重要因素。这种影响主要体现在各级政府需要为环境管理体制的改革进行相应的舆论宣传、强化社会的环保意识、发布相应的政策、法规、法律，为环境管理体制的改革做出相应的理论铺垫和法律支持。

（三）变迁目标：体制均衡

均衡原本是一个物理学概念，后来逐步引入经济学范畴当中。此后，有不少学者将均衡用于制度分析当中，但是，他们大多从制度供给与需求视角分析制度变迁与制度均衡［41］。对于中国环境管理体制的变迁而言，其制度变迁是由政府单方面推动的。体制变迁的目标就是中国政府对环境管理体制进行改革的目标。每一次体制变迁（改革）的发生，其根源都是由于既有的环境管理体制无法有效应对我国的环境污染问题，出现了环境管理体制的治理失灵。这要么是由于中国环境污染形势在不断恶化，而现有的环境管理体制还是针对过去环境污染形势而设计的，因而无法应对新的环境污染形势，要么是由于我国的环境管理体制在运行中出现了新的弊端，亟需对其进行必要的调整。因此，中国环境管理体制的变迁可以看成是一个从体制不均衡到体制均衡的渐进性的帕累托改进过程，每一次非正式制度要素的渗入与正式制度要素的生成之后，环境管理体制对环境污染的治理失灵现象便得到缓解，体制均衡便达成，反之环境管理的体制改革还需继续进行。

四、结语及启示

当代中国的社会转型涉及社会生活的诸多方面，这些不同方面的社会转型为研究不同类型的体制变迁提供了广阔的研究场域与丰富的研究素材。本文从这些研究素材中选取了中国的环境管理体制作为研究主题，契合了新时代中国的社会矛盾转变，呼应了新时代中国环境管理体制的改革这一社会现实。总体而言，中国环境管理体制的变迁是当代中国整个社会变迁的缩影，并深刻地嵌入到我国的宏观体制环境当中，与中国的社会发展和转型有着千丝万缕的联系。客观而言，环境管理体制变迁乃是一个较为宏大的研究主题，此次研究仅仅只是以“变迁动因—变迁形式—变迁目标”为分析框架，展示了我国环境管理体制的变迁图景，厘清了我国环境管理体制的变迁逻辑。在此次研究中发现环境管理体制对环境污染问题的治理失灵以及人民群众对美好生态环境的需求，决定了我国政府必须对环境管理体制做出相应的调整，于是环境管理体制的变迁 （改革）便随之发生。这一变迁过程是由中央政府自上而下地通过非正式制度要素渗入到既有体制中去，或者通过对既有体制中的组织机构做出较大幅度的改革以促使新的正式制度要素的生成的方式进行的（见图3），在这一变迁过程中体制环境、路径依赖和环境管理体制的改革强度从不同的方面影响着非正式制度要素的渗入和正式制度要素的生成，而最终的体制变迁（改革）的目标在于扭转现行环境管理体制对环境污染的治理失灵，以实现新的环境管理的体制均衡。

图3 环境管理体制的变迁逻辑

环境管理体制的不断完善是一个长期性的过程。当前，整个社会的环境保护意识空前加强，生态环境部等新的环境管理机构也经过了相应的裁撤和重组，此外河长制、湖长制、林长制、生态环境损害终身追责制等新的环境管理制度也如雨后春笋般在各地迅速推广，这些非正式制度要素的渗入与正式制度要素的生成将加快推动中国环境管理体制的完善。未来，中国环境管理体制的改革应更加着眼于现实与长远，从非正式制度要素与正式制度要素的完善两方面入手。一方面要增强整个社会的环保意识与绿色理念，完善配套的政策和法规，强化“绿水青山就是金山银山”的环保观念，走一条环境优先、绿色发展的生态文明之路，以保障非正式制度要素对环境管理体制的持续有效渗入；另一方面要更加注重环境管理体制设计的科学性和前瞻性，增强不同类型与不同层次的体制之间的匹配，减缓它们之间的结构性摩擦，避免条块冲突情况的出现，同时加大环境管理领域的体制创新，提升环境管理改革强度，克服环境管理体制在变迁过程中出现的路径依赖，以保障环境管理体制改革中正式制度要素的科学有效生成。