典型国家的创新体系比较研究

周 艳，赵黎明

（天津大学管理与经济学部，天津 300072）

当今社会，很难找到对“创新”这个词不熟悉的人，似乎每个人都知道这个词，但却没有关于创新含义的共识。直观来讲，创新主要与高科技和科学突破联系在一起，但是这两者仅仅是创新的来源之一。目前一个较为普遍的观点认为创新是一个知识创造、转换和应用的过程，涉及从新思想的产生到产品设计、生产、营销以及市场化的一系列活动[1]。经济发展是一个以创新为核心的不断演化的过程，创新驱动发展是指创新成为经济增长的内生变量，成为主要驱动力的发展阶段。深刻认识创新在经济社会发展中的根本动力作用和在综合国力提升中的关键作用，对于实施国家创新驱动发展战略、建设创新型国家和社会具有深远的影响和意义[2]。

在2019年7月发布的全球创新指数排名中，瑞士、瑞典、美国、荷兰、英国、芬兰、丹麦、新加坡、德国、以色列位列前10名，中国排名第14位，较2018年的第17位上升3位[3]。深入研究和分析先进国家的建设经验，将为我国创新体系建设效率的提升提供参考依据。本文从研究样本的代表性和多样性角度考虑，分别从北美洲、北欧、中东欧和亚洲选择美国、丹麦、瑞士和日本作为研究对象，通过典型案例分析对比，归纳提炼出不同创新模式特征和路径选择的共性特点，为我国自主创新能力提升，自主创新模式与创新路径的优化提供依据和借鉴。

一、国家创新理论

在近代相关研究中，国内外学者公认国家创新体系是由李斯特的国民体系和熊彼特的创新理论结合的产物。弗里曼和纳尔逊等学者通过对日本等国家发展尖端科技促使经济快速增长等方面开展研究，开拓了国家创新体系的研究先河。

弗里曼在研究日本经济时发现，国家要素在促进一国技术创新中发挥重要作用。他认为这种追赶和跨越不仅是技术创新的成果，还包含许多制度和组织的创新因素，是一种国家创新体系演变的结果[4]。弗里曼特别强调政府政策引导、企业研究工作、教育和培训以及产业结构四个要素在国家创新体系建设中的重要作用，在技术进步的剧烈变革中，将技术创新、组织创新和社会创新相结合具有十分重要的意义。他在《技术和经济运行：来自日本的经验》中首次将国家创新体系定义为公私部门共同组织的网络，通过二者相互作用，促进、改变和扩散各种新技术。

纳尔逊将技术变革及其演变特点作为研究起点，将知识和创新生产对国家创新体系的影响作为研究重点[5]。在其著作《国家（地区）创新体系：比较分析》一书中，纳尔逊明确指出，现代国家创新体系既包括各种制度和技术因素，还包括产出公共技术知识的大学、制定政策的政府以及规划部门。其中，以盈利为目的的企业是所有创新体系的核心。

世界经合组织（OECD）认为国家创新体系的概念建立在“创新过程中各主体间互动对于技术改进非常重要”这一假说之上。OECD将国家创新体系定义为：从事科技生产的公私企业、政府机构和大学间相互作用的系统，这些主体通过商业、技术、社会、金融和法律等方面发生相互作用[6]。

不同的学者和机构结合自身不同的学术背景，从不同的学术视角共同创建国家创新体系相关理论。综上，国家创新体系的本质是政府、学术机构（包含大学及科研院所）、公私企业和金融部门等多种创新要素主体，为了与创新相关的共同目标而相互作用下形成的网络体系。

二、瑞士市场主导化国家创新模式

1.瑞士国家创新体系的主体

瑞士的国家创新体系强调市场主导、私人部门优先。瑞士的劳动力、资本、商品及服务均以市场竞争为导向，市场的对外开放度高，灵活性强，接受新事物、新知识的速度快[7]。大企业因为承担维系着高校、中小企业和服务商等多边网络的责任，在瑞士的国家创新体系中扮演主体角色[8]。瑞士的大型企业平均研发投入比重约为36%，大企业的创新活动为社会创造了大量高质量的岗位和培训机会，通过积极引进外来知识、加强高校和本地企业合作及开展国际技术转移等措施，强化本地科研网络，推动瑞士国家创新体系的有效发展。

2.瑞士国家创新体系的模式特征

（1）独特的学徒制人才培养体系。瑞士通过积极搭建特色分明、有机融合的高等教育体系，为创新体系的发展提供高质量人才储备，并成为承担基础研究的主力军。瑞士教育制度的特点是多层次、高质量，形成了2所联邦理工大学领军、10所州立大学支撑和7所高等专科学院辅助，品牌效应强、国际化程度高的高等教育体系，既注重培养高层次科学家，同时也注重培养工程师，良好的居住和工作环境使瑞士社会对国际人才有很强的吸引力[9]。

瑞士有较为独特的学徒制人才培养体系，这一体系的核心是“干中学”的理念，注重对实际技能的培训，没有学历的青年人有机会进入到实际操作性较强的工种，与资深工程师或技术人员形成“师徒”关系，通过实践活动的开展促进理论学习的深入领会，经过若干年的实践和学习，最后也可以有机会获得学位。瑞士学徒制教育理念延伸了教育的外延，使教育不再唯“学历”，而是注重“动手能力和创新能力”的提升，培养的人才具有很强的实践能力和动手能力。

（2）优越的基础保障和支撑体系。瑞士多种语言文化并存的文化特征，为多元主义和谐共存奠定基础。通过加强不同地区与文化亲缘邻国的技术、人才交流，使各类型的社会组织能够蓬勃发展，积极参与到科技创新活动中来。

瑞士为创业者和科研人员提供了全球领先的保障和支撑体系，包括完备的基础设施、较低的企业税负、稳定的政治和法律环境、高质量的生活水平等。同时国家管理简洁而高效，对知识产权的保护规定非常完善，极大地保护了企业和个体的创新积极性，并吸引全球顶尖人才汇聚瑞士。

（3）积极的国际合作战略。瑞士通过积极参与国际合作推动开放创新。在2004年与欧盟国家签署第一批双边协议后，瑞士作为联系国积极参与欧盟研究框架相关项目和教育项目，包括欧盟研究框架项目“愿景 2020”及教育和青年项目“Erasmus＋”（2014—2020）[10]。此外，瑞士还积极与欧洲以外的国家开展科技合作，现有合作伙伴包括中国、日本、韩国、印度、南非和巴西等。瑞士通过境外使领馆建立外部网络，包括设立了5家瑞士科技文化中心（swissnex），主要用于支持瑞士高校、科技企业和研究机构开展国际化相关工作。

三、美国网络化国家创新模式

1.美国国家创新的主要推动力

与瑞士主要依托大企业引领国家创新体系建设理念不同，美国更加重视由政府主导的创新组织机构建设。1993年美国成立科学技术顾问委员会（PCAST），该委员会由来自大学、企业和非政府组织的专家组成，从宏观层面上为美国国家科技政策的制定提供咨询和建议。1998年美国又成立了国家科学技术委员会（NSTC），致力于打造全国制造业创新研究网络（NNMI），由联邦政府出资10亿美元，在10年内创建了15个制造业创新研究所（IMI）[11]。2015年，美国国家科学基金会（NSF）投入2 500万美元实施“创新军团计划”，并投入600万美元支持“从实验室走向市场”的跨机构网络化合作。

2.美国国家创新的模式特征

（1）政府大规模科研经费投入。美国是全球的高科技中心，很多国际领先的科学技术都源于这个国家，这与美国每年巨大的研发投入是密切相关的。通过“曼哈顿工程”的实施，奠定了美国国家创新体系的基础，进入21世纪后，美国政府更加重视对创新文化的推动，通过增加政府预算、税收优惠政策、专利保护等多样化措施来鼓励科研和创新，例如2009年奥巴马政府通过了一个经济复苏法案，投入超过1 400亿美金加大对美国创新、教育和基础设施建设的支持力度[12-13]。据美国国家科学研究委员会的报告显示，2017年美国的年科研投入已经达到了4 960亿美元，占据了全球总研发投入的26%，相较于2006年1 340亿美元的科研经费投入，有较大幅度的提升。

（2）高校、企业和政府形成紧密的三螺旋形态创新联盟。对于关乎国家发展战略的重大科研项目，美国政府牵头成立政府、大学和科研院所、企业合作的研发团队，其中大学主要承担基础研究领域的研发，企业专注于将基础研究领域的成果向生产力转化，政府提供资金和政策支持。通过三螺旋结构创新联盟的建立，调动了大学和企业的研发积极性，既能促进原始创新，又能提升企业的创新活力。

（3）多元化的人才培养模式。美国虽然没有学徒制，但也为不同人群的教育需求制定了分级清晰的教育体系。美国的大学分为3个层次：社区大学、一般性州立大学和高水平研究型大学，能够满足不同层次人才的教育需求。近年来，美国实施STEM工程，加大对科学、技术、工程和数学领域人才的培养，美国政府累计投入2.4亿美元来扶持STEM计划的开展。通过建设多层次的人才培养体系，美国为创新体系提供了强大的人才支撑。

（4）集群式创新。通过将创新要素汇聚到一个相对集中的区域，形成创新空间集群，是美国创新体系建设的一个重要特征。空间集聚式创新能够大幅度提升创新效率，促进知识在创新主体间的快速流动，为美国产业集聚和创新集群建设发挥积极的推动作用。

比较具有代表性的创新空间集群之一是美国旧金山湾区[14]。旧金山湾区是美国西部第二大都市区，位于沙加缅度河下游出海口的旧金山湾四周，占地面积1.8万平方公里。2017年湾区的总人口773万，人均GDP高达10.8万美元。

20世纪末，旧金山湾区抓住信息产业腾飞的机遇，迅速发展以互联网产业为核心的信息经济，在很短时间内涌现出Google、Apple、Facebook、Twitter等创新型大型企业，奠定了其全球创新中心的地位。湾区的产业以科技为主，依托信息产业带动了金融、旅游和其他服务业的发展壮大，最终发展成为全球人均GDP最高的世界级城市群。从就业结构看，湾区计算机、数学、商业、金融和管理等行业的从业人员占比明显都要高于美国其他地区。科技人才和科技型企业的不断汇聚、政府创新政策的大力推动以及区域内部的有机协同，为湾区科技产业的迅速发展提供重要保障。

四、丹麦公私伙伴式国家创新模式

1.丹麦国家创新体系的特点

（1）政府网格化服务体系。丹麦政府通过资金、技术、服务等多方面提供支持，为丹麦企业的创新发展搭建了全方位、网格化的管理机制。丹麦通过战略研究、先进制造和创新委员会建设了“梅德韦斯特创新中心”等一批创新孵化机构，设立了“绿色发展示范项目”等一批企业研发专项基金，通过入股、投资、提供贷款和专业技术指导以及建设公共科研仪器平台等多样化措施，为企业创新活动提供资金和技术保障[15]。丹麦政府对企业的支持并不仅限于知识和技术创新，而是从技术研发到产品化、产业化全链条式资助。通过设立以提供服务为立足点的知识产权办公室、设计中心、投资者咨询服务中心等公共机构，丹麦政府为企业创新过程提供专业的咨询服务。

（2）创新主体互动机制。与瑞士和美国有明确创新引领主体模式不同，丹麦的政府部门、公私科研和研发部门均是创新的主体，通过若干年的建设，丹麦形成了独具特色的公私伙伴式创新互动模式[16]。丹麦的私有部门可以参与国家政策和高校发展战略的制定以及大型项目的规划和评估。近年来，丹麦出台的一系列创新政策为公私部门的互动提供了保障，如表1所示。

表1 丹麦历年来创新类政策

2.丹麦“工业博士”项目

丹麦的大学、职业教育学校、成人就业培训中心等十分重视对学生研发和创新技能的培养。理论与实践的紧密结合，极大地促进了科技创新活动的开展，为丹麦国家创新体系的建设发挥积极的推动作用。为了切实提高产学研合作的效率，为创新体系建设提供更多高层次人才，2002年丹麦政府开始推行“工业博士”项目[17]。

（1）项目的组织框架。丹麦“工业博士”项目是由政府主导，高校、企业和博士研究生三者作为项目的主要参与方，共同商讨科研题目，用3年左右的时间完成整体研究工作。该项目由丹麦科技部（DASTI）统筹，丹麦科技创新委员会（DCTI）和工业博士项目委员会（IPPC）分别负责制定管理体系和完成具体审核工作，形成3级管理体系。

（2）培养模式。在丹麦“工业博士”培养过程中，政府、高校和企业有明确的分工，互相配合形成互补互促的协作关系。政府提供政策和资金方面的支持，通过不断加强宏观调控，引导企业研发重点和高校培养方向，保证在培养过程中，高校、企业和个人能够有效协同。工业博士的培养体系打破了传统博士的培养思路，更加重视博士研究生的实践能力和创新能力。在3年的培养期间，学生一半时间在高校进行理论知识的学习，一半时间在企业进行专项研究。在培养过程中，博士研究生成为连接高校和企业的桥梁，学生的研究不再仅限于实验室里的思考，而是切实地解决企业的科研需求，使高层次人才培养、企业实际需求与高校的科研产出有机结合，形成一个以培养项目为依托，促进创新体系建设的完整链条。

五、日本技术赶超式创新模式

1.日本国家创新体系的特点

（1）资源共享型创新。创新体系建设中非常重要的一环是知识创新。为了提升知识创新的效率，日本大力推行学术资源的开放获取，为了保证学术成果的流通，日本修订了元数据标准，修订的原则是开放科学、开放获取及提升国际流通性[18]。同时日本政府多次颁布新规定，从政策层面保障学术资源的顺利流通，如表2所示。

（2）注重发挥高校对企业创新的支撑作用。大学和企业界的深入合作是二战后日本经济迅速崛起的助推剂[19]。为了促进校企融合，鼓励产学研合作，日本相继出台了若干法律。1995年，日本颁布《科学技术基本法》，对日本在科技领域的国策和大政方针进行了明确规定，推进基础研究和应用研究的协调发展；1996年颁布《科学技术振兴事业团法》，通过成立“科学技术振兴事业团”，推定大学研究成果的产业化；1998年，颁布《大学等技术转移促进法》，鼓励采取多样化形式，加强高校知识成果转化为实际生产力的能力；2001年起，每年组织日本产学研合作推进会议，为知识成果转让搭建平台；2015年，日本《独立行政法人通则法》修正法案正式实施，专门设“国立研究开发法人”，鼓励开展基础技术、共性技术研发。日本通过一系列法案的实施，从国家层面上为高校与企业的产学研合作提供了政策依据和支撑[20]。

表2 日本关于保障学术资源流通的政策

（3）实施长短期相结合的绩效评价体系。近年来，日本积极推进对科研创新效果考核制度的改革，制定短期和中长期目标相结合的评估体系，更加科学合理地对机构创新的绩效进行评价。对科研机构的中长期评估目标由内阁主管大臣、综合科学技术创新会议和国家科研机构共同设定，审议会成员由外部专家组成，这些专家既能把握学科前沿方向，又有较丰富的管理经验，保障了所设置的中长期目标处于国际领先水平、设计的评估方案具有科学性。日本对创新活动的评价体系体现了多元参与、平等协商和依法治理的特点。

2.日本诺贝尔奖计划

1995年，日本将“科学技术创造立国”定为基本国策，高度重视基础科学研究、开发基础技术。本世纪初，日本政府在“科学技术基本规划”中明确提出：日本在未来的50年力争实现30个诺贝尔奖。这份计划提出了几个重点方向：基础研究、与国家和社会发展密切相关的课题、新领域的跨学科融合。与此相配套，在经费投入、人才培养、公共研究平台建设、产学研联合等方面都提出了改革方向。在短短的20年间，日本已经有27位诺贝尔奖获得者，获奖范围涵盖化学、物理学、生理学/医学、文学奖及和平奖等领域，形成了一定的“群体效应”和“连锁效应”。日本在“诺奖潮”出现前的政策布局主要包括以下方面。

（1）成熟的人才培养体系。日本历来高度重视教育，尤其是近年来，日本在教育领域投入的增速始终高于实物资本投资增速，教育经费在国内生产总值中的占比逐年增加。同时，日本的教育偏重于能力和素质教育，日本文化推崇“工匠精神”，提倡以学生的兴趣为教育的出发点和立足点，这些理念都有利于调动学生的主观能动性、激发学生的创造力[21]。经过了几十年的努力，日本的教育体系培养出大量具有创造力的劳动者和科技人才，国民素质得到大幅提升，教育成了明治维新以来日本迅速实现工业化的一个主要推动因素。

（2）良好的创新生态与环境。日本推崇自由的学术氛围，注重对基础研究的扶持和鼓励，日本学者科研课题的申报采用课题注册制，不用经过层层审批，保障其后续的研究经费很快拨款到位；对科学工作的考核由专门机构完成，高校研究人员并不会因为没有科研成果受到惩罚。充足的科研经费和开放的科研环境为学者专注于科学研究提供了有利保障，使高校科学家可以不受外界干扰潜心科研[22]。同时日本对青年研究人员有较大的支持力度，通过设立“万名博士后培育计划”“21世纪卓越中心计划”等国家级项目，加大对重点优势学科的资助力度，建设国际领先的研究基地，培养一大批极富创造力的年轻科学家。

（3）明确的国际化合作机制。为了促进日本在全球影响力的提升，日本在教育、科技、国际交流合作等领域开展了一系列措施。2009年日本政府基于全球化发展的总体态势，对日本高等教育国际化改革方案进行了梳理，从管理体制、学生入学申请条件以及审查评价等方面做出了明确规定，并设立针对公立大学、私立大学开展国际化工作的专项预算；2014年提出“顶级全球性大学计划”（TGUP），尝试通过预期目标设定、成果指标考核、经费支撑力度、评审评价机制等方面的全面改革，加速日本高等教育国际化的进程，提高其教育的国际竞争力[23]。日本鼓励科学家融入国际科技治理体系建设中，积极参与国际科技规则和标准的制定。在百年诺贝尔庆典后，日本政府在瑞典斯德哥尔摩的卡罗琳医学院设立“研究联络中心”，加强在国际学术层面的交流与合作。

综上，虽然上述国家根据国情和体制的不同，制定了各具特色的创新激励政策和体系，但其内在规律具有相似性。从创新体制层面，强调政府、市场和社会领域的合理分工与协作，政府主要发挥协同不同主体，解决公共事务的作用[24]。从多元化人才培养层面，强调人才多样性发展，强调“干中学”，形成课堂学习和行业实践相结合的人才培养模式。从制度保障层面，通过设立法律法规加强知识产权保护，通过税收、人才政策等的制定引导区域创新集群式发展，形成高度网格化的产业组织模式。

六、对我国国家创新体系建设的启示

中国在全球创新指数排名中连续4年保持上升势头，在创新国家排行榜中稳居一席之地。取得进步的同时，还应看到我国在国家创新体系建设中存在原始创新能力较弱、创新人才储备不足、集群效应不显著、国际参与度不高等制约因素。

1.大力提升源头创新能力，重点发展颠覆性创新技术

虽然近年来我国通过宏观调控持续加大科研创新投入，并从国家战略层面梳理重点科研方向布局，鼓励科研工作者积极开展从0到1的原始创新性研究，论文发表数量和专利申请数量连创新高。但是，需要清醒的认识到我国存在创新活力不足的问题。基础研究领域资金投入不充分，欠缺原创性理论突破，在应用研究领域科技成果转化率仅有10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平，创新效率不高。

基础研究领域是创新最活跃的领域，也是颠覆性技术创新的源头，但我国基础研究领域领军人才数量偏少，难以形成全面开花的创新局面。因此，要通过放管服，进一步推进科研管理体系改革，探索建立分类化科研评价机制，制定长期和短期相结合并各有侧重的考核体系，同时将项目资助与考核划分明确界限，为科研工作者潜心基础研究、开展重大理论突破提供制度保障。

尝试建立科研攻关联合体，打破单一部门的思维定势，打造政府—高校—企业密切联动的产学研合作三螺旋新模式。重点发展以5G和量子通讯为代表的信息技术，以3D打印和先进材料为代表的智能制造，以合成生物学和基因组编辑技术为代表的生物技术和以云计算、大数据、区块链等为代表的颠覆性创新技术。切实提高我国新兴技术产业的高科技含量，发挥科技创新对经济的支撑和引领作用。

2.打破唯学历的传统，打造多元化的创新人才培养模式

长期以来，我国人才培养过程中存在过分注重学历，简单将学历等同于能力的现象。受传统教育理念的影响，中国的教育体系仍然是以应试教育为主，对学生的个性化培养较为缺失，高等教育对创新型人才的培养能力明显不足，高层次人才数量较少，人才结构不合理。

创新之道，唯在得人。瑞士、丹麦、美国、日本通过建立多层次的人才培养体系，为创新活动的开展提供了大量的人才储备，同时上述国家优质的人才培养体系也吸引世界各国优秀人才的踊跃加入，形成创新人才高地。

在我国创新人才培养过程中，需注重加大对高等教育的投入和支持力度，打造本土人才培养和外来人才引进并重的创新人才梯队建设体系；打破学科屏障，建立跨学科交叉融合的复合人才培养模式；从文化层面打破唯学历的传统思维限制，强调产学研深度融合，强化“干中学”的理念，在社会形成理论与实践相结合的终身学习氛围。

3.依托大学的智力集聚效应，加强重点产业集群建设

美国波士顿128公路、硅谷、英国剑桥工业园区、印度班加罗尔创新区等世界著名的创新产业集群有一个共同特点，即充分利用与世界知名学府空间距离短的地缘优势，在较短时间内汇聚大量创新人才和创新资源，从而迅速发展。

中国正在积极开展长三角、珠三角、京津冀和粤港澳大湾区建设，各地也纷纷建设不同类型的经济技术开发区和产业园，例如上海的张江新区、天津的滨海新区，但这些产业新区大多是依托政府的政策引导而设立并蓬勃发展，企业创新的内生动力不足。虽然大学也积极参与其中，却并没有充分体现知名大学的智力集聚优势。

因此，建议通过加大对大学产业园建设的资金投入、对园区内孵化企业给予特殊税收优惠政策、尝试建立知识产权共享机制等措施来引导高校发挥智力资源优势，引导激发大学和企业的内生创新动力并充分利用大学业已形成的人才优势，在重点领域形成创新型企业的集聚效应，提升创新的水平和效率。

4.搭建国际化创新平台，积极融入全球创新体系

正在进行的科技与产业革命促使创新要素在全球范围内飞速流动和重组，这为中国创新体系建设提供了前所未有的机遇。近年来，我国政府在教育、科技领域积极开展国际化改革探索，例如教育部和科技部在2013年推出高校国际化示范项目，在全国高校遴选了30余个学科或学院探索国际化改革和尝试。以天津大学药学院为代表的一批学院从组织架构、教师梯队、人才培养和后勤保障等领域进行一系列国际化改革，为中国高校的国际化改革路径和方法提供经验，下一步应尽快将探索的经验进行推广，进一步营造国际化氛围。

目前，我国在科技创新领域的国际地位和话语权仍需增强，建议充分发挥科技的外交功能，尝试在重点国家、重点城市及重要领域建立“联络中心”，加强优秀研究成果的国际推介和国际学术交流合作，积极吸引各类国际科技组织进驻以北京、上海为代表的中国一线城市，打造若干特色鲜明的国际科技中心。同时，鼓励中国科学家积极参与国际科技规则和标准的制定，增强参与全球科技治理的能力和水平。通过建设科技外交对话体系，促进科技创新合作国际化的实现。