联合国的前世今生，作用不可或缺

贾烈英

联合国的设计者们起初希望该机构至少能维持世界和平50年，这一初衷显然已经实现。除了和平与安全，联合国75年里还在消除殖民主义和种族隔离、推进国际法建设、促进全球经济和社会发展方面发挥了核心作用。

国际联盟的失败和联合国的创建

在联合国成立前，人类为了构建和平、促进国际合作进行了数次制度试验。“欧洲协调”始于拿破仑战争后举行的维也纳会议（1814—1815年），它是19世纪英、俄、法、奥、普（德）等大国共同管理欧洲冲突与危机的一种安全机制，开启了大国间定期召开国际会议、多边代替单边的先河。从严格意义上讲，“欧洲协调”没有秘书处和固定的会址，不足以称为国际组织，但作为一种制度体系，其规范和决策程序对维持欧洲大国间的百年和平发挥了重要作用。1920年成立的国际联盟是全球性政治安全组织的首次尝试，其拥有“宪法”（《国际联盟盟约》）、常设机构（设于日内瓦的总部）以及专门的工作人员，但因普遍性和权威性不足（美国未加入），加上机制设计方面的先天缺陷，最终走向失败。不过，国际联盟留下的“遗产”是丰富的，如世界性论坛模式、较为完整的机构设置等，都被后来的联合国所借鉴。

与“欧洲协调”、国际联盟一样，联合国也是世界大战的“产物”。第二次世界大战以美国、苏联、英国、中国、法国等反法西斯国家战胜德、意、日法西斯侵略者而告终。“二战”中的战胜国痛定思痛，决心通过国际合作，以免后世再遭战祸。新的国际秩序在“二战”还未结束时就已经孕育。从1941年起，历经《圣詹姆斯宫宣言》《大西洋宪章》《联合国家宣言》《普遍安全宣言》和《德黑兰宣言》，“二战”同盟国国际合作的构想越来越清晰。

1941年6月，英、美、法等国代表在伦敦发表《圣詹姆斯宫宣言》，提出了维护和平、制止侵略和促成国际合作的原则。1941年8月，美英发表《大西洋宪章》，促进了国际反法西斯统一战线的形成。1942年1月1日，中、美、英、苏等26国代表在华盛顿签订了《联合国家宣言》，并第一次使用“联合国”一词。1943年10月30日，中、美、英、苏四国在莫斯科发表《普遍安全宣言》，声明有必要建立一个普遍性的国际组织。1944年8月至10月，苏、英、美三国和中、英、美三国代表先后在华盛顿的敦巴顿橡树园举行会议，提出了组织联合国的方案，并拟定出《联合国宪章》的基本轮廓。苏、美、英于1945年2月举行的雅尔塔会议解决了联合国安理会的表决程序和创始成员国资格问题。

1945年4月25日，中、美、英、苏共同召开旧金山制宪会议，世界上50个国家的代表与会。这次会议上，《联合国宪章》的起草工作完成，确定将联合国总部设在纽约。6月26日，50个国家的代表签署了《联合国宪章》。波兰不久后也签署了《联合国宪章》，因而成为联合国51个创始成员国之一。10月24日，《联合国宪章》生效，联合国正式成立。与国际联盟“全体一致”原则不同，《联合国宪章》把维护国际和平与安全的责任以及更多的权力赋予安全理事会（简称“安理会”），实行“大国一致”原则处理国际冲突。中、美、英、法、苏五国是常任理事国，并对安理会决议草案拥有否决权。

1947年，美苏两个大国正式步入冷战，联合国也成为冷战时期美苏角力的场所。冷战时期，安理会大多处于分裂状态，联合国的有效行动往往因两个超级大国的分歧而受到阻碍。但事实证明，即使处于冷战时期，拥有联合国的世界也比没有它的世界更好。冷战结束后，新的国际形势为联合国作用的发挥提供了前提条件，联合国在国际事务中的地位和作用得到加强。目前，联合国体系囊括了六大机构（联合国大会、安全理事会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处）、15个专门机构以及三个办事处，工作人员达11万左右。

联合国的作用

“二战”以来联合国在国际事务中发挥的作用，可以借用王毅国务委员兼外长今年7月在联合国经社理事会高级别会议上的发言来归纳，即：维护和平安全、捍卫公平正义；超越种族制度文化差异、促进和谐共处；解决南北失衡、促进共同發展；坚持与时俱进、有效应对全球挑战。

联合国的首要功能是捍卫人类和平，避免世界大战再度发生。联合国积极调停大国冲突，防止发生全球性战争，发挥了重要的历史作用，比如1962年成功斡旋古巴导弹危机，使人类免于被核战争毁灭。联合国还对大国侵略小国的行为进行道义谴责。联合国致力于国际军控和裁军，即使在冷战时期也达成很多协议，并分别于1978年、1982年、1988年召开过三届裁军特别联大，发起了三个“裁军十年”活动；联合国发起了70余次国际维和行动，有效缓解了地区热点问题。

人权是联合国事业的三大支柱之一。联合国《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》《公民权利和政治权利公约》及其《任择议定书》构成了“国际人权宪章”。联合国还把种族歧视、种族隔离以及维护殖民统治作为最严重的侵犯人权行为。在联合国的推进下，人权的概念不断丰富，妇女、儿童、老人、残疾人和难民的权利不断得到维护。保护人权条约体系不断完整，人权机构不断健全。与此同时，联合国推进了世界非殖民进程。上世纪60年代，随着战后民族解放运动的蓬勃发展，一大批新独立的国家相继加入联合国。1960年，17个新独立的国家加入联合国，这是成员国增加最多的一年。1945年联合国成立时只有51个成员国，到75年后的2020年已增加到193个成员国，其中新增成员国有80多个国家曾为殖民地。

联合国为推动全球的经济和社会发展进行了不懈的努力。比如推动南北对话、减少贫困和失业、援助最不发达国家、预防犯罪、防治艾滋病、保护环境、应对金融危机等。今天，面对新冠病毒肆虐，联合国不断发出预警、募集资金、发布数据，提供技术与管理援助，发挥着一定的协调作用。

联合国是制定国际法和国际规范的主要机构。“二战”后，传统的国际法体制受到猛烈冲击，一系列新的国际法原则、规则逐渐形成和确定。作为当代国际法基础的《联合国宪章》影响深远，它所确立的诸如主权平等和和平解决国际争端等国际关系准则，是联合国75年来维系世界和平与稳定的基石，也为相关法律制定提供了依据和渊源。至今，联合国已倡议制定了500多个多边协定，从规范一般国际关系到涉及世界各地人民的日常生活，如对国际秩序产生重要影响的《不扩散核武器条约》（NPT）和《联合国海洋法公约》（UNESCO）。

联合国致力于文明间对话。联大1999年通过《和平文化宣言及其行动纲领》，2002年通过《不同文明对话全球议程及其行动纲领》，2005年建立联合国文明联盟，强调通过文明对话增进相互理解和尊重，应对共同挑战和威胁。

联合国与国际秩序的未来

联合国制度体系是“二战”后国际秩序的基石，这一体制对于维护战后70多年的基本和平与稳定起到了重要作用，避免了世界再次出现重大战争。维护联合国体制以及《联合国宪章》的基本原则，符合世界大多数国家和人民的利益。当前，随着民粹主义、单边主义、保护主义盛行和地缘政治局势的愈发紧张，联合国的权威遭遇挑战，各国以联合国为核心处理国际事务的共识正在减弱。在新冠疫情冲击下，联合国发挥作用的空间被日益加剧的大国竞争所挤压，这一由主权国家组成的最具普遍性的国际组织正处于艰难时刻。但是，我们仍可以设想一下，没有了联合国的世界会是个什么样子：最有代表性的论坛不复存在，缓和国际冲突的众多渠道突然消失，高效的多边外交和静悄悄的外交难以为继，督促人类生活各功能领域平衡发展的“口哨”失去音色，人权卫士和国际法的制订者缺位……面对世界百年未有之大变局，我们绝不应允许国际政治退回到丛林法则状态。

当今世界的基本秩序仍需维护《联合国宪章》精神，增强联合国权威，维护联合国体系所确立的制度。改革联合国是加强联合国作用的必要保证。联合国改革的方式应是协商一致和循序渐进，安理会的改革应该谨慎，在不忘历史的前提下应更多地反映国际权力变化的现实，尤其是新兴国家的意愿。改革的重点是进一步加强联合国在发展领域的领导和协调作用，比如要强化世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等专门机构的作用，推动各成员国贯彻落实2030可持续发展议程，尽快扭转当前去全球化和单边主义的趋势。今后应更多地凝聚大国共识，进一步发挥安理会的作用，提升国际社会对联合国的认同。中国应在多边治理体系中扮演好参与者、推动者和引领者角色，发出中国声音，贡献中国智慧。

（摘自《世界知识》2020年第17期。作者为北京语言大学联合国研究中心主任）