一则不动产民事争议引发的行政诉讼案

朱桐梅

摘要：由于房地产市场本身的复杂性及个中利益纠结等因素，近年来关乎不动产交易、登记领域的行政诉讼日益增多，但不少行政案件却以民事争议的妥善解决而告终。通过梳理一则行民交叉的不动产登记案例，浅谈对诉讼先后顺序及不动产交易登记行为等问题的几点理解。

关键词：不动产登记;诉讼;撤销登记;风险防范

中图分类号：F293文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）09-0054-56收稿日期：2020-07-05

1案件概况

2014年5月13日袁某向登记机构反映其所购无锡市某小区的房屋产权共有人刘某在办理房屋登记时提供虚假个税完税证明，请求依法注销刘某房屋权属证书。登记机构于5月26日作出答复意见，答复其依据当时《无锡市房屋登记条例》第66条规定，该房产上已设定他项权利，故不能撤销原房屋登记，袁某对该答复意见无异议。

2018年袁某在注销他项权证后再次向登记机构提出注销刘某权属证书的诉求，并于6月28日持由无锡市地税局出具的《关于举报刘某虚假申报工资薪金个人所得税并取得完税凭证的回复》至登记机构办公场所，登记机构工作人员现场查验该材料内容后告知其凭借该回复无权撤销原登记，并建议袁某通过司法途径认定刘某买卖行为无效或撤销，登记机构可依据生效的法律文书予以办理撤销登记。7月4日，袁某通过网上来信第三次提出同一诉求，登记机构于7月17日给予袁某的回复仍维持不变。为此，袁某一纸诉状诉至无锡市滨湖区人民法院，认为登记机构未按有关法律法规依法行政，属于行政不作为。

2案件几点问题剖析

2.1本案所涉及民事诉讼与行政诉讼先后顺序

本案中袁某、刘某与开发公司之间签订的商品房买卖合同实则民事行为，不动产登记作为公权力介入到这三方平等民事主体之间所设立的民事法律关系之中，据此作出的登记是行政行为。因此本案属于民事与行政诉讼相交叉的案件。

2010年11月18日起施行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第142条也明确了行政争议和民事争议应当分别裁判。可见，存在基础民事法律关系纠纷的，行政诉讼多以民事争议的解决为前提，故而登记机构实则可依据确认物权的相应生效法律文书予以更正。因此，本案中登记机构建议袁某先通过民事诉讼途径对刘某房屋买卖行为效力进行认定，若该行为被判决无效或撤销，再根据生效民事判决向登记机构申请撤销登记，该处理方式并无不妥。而且如若袁某先行通过民事诉讼途径解决了该房屋的权属争议，也将不会与登记机构发生本场行政诉讼。

与此同时，《行政诉讼法》第61条还规定了在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。那该条规定中“一并审理”是否与前文所言“分别裁判”相冲突？答案当然是不冲突。一并审理还是分别裁判，要视当事人是否提出一并审理的申请，如当事人并未提出申请，不能强制要求司法机关履行告知义务。在当事人提出要求一并审理民事争议的前提下，司法机关根据行政诉讼与民事诉讼各自的诉讼期限、诉讼费用、立案与审判组织以及适用法律等，视案件具体情况具体分析。本案中袁某并未涉及到申请一并解决民事争议，故不作细述。

2.2已办理登记手续的不动产交易可否撤销

登记并不具有不可推翻的效力，当原来登记的基础被推翻时，登记通常也就处于可撤销的状态。行政行为的撤销，是指有关国家机关认为已经发生法律效力的行政行为在成立时存在瑕疵，按照一定的程序依职权或依申请做出撤销决定，使其原則上自此不具有法律效力的行为。撤销登记后，原登记形成的物权被解除，登记簿记载的权利恢复原状。因此不动产登记撤销可以依申请或依职权启动。依申请即由申请人提起行政复议或诉讼后凭生效法律文书申请撤销登记，依职权则由登记机构在自我认定登记有误的前提下启动撤销登记。而本案袁某的诉求则是要求登记机构依职权撤销登记。

袁某第一次提出撤销原登记诉求是2014年，当时的《房屋登记办法》第81条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。《无锡市房屋登记条例》第66条规定，有下列情形之一的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，但影响房屋上已设定的其他权利或者房屋所有权已由善意第三人取得的除外：（一）司法机关、仲裁机构、行政机关发生法律效力的文书证明当事人以非法手段获取房屋登记的;（二）因房屋登记机构的原因导致登记事项错误，通过更正登记不能纠正的;（三）登记原因证明文件被依法认定无效或者被撤销的;（四）法律、法规规定的其他情形。

可见，房屋登记机构依职权撤销登记的前提是当事人存在隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的事实，且该事实已经司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明。对于此项事实，由于其涉及实体民事法律关系以及对违法犯罪行为的认定，房屋登记机构并无此项审查的能力和权限。因此，虽然至今并没有任何的司法解释该条规定的“发生法律效力的文件”到底是哪些文件，但是笔者认为对其应当从严把握，除生效的法院裁判文书、仲裁裁决书和检察院的决定书外，还应当包括行政机关作出的具有法律约束力、给当事人设定一定的权利义务、对当事人的权益产生实际影响的生效文件。本案中，无锡市地税局的回复中确认了袁某的举报情况属实并公布对涉事单位依法处以罚款的处理结果。该回复属于对客观情况的陈述，并未产生导致刘某的权利义务发生变化的法律后果，因此，不属于撤销登记的有效原因文件，登记机构也无法据此作出法律文书依职权撤销登记。不动产的归属只能由当事人双方决定或法院、仲裁机构的司法裁判认定，登记机构显然不享有这一权利。

2.3不动产登记机构的审查职责

我国法律法规及部门规章对于不动产登记机构的审查职责作了相应规定：《不动产登记暂行条例》第18条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当对不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致等进行查验。第19条规定，对于房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记等情形，可以对申请登记的不动产进行实地查看。《物权法》第12条规定登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;（二）就有关登记事项询问申请人;（三）如实、及时登记有关事项;（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

从司法实践来看，登记机构审查时应履行较高的必要合理注意義务，尽到合理审慎的审查职责，否则就可能在诉讼中导致登记行为被撤销或确认违法，并承担相应法律责任。何为“合理审慎职责”？笔者认为这是一种不低于形式审查标准、不高于实质审查标准的复合型标准，这一标准下并未明确登记机构过错豁免的具体边界是什么。即在形式审查的基础上，尤其是在当前没有公证前置的背景下，仍需登记机构对登记材料真实性进行审查。但由于实质审查要求登记机构的审查范围不仅包括对登记材料本身的真实性和合法性进行审查，而且还包括对物权行为以及引起物权发生变动的原因行为的有效性进行审查。显然登记机构是不具备如此的人力、物力资源的，因此如果登记机构尽到了审慎审查义务而进行的登记，就应视为正确有效的登记，尽管其可能与真实的权利状况不符。

3不动产登记风险防范的启示与建议

3.1规范业务办理流程，强化法律意识

登记机构作出的一切行政行为都要以现行法律法规为准绳，目前而言应当严格按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》等要求，强化学习各类法律知识，更严谨地尽到审慎审查义务，同时强化登记人员“一岗双责”，降低自由裁量权，推动不动产登记工作安全有序开展。

3.2构建部门间大数据共享框架，强化信息平台安全机制建设

不动产登记信息平台除满足日常登记业务需要外，还需重视安全建设，积极与相关部门沟通，制定数据共享机制。如可通过公安部门提供的共享服务验证身份信息，通过数据防篡改、大数据共享辅助决策等多种方式，提高审查效率的同时最大程度减少虚假申请，规避登记风险。

3.3设立不动产登记保险制度

建立登记保险制度、做好风险控制工作，是登记机构规范化管理的重要手段。当前进一步压缩办结时限以及“全城通办”“最多跑一次”“一窗受理、集成服务”等政务服务要求在提高为民办事效率的同时，一定程度上或使登记风险有增无减。目前我市已建立不动产登记责任保险制度，通过购买登记责任险，建立登记赔偿机制的商业信用体制，可有效分担登记风险，缓解登记人员压力，促使不动产登记更好地服务企业和群众。