如何以法治应对“不测风云”

赵祯祺

“天有不测风云。”岁末年初，新冠肺炎疫情突袭我国大江南北，成为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

新冠肺炎疫情发生以来，习近平總书记多次强调，“全面提高依法防控、依法治理能力”，特别提出，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。

作为规范各类突发事件应对活动的综合性、基础性法律，《中华人民共和国突发事件应对法》是新冠肺炎疫情防控的主要法律依据之一，为政府和社会各方面采取有效应对措施提供了重要法治保障，但其在实施中也暴露出不少问题，引起社会各界的高度关注。许多人大代表、专家学者呼吁，尽快修改突发事件应对法，以法治应对“不测风云”。

新冠肺炎疫情的发生是对突发事件应对法的一次实践检验

新冠肺炎疫情来袭，让人们想起17年前的“非典”。突发事件应对法也缘起于17年前那场重大的突发公共卫生事件。

“非典”疫情之后，为解决我国突发事件应对领域立法分散，实施中统筹不力、协调不足、配合不够等问题，推进应急管理现代化与法治化进程，《中华人民共和国突发事件应对法》应运而生，自2007年11月1日起施行。

作为新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律，突发事件应对法为应对各类突发事件提供了比较充分、有力的法律依据。该法共7章70条，明确了“突发事件”的概念，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，确立了突发事件应急管理体制，建立了一个比较系统的包含预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面内容的应对突发事件制度体系。

如今，突发事件应对法实施已十年有余，历经汶川大地震、玉树大地震、南方雨雪洪涝灾害等若干突发事件应对的实践应用，特别是新冠肺炎疫情的发生，更是对该法的一次实践检验，从中也暴露出存在的一些问题。

应急管理研究专家、中央党校（国家行政学院）中欧应急管理学院钟雯彬博士指出，现行突发事件应对法缺乏对应急管理综合协调的具体规定，尚未有明确的实施部门，而大多职责性条款的主体是各级政府，实践中也缺少牵头抓总的实施主体。

她解释道：“当前，现代灾害事故，尤其是高度复杂、影响面大的突发事件产生的连锁反应与叠加演变，决定了应对突发事件绝不是单一部门的工作，需要国家应急体系层面的全面调动和协调，多方主体参与其中。这就需要明确主责部门或授权主体作为总体、全局的抓手。”

“法律规则之间相互交叉，甚至冲突，也是当前突发事件应对法存在的一个问题。”钟雯彬说。

比如，在预警制度上，突发事件应对法第43条规定的“县级以上地方各级人民政府”“发布相应级别的警报”，与传染病防治法第19条规定的“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”“及时发出传染病预警，根据情况予以公布”相矛盾。

“还有关于突发事件信息发布、紧急征用制度的规定，也存在法律规则之间不协调的问题，很容易造成执行混乱。”钟雯彬说。

有关专家还指出，由于法律条文本身比较原则，概括性条款居多，法律的可操作性不强、实效性不足。

比如，突发事件应对法对于应急预案的规定不够充分。中国人民大学法学院教授莫于川告诉记者，虽然现行法律明确了突发事件应急预案制度，但是在什么情况下启动哪种类型的应急预案，何时中止或终止，法律或配套法规文件均未作出具体规定。

他还指出，现行立法对如何调动社会力量，如何充分发挥公民自救的作用，也只有一些原则性规定。疫情期间，慈善机构、志愿者组织等有关社会力量在预防、应对、处置和救助方面尚未发挥最大功效。

值得注意的是，当前与应急管理相关的一些重要领域和关键环节还存在制度空白，无法满足重大或特别重大突发事件应对工作的现实需要。

钟雯彬认为，此次疫情防控中表现出的比较突出的问题是，缺少对应急资源整合统筹的规定，对应急状态及措施的启动与终止的规定，对涵盖监测预警、物资储备、物流保障等信息要素的统一指挥平台的规定。

疫情期间，全国人大代表方燕在帮助群众解答法律问题时发现，应急征收征用及补偿、灾害保险等诸多方面还存在立法空白。“不少地方政府出台管理办法，明确本行政区域内的应急征收征用程序，但由于缺乏上位法支撑，各地征收征用的程序、标准不一致，导致疫情期间部分地区出现违法征用其他地区为疫情防控所采购的物资的情形。”方燕说。

尽快修改完善突发事件应对法，已成为社会各界的共同呼声

抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。当前，我国疫情防控进入了常态化阶段，我们要以此次疫情为契机，做出一系列深层次改革，提高国家应对突发事件的能力和水平，推动“一次性危机治理”向“可持续治理”转化。尽快修改完善突发事件应对法，已成为社会各界的共同呼声。

在今年的全国人民代表大会上，不少全国人大代表呼吁，加快修改突发事件应对法的步伐。据了解，十三届全国人大三次会议交给全国人大社会委办理的涉及修改突发事件应对法的议案有5件，代表建议有19件。

其中，不少议案、建议提出，要体现好党对突发事件应对工作的全面领导，强化集中统一领导，设立各级突发事件应对指挥机构。

协调好突发事件应对法与传染病防治法等其他相关法律之间的关系也是代表们提出的修法重点。方燕代表认为，调整修改法律规则之间的不协调、矛盾之处，不仅仅是把几个相关条款改一改，还要重点研究解决法律规则之间相互衔接和相互补充的问题，做到法律法规一体化、规范化。

有的代表、专家还表示，修法要新增补齐相关制度措施，增加法律的可执行性、可操作性。

方燕代表建议，健全突发事件征收征用和补偿制度，增设专章，建立包括征用的决定通知、解除返还、征用补偿、权利救济、追责机制等在内的一系列流程，并统一其他法律法规相关表述。

充足的资源是应对突发事件的强有力保障。钟雯彬建议，增设应急保障专章，建立立足底线、运转高效的应急投入与资源保障体系，提升资源的整合与调度能力，确保联动应急管理所需要的人、财、物等各类应急资源足量、及时到位。全国人大代表周洪宇在接受有关媒体采访时表示，在法律中增加“将应急物资储备作为年终考核的重要内容”的条款，将应急物资储备与地方官员和政府的考核挂钩，才能真正落地见效。

针对应急预案制度规定不够充分的问题，莫于川建议，要进一步健全突发事件应急预案体系，建立应急预案分类管理制度，优化完善应急预案编制与管理，明确应急预案经常性应急演练制度等。

全国人大代表韩德云则认为，要让法律对各种具体情况和细节作出规定确实有难度，可以留有空间，在突发事件应对法修改后，及时制定相关配套法规规章，细化突发事件应急管理组织体系架构、预案和预警工作制度、信息与舆情管理制度等，保证制度规定落实落细。

此外，钟雯彬还强调，修改突发事件应对法要重视对应急管理理念的更新与提升。她建议，要突出风险治理理念，进一步提炼梳理新时代公共安全与应急管理的指导思想、基本原则、基本制度，总结其中成熟的、行之有效的部分，通过立法予以固化与深化。

据了解，为贯彻落实党中央决策部署，加快我国应急管理事业改革发展，4月24日，全国人大正式启动了《中华人民共和国突发事件应对法》修法工作。根据修法工作方案，草案争取于今年12月提请全国人大常委会初次审议。

“启动突发事件应对法修法工作正当其时，十分必要！修法既要弥补现行法律规定的漏洞与短板，也要加强前瞻性研究，为未来可能出现的问题提供制度准备，确保在法治轨道上做好各类突发事件应对工作。”钟雯彬说。

（摘自《中国人大》2020年第17期。作者为该刊记者）