贯穿全局 力透效能——湖北省审计厅探索“穿透式”政策落实跟踪审计模式

近年来，湖北省审计厅按照审计署开展政策落实跟踪审计的部署要求，坚持以政策为主线、创新为动力、技术为支撑，积极探索“穿透式”政策落实跟踪审计新机制，将政策落实跟踪审计全要素、全过程、全领域贯穿于审计工作全局，有力促进了政策措施落实和作用发挥，全力推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、着力深化工作思路，全要素穿透于审计工作布局中

政策跟踪审计作为审计新业态，与传统审计相比个性特征鲜明。该厅不断探索政策跟踪审计规律，全力推进三大转变，着力深化工作思路，调动审计一切要素来布局政策跟踪审计。

集中研究学前教育资金大数据审计思路方法

（一）从双轨并行向融合发展转变，开展常态化结合审计。针对政策跟踪审计客体抽象、泛化，牢固树立融合发展理念，认真贯彻审计署“两统筹”的要求，采取与其他审计类型相结合的方式，改变双轨运行状态，将政策跟踪审计载体物化、实化，促进审计监督常态化。其一，采取“1拖N”捆绑方式。将重大政策跟踪审计独立立项，编制独立审计方案，与其他同地域项目捆绑在一起，成立一个大组，下设独立的专项审计小组，统一实施审计，独立出具报告。如今年将政策跟踪审计项目与经济责任、扶贫、担保公司等7类项目同步安排、协同实施，实现“一审多项”“一审多果”。其二，采取“项目+”嵌入方式。把政策执行情况跟踪审计作为一项主要内容贯穿在其他审计项目之中，在审计通知书、审计工作方案、任务清单中明确政策跟踪审计内容，并安排专人负责，审计结果纳入该项目审计报告。如将“放管服”改革、清理拖欠企业账款、县域经济发展调度资金出借、减税降费等政策嵌入专项审计中，审计结束后汇总审计情况，形成专题报告。其三，采取“点线面”关联方式。以政策为“面”，找准项目“点”和资金“线”，从项目、资金的真实性、合法性审查切入，将项目、资金、政策统筹关联在一个审计项目之中，连点成线、聚线成面，从微观到宏观揭示政策执行全过程。如在扶贫审计中，从扶贫项目“点”入手，紧跟扶贫资金流向“线”，既揭示扶贫资金分配管理使用中存在的问题，又关注项目安排、实施和运行情况，综合反映精准扶贫政策措施落实情况，助力打赢脱贫攻坚战。

（二）从单打独斗向精锐出战转变，开展大联动集群审计。改变过去财政审计处（科）一个部门全面负责的“独角戏”，全员上阵、精锐出战，开展大联动集群审计，形成“拳头效应”，审计结果更有说服力和冲击力。一是全员大联动。针对财政审计部门业务杂多的特点，打破处（科）室界限，其他所有业务部门、业务干部都参与，不同处（科）室合理组合、发挥所长、通力协作，搞好审计“大合唱”。每年初，该厅根据审计署安排和省委、省政府要求，下发政策跟踪审计指导意见，合理安排审计任务，从选题、重点、人员安排、成果运用等方面提出明确要求。二是政策大联动。不断充实政策跟踪审计的内涵，改变早期主要对单个项目单项政策执行情况进行审计的格局，集成政策篮子，对同一单位多项政策、或单项政策多个区域共同进行审计，揭示系统性或全局性的重大问题。去年，把117个市县13类25项民生资金政策“大贯通”，形成“集群式”审计项目，统一组织、统一实施、统一口径、统一报告。三是系统大联动。建立全省审计系统“上下贯通、分级负责、协同配合”大联动审计作战机制，整合审计力量，优化资源配置，集中优势兵力，联动开展政策跟踪审计，揭示宏观经济运行中的带有全局性和普遍性的重大政策落实问题。近几年，省厅统一组织政策跟踪审计项目30多项，统一调配全省人力资源约3000多人次，切实发挥审计监督合力。

以技术为支撑，深夜挖掘审计疑点

（三）从传统手段向现代技术转变，开展多维度数据审计。积极运用大数据审计方法，多维度开展政策跟踪审计，推动审计手段的现代化，提升审计效率。一是多视角切入。不断丰富大数据审计思路，对政策落实问题点不敏感，审计对象数据不了解的，明确以政策为起点，以数据为抓手，以问题为落脚点的思路；对政策掌握全面，数据比较了解，问题点比较敏感的，明确以政策为起点，以问题为导向，以数据为突破口的思路；对已获得跨行业、跨部门海量数据，相关数据反映的政策比较熟悉的，明确以数据为载体，以问题为抓手，以政策为主线的思路，精准施策、分门别类开展政策大数据审计。二是多渠道归集。不断拓展数据采集范围，全面采集多行业、多部门、多种类的财政、财务及业务数据，扩充源数据规模，最大限度实现基础数据全覆盖。打通行业、层级之间的数据鸿沟，建立综合性审计数据中心，加强数据积累、统筹整理、贯通交流、实时共享。如今年开展扶贫审计时，省厅统一采集清洗扶贫项目资金相关数据，分类下达至市县审计机关，为基层开展审计提供数据支持。三是多层面分析。建立“大数据分析”团队，加大财务数据与业务数据、单位数据与行业数据，以及跨行业、跨领域、跨层级数据的综合比对分析，通过数据关联、整理、分析、汇总，揭示政策落实过程中的潜在风险和重大问题。如，在民生专项审计中运用大数据技术，对数据进行多维度扫描和挖掘，精准锁定违规享受普惠金融贴息贷款资金、困难职工补助资金、普通高中学生免学费资金等政策执行疑点线索18.37万条；对13个市县政府债务管理系统中逾期拖欠款和部门财务收支中应付账款数据比对分析，发现12个市县拖欠民营企业中小企业账款9 180.51万元，审计质效大幅提升。

二、着力优化审计实施，全过程穿透到审计业务日常中

牢牢把握政策跟踪审计立项、内容、评价、结果四个关键节点，着力优化审计实施，加强审计环节动态管理，全过程穿透到审计业务日常中，构建完整、闭合、高效的审计监督实现路径。

（一）从立项上精准选择政策跟踪审计热点。选准主题是政策跟踪审计能否成功的关键。该厅紧紧围绕经济社会运行热点，精准确立政策跟踪审计主题。一是从审计署规定动作中选。每年，根据审计署下发的政策跟踪审计要点，结合湖北省情，认真研判，仔细筛选，综合权衡敲定政策跟踪审计项目。如，按照审计署必做的要求，针对湖北农业大省、脱贫任务重的实际，连续几年聚焦易地搬迁、产业扶贫等专题，组织开展扶贫审计，为湖北省脱贫攻坚贡献了审计力量。二是从地方党政工作中心中找。突出地域特色，抓住关乎湖北经济社会发展的重大政策，揭示影响地方经济社会发展的倾向性、典型性问题，精准服务党委政府决策和管理。近三年来，围绕经济社会工作中心，安排了财政资金统筹使用、义务教育保障机制、农村公路安防设施建设等政策审计项目12项，有效服务了地方改革发展。三是从常规性项目审计中挖。通过常规性项目审计，收集现有政策实施数据、信息以及存在问题，对掌握的政策情况进行分析研判，挖掘有价值的政策主题。如针对2018年部门预算审计中发现的大量财政资金“趴在账上”问题，该厅把市县财政资金统筹与“四大补短板”政策措施落实情况列入审计计划，组织120人开展审计，较好地提升了财政资金使用绩效。

（二）从内容上适时明确政策跟踪审计重点。针对政策跟踪审计持续动态的特性，根据政策落实的不同阶段适时明确审计重点，力争把最突出、最关键的政策事项审深审透，避免“脚踩西瓜皮”。一是看政策贯彻与否，紧盯有没有的问题。关注地方配套政策、跟进措施、任务分解、机构人员以及监督检查、考核评估等，确保政策执行组织有序、落实有力。如在保障房审计中，关注各地因城施策，出台相应配套措施的情况；在财政专项资金审计中，揭示了19个县市因组织推进不力，滞留闲置资金9.06亿元等。二是看政策落实如何，紧盯对不对的问题。审查各项政策内容是否执行到位，时机选择是否得当；资金是否到位和按要求管理，资金投向是否符合政策初衷；项目是否启动和按要求建设，各个时点是否达到计划要求等。如，在惠农补贴资金审计中，着力反映基层重复申报和套取资金；着力反映超范围超标准发放补贴；着力揭示截留克扣、贪污侵占、优亲厚友、吃拿卡要等问题。三是看政策效应大小，紧盯好不好的问题。以政策的经济性、效率性、效果性为主轴，检查政策执行是否达到预期目标、经济性目标是否完成、政策执行成本是否畸高，政策执行带来经济效益、社会效益等。如在财政资金统筹整合使用政策审计中，重点揭示统筹资金规模不实、部分资金统筹后使用效果不够好等问题；在扶贫审计，综合考量涉农资金统筹整合的短期效益和长期效益，总体评价扶贫资金使用效益。

（三）从评价上有效纾解政策跟踪审计堵点。如何科学评价一直是困扰政策跟踪审计的堵点。该厅着力深化政策跟踪审计评价工作，不断提升审计评价的准确性。一方面，坚持有规可循，构建科学评价指标体系。参照国家法律法规、行业标准、实务指南等，设置细致、合理的定性和定量指标，构建系统科学的政策跟踪审计评价指标体系。定量上，设定一些数值指标，如政策确定的经济增长率、就业率、居民收入增长率、贫困人口减少数量、受教育人数、耕地保有数量、污染物排放数量等，进行“量”化评定。定性上，关注政策方向性目标实现情况，从政策执行的直接效果、间接效果以及整体效果等方面作出“质”的描述和判断。如近几年在生态环境保护政策审计中，对能获得准确、可靠数据，一些资源环境约束性指标、目标任务、生态红线管控、自然资源资产和生态环境变化情况，通过检验检测、遥感卫星、大数据分析等手段进行定量评价；对生态环境保护监督责任履行，作出的决策是否符合生态环境保护要求等难以准确可靠计量的审计内容，则采用观察、分析、归纳等方式进行定性评价。另一方面，坚持实事求是，客观审慎评判政策执行中的问题。坚持“三个区分开来”，牢固树立“六个统一”审计理念，按照审慎评判20种情形，全面、客观评判政策执行中出现的新情况新问题，审慎作出评价和结论。如扶贫审计中，以扶贫资金整合规划和方案为依据，把握政策尺度，对突破单项资金管理要求但有利于资金统筹整合使用的，予以认可和支持。据不完全统计，每年在政策跟踪审计中审慎评判100多个新情况、新问题，既依法审计，揭示问题；又客观求实，鼓励担当。

（四）从结果上全面管控政策跟踪审计难点。政策跟踪审计点多、线长、面广，确保审计质量是审计的难点。该厅坚持“三化”并举，强力推进审计质量建设，全面管控政策跟踪审计风险。质量控制规范化。制定政策跟踪审计指导意见和管理办法，明确审计监督的权限、范围、目标、形式，解决审计定位失准、边界模糊、内容庞杂、评价困难、操作粗放等基础性难题，避免越位、缺位，防范审计风险。创设“1+8”审计项目质量体系，健全全过程质量管控机制，层层压实责任，全力提升审计质量。审计作业标准化。严格落实审计署“一报告三清单”报告模式和审计文书参考模板，细化政策跟踪审计操作规程，编制相应的审计执法路线图，明确流程节点对应的工作事项、工作职责、法律依据、时间要求等操作标准，实行标准化作业，规范审计权力运行。质量监督多元化。探索开展“3+2+1”复核审理、研究式审理、交叉审理，实行政策跟踪审计质量监督常态化，确保审计反映问题事实清楚、证据充分、定性准确、适用法律法规和标准适当。采用定期检查、交叉巡查、突击检查、审计回访方式，对政策跟踪审计组织实施、审计结果上报以及审计质量管控进行监督，通过多元化监督，确保审计质量过硬。

三、着力强化成果运用，全领域穿透在审计职能履行中

政策跟踪审计是审计机关促进完善国家治理的重要职能之一。该厅紧紧围绕政策跟踪审计目标，着眼“治已病”，致力“防未病”，着力强化审计成果运用，把政策跟踪审计功能穿透在审计职能履行全领域，实现全覆盖。近三年，全省共组织开展政策跟踪审计项目1586个，累计抽查相关单位10416个，涉及违纪违规问题金额83.3亿元，移送问题线索929条，推动建立健全制度1341项。

（一）由此及彼查找问题，促进宏观管理。立足微观、放眼宏观，不仅用宏观思维分析微观现象，而且也从微观数据、事件中总结、查找政策执行中存在的管理薄弱环节，提出有针对性的审计建议，促进加强宏观管理。对发现的问题举一反三，从单个现象发现普遍问题，从一个单位跟踪到整个领域，从财务管理跟踪延伸到内部控制、管理绩效等，全面、真实、准确揭示政策执行中存在的管理漏洞和缺陷，督促各地区、各部门加强整改，以微知著，提升管理水平。如，在20个市县“四大补短板”政策落实情况跟踪审计中，揭示了虚报完成量、施工现场管理松散、管理流程不够规范等问题，提出了加强项目日常管理的建议。省政府高度重视，王晓东省长主持召开会议，要求全省各地举一反三，加强整改督查和追责问责，进一步强化内部管理，扎实推进“四大补短板”工程建设。通过扶贫审计，提交了《财政资金统筹整合使用对农业供给侧结构性改革决策影响及对策》调研报告，省领导批示后，各市县积极采纳审计建议，理顺管理体制和权责关系，建立完善统筹整合项目库，实行归口管理，加快推进农业供给侧结构性改革。

赴潜江审计组对”农村改厕“项目进行现场抽查

（二）由表入里分析原因，促进政策完善。政策措施跟踪审计根本目标是促进政策措施落实和完善。通过检查政策实施情况，揭露政策执行中的新情况和新问题，开展跨地区、跨部门和跨行业的对比分析，由表入里，从体制、机制、制度以及政策措施层面整理分析，揭示政策“打架”、协调性不够，不接地气、可行性不够，时机不当、适应性不够等问题，进一步剖析问题产生的原因，为政策的完善、修订、落实提出科学建议和对策。如在农村“厕所革命”政策审计中，审计反映了县市农村厕所改建存在“三难”问题，省委省政府研究制发了《农村无害化厕所建造指南》，进一步完善和细化了农村“厕所革命”配套政策措施；针对审计发现的惠民惠农财政补贴资金发放存在的问题，省财政厅出台《湖北省惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放管理暂行办法》；省委、省政府积极采纳学前教育政策审计建议，印发《关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》，成为湖北省首个以省委、省政府名义印发的有关学前教育的规范性文件。

（三）由始至终关注效果，促进经济发展。该厅紧扣经济高质量发展目标，始终把政策跟踪审计置入经济社会运行大局中去把握，把每项政策或每个项目放在经济运行的大框架中进行考察与分析，从政策跟踪审计开始，一以贯之把促进经济发展作为审计落脚点和出发点，重点关注政策落实对经济社会和改革发展带来的效应和影响，更好发挥审计服务经济发展职能作用。如，去年通过对财政资金存量情况审计，促进加大存量资金盘活力度，收回存量资金42.2亿元，充分发挥了财政资金撬动经济发展的杠杆作用；通过开展中央降费政策审计，取消违规收费项目，清退或缴库违规收费588.85万元，为企业发展扫清了障碍，营造了宽松发展环境；通过开展企业复工复产审计调查，集中反映中小微企业面临困境，为疫情后企业复工复产助力加油，促进有序恢复经济发展秩序；通过开展长江经济带生态环境保护和长江流域水污染专项审计，促进形成绿色发展方式，推动经济可持续发展。■