利益相关者视角下政策执行偏差的形成与治理——以S市0-3岁儿童托育政策为例

（中共上海市委党校，上海 200030）

内容提要：0-3岁儿童的教养问题已经成为社会各界广泛关注的热点话题，政府出台相关政策以规范和引导托育市场，但政策执行过程中各利益相关方存在利益冲突，致使政策执行效果与既定的政策目标产生较大的偏离，主要可分为政策内容本身引起的偏差与政策执行行为引起的偏差两种类型。借鉴利益相关者理论，从利益主体的权力大小和利益水平两个维度对托育政策中的利益相关方进行分类，清晰地界定政策过程中所涉及的利益主体。在此基础上构建利益相关方参与的权力-利益矩阵，分析各利益相关方所具有权力与欲获得的利益，从多层次、多元合作、提高管理、市场培育角度针对性地提出治理政策执行偏差的策略。

一、引言

3岁以下儿童是社会最柔软的部分，与其相关的任何事项都会牵动着亿万家长敏感的神经，是社会舆论和公众关注的焦点。S市是国际化大都市，人口众多且居民生活水平较高，但激烈的社会竞争和快节奏的都市生活让年轻的父母们难以将全部精力投入到孩子的教养中。在教育领域，该年龄段的孩子处于一种比较尴尬的位置，未到进入幼儿园的年龄且需要人长时间的陪伴照顾。因此，急需有外部力量介入使年轻的父母和年幼的孩子们渡过难关。因都市生活的高成本和生活习惯，大部分家庭并没有老人，且目前社会的育儿方式愈来愈科学、专业，老人的教养方式并不一定能够得到年轻父母的信任。在此情况下，第三方托育机构就应运而生。但新生事物的诞生一般伴随着一定的乱象，不时出现的安全问题引爆了社会舆论，并呼吁政府介入其中。在此背景下，S市出台了相关政策，以此来规范和引导3岁以下儿童托育市场。但由于该政策利益相关方较多，各自有着不同的立场和利益诉求，使得政策执行的实际情况与政策制定者的预期效果之间难免存在差距，政策执行效果与政策目标间因而产生了偏差。因此，通过理顺托育政策各利益相关方之间的关系，找寻偏差治理的策略，提升政策效果是一项刻不容缓的任务。

公共政策的执行过程涉及多个利益相关方，他们具有不同的利益诉求，而不同的利益诉求与共同的政策目标之间存在一种张力，这种张力使政策执行不自觉地偏离既定轨道。因此，只有充分考虑不同利益相关者之间的利益关系，对利益冲突的内容进行全面的分析，才能对政策执行偏差实施有效的治理。基于此，本文尝试从利益相关者的角度去理解政策执行偏差，回答“政策过程中涉及哪些主体？分别拥有怎样的利益？不同利益主体间的利益冲突对政策执行的偏差有何影响？该利益冲突是否不可调和？如果可以调和，那么政策执行偏差如何纠正？”等问题。

本文针对国内政策偏差和托育研究已有的研究成果，对政策偏差的产生过程进行分析，对托育政策的偏差表现进行概括，并尝试将利益相关者理论融入政策偏差分析中，从利益主体的权力大小和利益水平两个维度对托育政策中的利益相关方进行分类，在此基础上构建利益相关方参与的权力-利益矩阵，并提出治理政策偏差的方案。

二、研究回顾

（一）托育政策的研究回顾

目前，学术界关于托育政策的研究多从幼儿托育工作实践的角度和政策推进角度进行“经验式”总结，对问题产生的背后原因较少做理论解释。

在托育服务方面，一些学者首先对我国托育行业的历史进行了梳理，将我国的托育行业发展历史划分为四个阶段，并从市场供给和需求状况两方面进行现状分析，归纳出了不同阶段各自的特点和主要问题。针对这些问题，学者认为应通过多方合力建构起政府、市场、社会三位一体的托育服务体系，该体系才是0-3岁儿童托育服务的良性发展方向。［1］实际上，中央已对托育问题做出了相应的顶层设计，“幼有所育”即是目标。解决好“婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”和劳动力市场上的“性别歧视”问题，这是对十九大报告关于“幼有所育”新要求的具体部署。［2］同时尝试将托育服务的改革置于供给侧改革的大背景下，明确以市场为主体、托育服务业和服务产业协同发展的思路和方向，合理配置公共、市场和家庭的托育服务资源，为全面推动3岁前婴幼儿托育服务体系的建构与协调和可持续发展提供顶层引领。［3］另外，在政策目的方面，孟广宇认为0-3岁儿童托育政策的出台和托育机构建设的规范、完善，能够打消人们生育二胎的顾虑，推动新时代生育政策的全面落实。［4］

另一方面，学者们对当前我国的托育市场现状进行了研究，试图发现问题并提供针对性的建议。杨菊华基于对多省市的调查，总结归纳出当前托育市场存在的问题是：机构服务总量极其不足，服务结构严重失衡，服务质量参差不齐，服务效率十分低下。［5］童连借鉴国外婴幼儿托育服务的经验，结合上海市现状，提出了一些改进托育现状的针对性措施。如政府应在财政支持上起主导作用，建立由政府主导、企事业单位和个人共同参与及承担费用的协作机制。［6］李沛霖通过对南京托育现状的研究，发现经济发达城市的托育市场具有以市场为主、卫计主管、联席审查、市场运作、以奖代补等特点，并总结了相关有益经验，如：扶持社会力量办园，建立统筹协调机制和联席审查会议制度；设立专项基金，以奖代补并对资金使用跟踪监管；通过普惠性早期发展服务进行社区体验等。［7］

总体而言，托育服务的总体思路是婴幼儿都能接受良好的呵护，有所依、有所养、有所乐、有所教；［8］政策思路应是坚持以市场需求为导向，使托育市场的供需达到平衡的状态，政府也应加大财政支持，使托育服务具有普惠性。

（二）政策执行偏差的研究回顾

政策的执行效果与政策目标之间存在差距，想要进一步探究差距产生的原因，需对政策偏差有所了解。那么，什么是政策执行偏差？不同学者对此有不同的解读。有的学者认为，“我们所指的偏差和变形是指由于人、体制、利益因素导致的政策执行的变形”；［9］而有的学者则认为，“所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象”［10］。尽管不同学者的种种界定各不相同，但政策执行偏差的共同的内涵是政策执行实效与政策预期目标的背离。目前，学术界对政策执行偏差问题的研究主要围绕政策执行偏差的表现、产生的原因、治理的对策三个方面展开。

在执行偏差的表现方面，唐克和刘家刚通过对社区教育政策的研究，将政策执行主体的偏差模式分为两类，即被动执行行为模式和扭曲执行行为模式。两种模式共有九种偏差行为，被动执行行为模式包括机械执行、观望执行、强迫执行和敷衍执行；扭曲执行行为模式包括象征执行、选择执行、替代执行、附加执行以及无律执行。［11］印子基于低保政策实践经验的分析，将国家政策实践偏差的形成变量划分为基础性偏差与执行性偏差两种类型。［12］吴开明认为政策执行偏差包括因执行行为问题引起的偏差和因政策本身问题引起的偏差。［13］

在偏差产生的原因方面，一些学者认为政策执行偏差产生的原因主要有政策目标本身、政策执行主体方面的原因；运行机制方面的原因；管理体制方面的原因；外在环境方面的原因。［14］向加吾认为政策执行偏差多是由政策执行主体引起的，而导致政策执行主体偏差的原因主要有以下几个方面：政策执行主体单一、政治社会化机制乏力、政策执行主体的利益驱使、政策执行过程的制度缺陷、政策执行主体的路径依赖性等。［15］

在偏差治理方面，基于其提出的“政策执行控制”的概念，吴开明认为对因执行行为问题引起的偏差，应纠正执行行为；对因政策本身问题引起的偏差，通过调适政策纠正偏差。［16］其他学者也提出了诸多纠偏措施和防治对策。总的来讲主要包括提高公共政策质量、提高执行主体素质、健全政策执行机制、完善相关管理体制以及优化政策执行环境等几个方面。

综上所述可以看出，公共政策研究的学者研究政策执行偏差多从类型学角度展开，将具体的偏差行为分门别类，同时借助不同偏差类型的特征，解释政策偏差行为并结合具体案例分析产生偏差的原因，再针对原因提出对策。尽管该种研究已将政策偏差的相关理论运用到实际工作部门的具体政策中，但他们没有考虑到诸多公共政策具有服务性、开放性的特质，其政策过程所涉及的主体并不仅仅只是公共部门，提升政策效果也不能仅从政策执行主体方面考虑，要全面考虑所涉及的各利益相关方。因此，如何在这些利益相关者之中进行偏差治理，是值得思考的问题。

三、利益冲突与诉求分析：基于利益相关者理论

利益相关者理论是由弗里曼（Freeman）在其著作《战略管理：利益相关者方法》中提出。利益相关者指的是任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人。不同于传统的股东理论，在该理论中消费者、供应商、员工等都是企业的利益相关者，各方均对企业投入了诸如资金、劳动等专用资产并承担着资产失效的风险。［17］尽管该理论脱胎于经济学思想，但诸多学者将利益相关者进行了分类，Frederick将利益相关者分为直接和间接利益相关者，其中间接利益相关者是与企业发生非市场关系的利益相关者，包括中央政府、地方政府、社会活动团体、媒体、一般公众等。基于此，利益相关者理论作为一种理论工具有了超出经济学应用范畴的可能，随着研究的兴起，其应用范围越来越广，在应急管理、景区治理等领域都多有应用。上述研究表明，利益相关者理论在公共事务领域的应用是合理的。

利益是政治学中的重要概念，与政治学中的另一个重要概念——权力紧密相连。利益是行使权力所追求的目标，而权力则是创造利益、获取利益的有效手段，是人们分配利益的工具。利益分配是所获利益按照一定标准在各参与者之间进行分配和分割的过程，所有利益相关者不可能对所有问题保持一致意见，它们为利益进行着不间断的利益竞争和斗争，这些斗争的手段正是权力带给他们的影响力。因此，要处理好利益相关者之间的关系，就必须正确认识不同利益相关者的各种不同的权力及由权力所产生的影响力。为此，本文借助权力-利益矩阵将利益相关者分为四大类，该矩阵清晰地阐明了管理者与利益相关者之间的关系。基于实地走访托育管理部门、相应的托育机构与问卷调查获得的资料，对托育政策中涉及的利益相关者进行分类，阐明各利益方所具有的权力和所欲获得的利益。

（一）利益相关者分析工具——权力-利益矩阵

权力-利益矩阵是用以分析利益相关者与组织事务之间关系常用的分析方法 （如下表1），通过评估每个利益相关者对组织事务的个人权力和利益来确定利益相关者的影响力。在权力-利益矩阵中，根据两个因素决定利益相关者的管理方式：一是各利益相关者对组织发展决策、战略或利益诉求程度；二是利益相关者是否有途径争取其利益，也就是其对组织而言拥有权力的大小。通过对利益相关者拥有权力大小和利益水平的识别，绘制利益相关者权力-利益矩阵，确定其所在位置，分析其对政策执行的影响，进而建立对应的关系和采取相应的措施。［18］

表1 权力-利益矩阵［19］

该矩阵清晰地阐述了管理者与利益相关者的关系：

区域A：该区域的利益相关者需求低、权力小，容易被管理者忽视。管理者分配最少的精力和时间关注这类群体。

区域B：该区域的利益相关者需求高、权力小，通过与其他利益相关者结成联盟来增强自身整体影响力，给管理者施加更大的压力，维护自身利益。管理者必须保持沟通，确保不会出现大问题。

区域C：该区域的利益相关者需求低、权力大，其利益无法得到满足将会严重影响管理者的利益水平。管理者必须时刻确保该区域利益相关者满意。

区域D：该区域的利益相关者利益需求高、权力高，严重影响管理者的决策。管理者必须分配大量的时间和精力，满足该区域利益相关者的利益。

（二）利益相关者的确定与权力-利益矩阵分析

政策执行过程中利益相关者可归结为三类。第一类是为政策目标实现而投入资产且处于一定风险中的人或群体。第二层是在政策目标实现过程中具有经济利益关系或具有法定、道义权利的人或群体。第三层属于广义的利益相关者，指能影响或受政策执行活动影响的人或群体，包含作为旁观者而具有一定利益相关性的人或群体。基于上述理论和利益相关者分析方法，最终确定S市0-3岁儿童托育政策中所涉及的五个利益相关者：有企业支持的托育机构、无企业支持的托育机构、政府部门、家长、关心此事的媒体与社会公众。

以利益相关者理论为基础，对上述五大利益相关者的权力与利益进行探讨和分析，结果如下表2所示：

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以权力-利益矩阵中各区域利益相关者的权力和利益分析结果为基础，建立S市利益相关者的权力-利益矩阵，如下表3所示。

表3 权力-利益矩阵

（三）利益相关者诉求分析

1.家长的权力与利益诉求。为准确和直观地衡量家庭对于托育机构的评价，我们设计了幼儿家属调查问卷。根据调查得到的数据如下（图 1）：

图1 家长选择托育机构的影响因素①数据来源：作者根据调查资料整理。

根据上述图表我们可以看出，安全、卫生、适宜儿童的环境和设施、接送交通便利、保教人员的专业性、保教人员的爱心为家长选择该托育机构的主要理由。其中，家长最看重的是适宜儿童的环境和设施这一项，有87.85%的家长都选择了这一项，而价格合适这一选项呈现较低的选择趋势。

家长与其说具有权力，不如说是具有影响力，这种影响力主要体现在两个方面。具体而言，一方面是作为公民的影响力，即遇到侵犯自己利益的情况，有权向社会申诉，寻求社会的帮助；另一部分是作为托育机构“顾客”所具有的影响力，家长给付托育机构一定的报酬，托育机构则为家长提供托育服务，家长有权知晓服务的内容并提供一定程度上的建议。家长的利益诉求处于一个较高的水平当中，是重要的利益相关者，他们希望能在合理的价格范围内，使幼儿得到良好的教养，并且安全得到保障。

2.政府部门的权力与利益诉求。根据前文的权力-利益矩阵，政府机构是高度利益相关者，在政策执行过程中具有绝对的权力，这种权力体现在设定托育机构准入门槛，制定安全标准和规章制度，指导、监督机构运营，裁决托育机构与家长之间的矛盾等方面。值得注意的是，政府机构的权力与其他利益相关方息息相关，与他们的权力与利益有较强的关联。政府的利益是多元的，具体而言，一方面，政府希望获得托育机构的支持，以使其政策能顺利推行。政府部门所制定的托育机构成立标准是以幼儿安全为要，是必须要遵守的底线标准。因此希望托育机构能完全遵守，获得经营许可后再进行营业。同时政府部门也希望那些“野蛮生长”的托育机构能够尽快整改，获得相应资质后再开始营业。政府的监管工作也必须有托育机构的配合，在此情况下，政府方可构建安全、和谐、高效的托育市场，政策目标才能实现。另一方面，政府希望获得更多的资源支持，这里的资源指法律资源和财政资源。当前托育政策缺乏上位法的支撑，很多工作难以开展，上级部门应加快出台相应法律，相关部门的工作才能有法可依。同时，0-3岁儿童的教养服务的经费并未纳入年度公共服务的经费当中，因此承诺给托育机构的补贴存在不到位的现象。

3.托育机构的权力与利益诉求。S市的主要托育机构可分为两类，一类是营利性托育机构，另一类是非营利性托育机构。营利性的托育机构背后多有企业支持或是机构本身是连锁开办，非营利性的托育机构多是原事业单位下属机构改造或独立法人自己投资。尽管都是托育机构，但不同的性质决定了其可调用资源的多少，导致其利益诉求有较大的差距，因此在整个政策执行过程中，二者扮演不同的角色，在权力-利益矩阵中的位置也有所差别。在利益诉求方面，有企业支持的托育机构其主要利益诉求是能够维持机构的发展，同时给背后的企业建立良好的企业形象，获得一定的社会赞誉。无企业支持的托育机构在力争维持机构发展的同时，对政府的优惠政策有更大的诉求，期待降低运营成本，减小机构运转压力。在拥有的权力方面，托育机构应有的权力是制定、实施幼儿的教养方案，制定收费标准。教养方案与收费标准是托育机构参与市场竞争的核心竞争力，但这个竞争力如何实现受到托育机构背后资源调配力量的影响，因此托育机构背后有无其他力量的支持至关重要。同时，托育机构可将自身的经营状况与实际需要反馈到相关部门，以便于政策的持续推进。

4.媒体与社会公众的权力与利益诉求。在S市托育政策的语境中，媒体与社会公众可简称为社会舆论。媒体与社会公众看似游离于政策执行体系之外，但其对政策执行的影响具有非程序性、突发性、重要性的特征。这些特征也是其权力与利益诉求的特征。正如俗话所说，媒体记者是“无冕之王”，他所施加的影响是非制度化的，没有既定的程序规定其施加影响的步骤，不可预测性极大。但社会舆论一旦产生影响，则会对原有的政策执行产生颠覆性的影响。但媒体与社会公众并不是任何事件的高度利益相关者，具体而言，社会舆论位于C区域，管理者需让其保持满意，以此避免社会舆论对政策执行施加影响，因为其一旦启动了影响机制，试图表达利益所求或彰显权力，其结果都是不可预测的，而对于高度利益相关者政府机构而言，不可控的因素都是要竭力避免的。正如前文所说，在权力维度，媒体与社会公众可以监督政府管理、托育机构运营，反映社会诉求，但其实质的利益几近于无，或者说仅仅只是为了其发声能得到响应，其对事件本身的关注是不如其他利益相关方。

四、政策执行偏差的产生及其原因

政策执行偏差源于政策执行实效与政策目标的差距，这种差距是在执行过程中基于既定政策标准的一种衡量。对衡量结果的分析会呈现出不同的表现形式，通常可分为政策内容引起的偏差和政策执行行为引起的偏差。本文借助利益相关者理论分析这一分析工具，对政府与无企业支持的托育机构，政府与媒体、社会公众，政府与家长的冲突以及企业支持的托育机构与社会舆论、家长这几对利益冲突关系进行解剖。

（一）政策执行偏差的产生逻辑

政策执行偏差是公共政策执行过程中的常见问题，政策执行结果与政策执行目标之间存在差距。但政策执行偏差的产生并不是一蹴而就的结果，而是在政策执行过程中逐渐形成的，其产生逻辑内嵌于政策执行过程之中。当我们在讨论“偏差”时，必然存在一个“比较”的动作和作为比较对象的标准，“偏差”感觉的产生实际源于实际执行效果对政策执行者的预期结果偏离。执行主体根据事先制定的政策文本和经验确定执行标准，即为政策执行过程提供指导方向和衡量标准，预测和预防政策执行中可能出现的偏差，［11］然后根据业已确定的执行标准，衡量实际的政策执行情况，确定执行效果与预期效果存在的差距。在此过程中，媒体、社会公众、托育机构发挥了重要影响，其中媒体与社会公众在政策执行过程中承担了监督政策执行主体的职责，而托育机构既要执行政府部门制定的标准，同时也需为政府衡量政策执行情况提供信息，在一定情况下对政策执行标准的确定同样产生影响。整个偏差产生过程如图2所示。

图2 政策执行偏差产生过程图

（二）政策偏差的表现

2018年4月，S市3岁以下儿童的托育政策相继出台。《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《S市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》以及《S市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》等三份文件详细说明了托育政策的执行方案、托育机构的审批流程以及托育机构的成立标准和管理办法。但政策的执行受多种因素的影响，不可能按照设想在既定的轨道上平稳推进，由政策内容本身或政策执行行为引起的偏差贯穿执行过程始终。根据对S市0-3岁儿童托育政策执行情况的调查和相关文本分析，本文从政策内容引起的偏差和政策执行行为引起的偏差两个维度对偏差表现进行论述。

1.政策内容引起的偏差。政策内容往往蕴含着政策制定者对公共事务治理结果的一种期待，是政府在该政策领域施政理念的体现，是一种单方面表达，而政策文本的内容与实际的政策需求相比总是滞后和理想化的。具体而言，在托育政策中由政策内容引起的偏差主要表现在以下几个方面。

首先，政策执行过程中政策理念逐渐偏离。政策文本中明确指出了政策的方针理念是“政府引导、家庭为主、多方参与”，政府并不占主导地位，但作为公权力的代表，政府一旦介入某项事务，必然会对其产生极大的影响，在执行过程中不自觉地偏向于 “政府引导”，与计划中的理念背道而驰。但政策文本中的理念又会持续施加影响，二者之间产生张力使该政策的主管责任在妇联与教育两部门间难以理清，管理体系难以建立。

其次，尽管S市出台了《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《S市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》以及 《S市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，意在对托育工作做出全面的指导，但是三份文件的内容不够全面，违规惩戒措施、扶持手段等均未涉及。且监管机构的工作重点也是监管合法合规机构，而忽略那些存在大量安全隐患的非法机构，这导致市场上还存在大量“无照经营”的托育机构。另外，政策的硬性标准与现实情况存在差距。调研发现，目前的各类标准是必须达到的底线要求，但是在政策执行过程中发现这些底线要求卡死了诸多申请的机构，并且达到相关标准的成本过高，而对于这些未通过申请的机构的处理也只能依照政策文本予以不通过，如此就造成了市场上正规机构较少且收费较高的现象。

最后，相关政策的目标是建立一个有序的托育市场，能为家长提供安全且值得信赖的托育产品。但是相关政策缺少足够的合理性、明确性和稳定性，这限制了正规托育机构的数量，但市场需求却不断增大，这变相扩大了非正规托育机构的生存空间，增大了整个行业的风险。目前只有356所幼儿园开设托班，占全市幼儿园总数的22%左右。且全市16个区中有8个区没有开设托儿所，5个区还没有新开设的托育机构，新成立的托育机构也只有40余所。

2.政策执行行为引起的偏差。除了政策内容本身引起的难以避免的偏差外，政策执行行为引起的偏差多是执行主体受多种因素影响所导致的行为扭曲，是执行主体为规避或者消除环境和突发情况对政策的影响所采取的行动。但现有的政策执行机制不具备足够的弹性应对外界的冲击，因此在执行行为的调整过程中会产生偏差。在S市托育政策执行中，执行偏差具体表现在以下几个方面：

首先，执行中监管责任的下移。托育机构是属地管理，但这个属地并不是街道，街道的职责是联合排摸、综合整治。但目前的问题是很多区把主体责任下沉到街道，让其负责日常的综合监管，而街道并没有足够的资源调动能力完成此项任务，只有区一级的政府才能将各部门的职能充分发挥，街道仅有执行功能。

其次，协调部门协调能力不足。一方面，托育机构的前身是早教中心，该机构的工作人员在个人能力上偏重于教育，擅长亲子活动的策划。机构改革后，“牌子”换成托育中心，对于机构工作人员的要求更注重于协调管理，这就产生了矛盾。另一方面，托育政策是一个长期、系统的社会服务性政策，需要多个执行部门配合协调。托育政策是由教育部门牵头实施，具体落实部门是各区托育服务中心。托育服务中心负责召集联席会议，成员包括十几个职能部门，再加上各区的街道。但是多部门的联合监管也带来了大量的协调任务，由于没有相关的保障措施支持协调机制的运转，致使执行机构间存在协调不畅的情况。

最后，政策资源供给不足。充足的政策资源供给是政策有效实施的重要保障，因为仓促上马又或是因为领导不够重视，托育政策的资源供给难以达到最理想的状态。具体而言，诸多配套政策的缺失给政策执行造成了障碍，如英语外教的任职资格、财政补贴等，这些配套政策甚至会成为决定一个托育机构能否持续运营的关键因素。但配套政策的不足往往并非是由于政府部门不想解决问题，而是由于政府部门缺乏解决问题所需要的必要资源，一些政策举措涉及多个部门，仅靠教育部门是难以实施的。目前我国并未将0-3岁儿童托育服务纳入基本公共服务的范畴，因而政府对于3岁以下儿童托育服务财政预算以及其他公共资源的分配都较为有限，而偶尔的资源获取并无长效制度的保障，因此并不稳固。

（三）政策偏差的内在动因：利益冲突

公共政策在执行过程中往往会由于政策本身的内容或政策执行行为而产生偏差，而传统的学者们对偏差的原因分析多从政策主体本身考虑，将其归因为执行主体单一、执行者素质不高、执行主体路径依赖等，有的学者也从环境方面和运行机制方面予以了一定的解释，但这些解释并没有在原因之间建立起逻辑关联。公共政策执行的本质是对利益分配方案的落实过程，政策执行所涉及的主体均有其自身的利益诉求，并谋求在政策过程中使自己的诉求得到最大程度的满足。根据权力-利益矩阵，托育政策所涉及的各利益相关方位于矩阵的不同位置。理性的经济人都会追求自身利益的最大化，在此过程中，政府是各方利益与权力冲突的中心，企业支持的托育机构也与在权力和利益方面有所渴求的社会舆论、家长产生冲突，如图3所示。

图3 利益相关方冲突图

1.政府与无企业支持的托育机构的冲突。无企业支持的托育机构在政策过程中权力较小，利益需求较大，因此易与其他利益相关方发生冲突。在托育机构进入市场时，为保障托育儿童的绝对安全，政府对托育机构的设立标准提出了统一的具体要求，包括选址、功能、供餐、安全、班级规模、人员配置等，从而使得托育机构更加正规化与标准化。政府设立严格标准的目的在于确保新成立的托育机构能够在安全、舒适上达到政府期望的标准，以获得家长和社会的良好反馈。但某些政策标准未考虑新成立机构的实际能力，如食品、选址场所等，过严的政策标准导致正规机构数量较少，而合乎标准的托育机构为了满足这些严格的要求，其运营成本居高不下，使其盈利的目标短时间内难以实现。同时，机构成立后严格的检查、监管机制增加了部分托育机构落实政策的压力。无企业支持的托育机构其利益偏向是能以最少的成本开展营业，对于各项标准只求“及格”而不是“优秀”。但政策中的各项规定则提高了机构的营业门槛和经营成本，如托育政策中明文规定，要求3岁以下儿童托育机构的老师必须同时具备幼儿园教师资质和中级育婴师的资质，但同时满足这两种资格的老师在市场上非常紧缺，机构想要招聘符合资格的老师非常困难。同时，机构非常看重这些合规的师资，因为这是将其和市场上的不合规机构区分开来的有力证据，这进一步加深了师资的匮乏程度。

2.政府与媒体、社会公众的冲突。政策过程之外，政府与媒体、社会公众具有复杂的关系，政府通过媒体将信息通告给公众并引导公众，媒体则根据公众的反应来调整自己对事件的影响和监督，三者之间互相合作。实际上，在公共危机事件中，媒体会发挥极大的作用，以彰显自身存在的价值。但是公共危机事件无疑是对政府权威和治理能力的考验，政府会竭力避免类似事件的发生，一旦发生则会尽力大事化小，小事化了。托育政策事关0-3岁儿童，是社会的敏感群体，也是媒体和社会公众关注的焦点。媒体与社会公众在监督中会以纠错的心态去审视政府和托育机构的细节，以挖掘报道的素材，这种压力使政府和托育机构在执行相关政策时总是战战兢兢。另外，政府对社会安定秩序的追求始终贯穿其整个行政过程中，这与媒体所追求的“眼球效应”背道而驰。政府一方面希望其权力触角伸向社会的方方面面，但另一方面，政府对那些对其增益政治统治无益的事务难免治理动力不足，只有一定的强刺激才能启动相应的政策议程。自2013年11月15日“单独二孩政策”出台，我国婴幼儿数量呈增加趋势，且强调优生优育，并且日趋激烈的升学压力，使家长们不得不为儿童今后的入学、成才早做准备。因此，对机构托育的要求也更加精细，不仅仅是“养”，更重要的是“教”。需求产生市场，无政府监管的托育机构大量诞生，但安全隐患也随之而来。“携程事件”的爆发揭露了该领域的混乱，最终政府不得不介入。

3.政府与家长的冲突。在讨论政府与家长冲突前有必要对家长和政府的利益诉求做出一番回顾。大部分家长是希望在一定的价格范围内，自己的孩子能够得到安全、优质的托育服务，这里的托育服务不仅仅是“养”，也包含了“教”，即希望孩子能够得到一定程度的教育，而不仅仅是看护。政府的利益诉求更加宏观，其寻求的是整体利益的获得，即整个托育政策的良好执行和托育市场的有序运行。分析可知，政府与家长之间并没有直接的利益冲突，也不存在权力分配的问题。但通过托育机构这一媒介，家长的利益诉求会间接反映到政府的感受范围内，而政府的施政行为则会通过托育机构传递到家长，双方存在间接的利益冲突。具体来看，“政府引导、家庭为主、多方参与”的施政理念与家长期望在家庭之外拥有一个稳定的托育场所的利益诉求相冲突。“政府引导”意味着政府并不会投入过多的资源在托育机构中，更多是想通过建立一种规范的秩序以吸引社会力量参与到0-3岁儿童的托育服务中。而针对未成年人的服务，无论何种年龄段在本质上都可以归为教育服务，其盈利属性大都会被诟病。所以托育机构的高收费在大部分家长看来是不合情、不合理的，现实中的高收费则会让家长将心理收费预期的溢出部分归入托育机构提供的高质量服务。但家长不清楚的是，托育机构的高收费是基于其运营高成本的需要，而不是其高质量的溢出服务，托育机构在此过程中实际上是将政府施加在机构运营上的成本转移给家长。

4.企业支持的托育机构与社会舆论、家长的冲突。在托育机构中，有一些特殊群体，盈利并不是其进入托育市场的主要目的，幼儿教育所具有的准公共物品属性才是其背后企业所看重的。提供这类产品或服务能带来金钱以外的收益，即社会声望或增强员工的凝聚力。这类机构受到资源的限制较少，正因为如此，其特殊的利益诉求较难满足。这类托育机构更多是追求整个行业的健康发展，希望托育的市场能够做大。但目前政府在规范市场秩序方面才刚刚起步，市场上存在大量的无证经营的托育机构，他们并未拿到托育的资质，但在政府无力监管的情况下，仍在经营，是一种不公平竞争，这对整个行业声誉造成了影响，而整个行业的声誉正是该类托育机构及其资助企业所看重的。对于社会舆论而言，该类托育机构或许会成为其报道托育行业的典型机构，并因其高收费而站在舆论的风口浪尖上。媒体和社会公众是不会仔细计算开办一个满足政府要求的托育机构需要的成本，他们大都只会横向对比其他年龄段的教育机构，而评价该类托育机构收费较高。家长在此过程中则侧重于对服务的要求，“托育理念”成了机构竞争力之一，“养”与“教”的平衡点与专业性成了家长与托育机构的冲突集中所在。

五、政策偏差治理的策略选择

治理偏差的关键在于化解矛盾，在多个利益相关者中寻找利益平衡点。因此，基于前文对偏差原因的分析，通过化解、缓和利益相关者之间利益冲突的焦点，以达到对政策执行偏差进行治理的目的。本文从利益相关者角度出发，结合实际政策过程，从多层次、多元合作、提高管理、市场培育角度针对性地提出了治理政策执行偏差的策略。

（一）多层次策略

托育机构是各利益相关方利益冲突的焦点，它是政策文本效果的直接体现，并直接为家长及其幼儿提供服务。因此，理顺托育机构与其他利益相关方的权力-利益关系有利于纠正偏差。社会的育儿需求具有多元化的特征，政府应制定不同层次的机构设置标准，打造多元的托育体系。鼓励社会力量参与托育机构的建立，托育机构的建立者既可以是大型企业和事业单位，也可以是社区，还可以是从事托育服务工作的个人。更多不同层次的社会力量的参与能够促进托育体系的建立，以满足市场上不同经济能力和托育需求的家长。另外，多元的托育体系不仅需要多方社会力量的参与，同时相关管理部门也应赋予不同层次的托育机构不同的权限。前文分析可知，不同类型的托育机构所面临的处境是完全不同的，其利益诉求不能一概而论。对于资源充沛的托育机构，在法律、安全条件许可的情况下，可在师资、进阶服务、场地、食品上给予更多的自主权限，因为其提供的服务不再是以安全为唯一目标的“底线服务”。反过来讲，对于资源相对缺乏的托育机构，应更多地基于资金上的支持确保安全，以保证“底线服务”。

（二）多元合作策略

托育政策涉及多个利益相关方，必须建立一个健全的合作体系，以使各利益相关方的利益能同时得到最大程度的满足。具体而言，首先要落实业已制定的方针理念。纳入政府相关部门的工作计划和完善部门间的分工合作是落实“政府引导、家庭为主、多方参与”的方针的良好举措。根据政策理念，0-3岁儿童的教养主要应由家庭负责，政府在家庭之外主要起引导作用。因此，在家庭之内家长们应该如何科学、合理地育儿应是其他专业部门的工作。妇联应承担更多责任，如科普育儿知识、维护妇女劳动权利等。另外在科普育儿知识上可与教育部门合作，借助互联网和人工智能技术，全面且精确地帮助家庭育儿，如在家长手机上安装育儿APP。在维护妇女劳动权利方面，可在社会广泛征集方案，帮助妇女在家庭与工作上找到平衡点。另外在托育机构日常运行的监督上，可以在教育部门与各行政监督部门之外加入家长代表，一方面可使家长明白机构运营的不易，另一方面可以更好地提出整改建议。在此情况下，托育机构与家长的利益诉求得到满足。

（三）提高管理策略

通过权力-利益矩阵我们可以看出，政府是主要利益相关者，也是政策的主要执行机构，因此提升政府相关部门的政策执行能力，即是对各方利益的最大保障。一方面，政府应加强内部的统筹协调，完善联席会议制度，充分发挥联席会议制度的潜力。首先，联席会议办公室作为联席会议的常设机构，对配合执行政策的各职能部门、街道应具备一定的制度权力。其次，加强各部门间的信息共享，教育部门作为牵头单位应时刻掌握各部门对于托育机构的监管情况，形成长效的信息上传机制。同时，教育部门应及时向相关部门反映托育机构对各部门业务范围内的建议和意见，打通彼此间的信息壁垒，提升管理和监管效益。另外在资质审核上，依托网络平台，细化行业标准，简化申办流程，建立“一口式”受理服务。另一方面，政府可加强监督考核，探索奖惩机制。监督考核是确保制度有效运行，达成政策目标的重要手段，而奖惩措施是政策执行人员积极性的制度化保障。首先，需加强对当前托育市场的监督，对于违规机构，按实际情况与违规程度分类处理。如仅有一两项指标不合格，就限期整改，帮助机构达成标准；如存在严重的安全隐患、证照不全等情况，相关部门应直接关停该机构，以维护市场秩序和保障公众安全。而对于合格的托育机构，可根据服务水平与收费状况，予以等级评估，呈现出多元的结构，供家长选择。其次，加强对各执行机构的监督考核。执行人员的工作积极性不应建立在个人对于该工作的热情和领导的殷切关注上，而应该有一套长效的监督考核机制敦促执行人员有效执行政策，如借助网络平台，展开广泛的自评、互评、他评，健全工作汇报机制，做到每次检查内容公开透明。

（四）市场培育策略

政府对市场的培育主要体现在对市场及其力量的限制。但是这种限制，如设定合理的市场准入门槛、健全行业运行规范的做法，有利于市场交易的秩序化，有利于既定市场及其力量的规范运作。［20］托育市场是一个全新的市场，相关规范和秩序尚未完全建立，其资源配置与利益分配处于一种无序的状态中。在此情况下，政府应采取一定的措施以培育市场。首先，托育市场需求的多少是政府提供供给方案的依据，相关部门应组织科研机构、市场调查机构确定0-3岁儿童托育需求量。执行机构可与幼儿园、卫健委共享信息，基于一定的登记数据，展开市场调查，确定托育服务的需求数量与层次。同时，托育机构设立的规范应充分考虑社会、市场实际情况，监管机构在确保安全底线之上，可给予托育机构一定的发展空间。对于缺乏部分资质的托育机构，政府应打通其获取相关资质的渠道。如提供合适的选址名录，帮助意在开办托育机构的社会力量解决场所问题；开展相关从业人员的培训考试等，依托现有的区业余大学和区职业学校，开展保育员、育婴师职业技能培训，不断提升托育机构从业人员的专业水平。

六、总结与展望

目前社会的育儿方式愈来愈科学、专业，儿童父母对于自身长辈的教养能力并不信任，因此妇女脱产全职育儿似乎是唯一的选择。该选择以传统的思维审视并不是一个问题，但在现代社会，女性同样具有劳动的权利，长期离岗照顾孩子使妇女的职场竞争力大减，劳动能力衰退。同时，经常独自在家照顾孩子，容易使妇女出现心理问题，故子女的教养与妇女自身的发展便产生了矛盾。出现该情况的深层次原因是现代社会对妇女思想的解放和激烈的社会竞争。尽管目前提倡男女平等，但根据社会现实，妇女在社会上仍处于弱势地位。该政策的出台表面上是为了响应“携程事件”，填补0-3岁儿童托育监管的空白，但更深刻的政策效果应是解放妇女劳动力，当然要解决好这个问题需要更多配套政策的实施。

本文研究的政策所涉及的社会问题就是传统思想与现代生活碰撞的结果。S市0-3岁儿童托育政策是S市又一全国首创施政措施，虽说推动该政策议程建立的是 “携程事件”所引发的社会舆论，但不可否认的是，政策的出台不仅仅是舆论倒逼的结果，该政策问题所涉及的3岁以下儿童托育和妇女劳动权益保障均是公众关注的热点话题。而一系列政策偏差的产生则是各利益相关方博弈的结果，他们在政策执行过程中的行为是其利益诉求的充分体现。S市的“1+2”政策文件的主要内容包括两大部分，一部分是各政府部门或者说是执行机构该如何做，另一部分是托育机构即目标群体该如何做。尽管政策文件做出了详尽的规定，但政策归根究底是要落在实际执行上，同时这些政策也不尽完善。执行过程中各方的利益诉求对执行行为产生了一种“拉扯”，不同方向的“拉扯”使政策偏离了既定的路线。

利益冲突只是导致政策执行偏差的一种原因，但在偏差研究过程中容易被忽视，也正因为如此，从利益相关方理论的视角看待政策执行偏差有助于进一步提高政策执行水平。首先，清晰地界定政策过程中所涉及的利益主体，分析各利益相关方所具有的权力与欲获得的利益。除政府部门之外，企业、第三方组织、个人乃至媒体大都不会考虑公共利益，经济人的理性思维深刻影响着他们的行为选择。因此，在具有复杂利益体系的政策中，政策执行效果会与既定的政策目标产生较大的偏离，并呈现出不同的表现形式，主要可分为政策内容本身引起的偏差与政策执行行为引起的偏差两种类型。其次，现实的政策执行中，利益相关方的各种利益是复杂的，而且同一利益主体拥有的多种利益身份加剧了这种复杂的程度，因此必须直面复杂的利益关系，多维、系统地看待利益冲突，结合实际情况审视利益冲突对政策执行造成的影响。最后，我们必须看到，人民对美好生活的需求及其产生的问题是政府政策创新之源。我们不能武断地将一些问题交给市场处理，认为政府管得越少越好，过多干预会产生负面效应。从托育政策中我们可以看出，政府在满足人民新兴生活需要方面仍然发挥着作用甚至是积极作用，其对政策工具的有效利用在解决市场遗留问题上具有独特的优势，这意味着我们需着重关注中国政策过程中蕴含的一种对政策创新的巨大推动力。