西安市“三改一通一落地”背景下的社区营造对策思考

西安市“三改一通一落地”是以人为本，把老百姓放在心中最高位置的利民工程，旨在解决群众最关心最直接最现实的利益问题、补齐民生短板的现实需要。老旧居住社区营造工作就是“三改”中的“一改”。老旧社区营造需遵循“一院一策、规划先行、修缮为主、经济实用”的改造原则，因地制宜，力争通过提升改造，不断增强居民的归属感、安全感、舒适感，打造配套完善、环境整洁、安全有序、管理规范、特色宜居的美丽家园。

“社区营造（Community Building）”一词是日本在第二次世界大战以后孕育出的“年轻”词汇，它是伴随“城市规划”而诞生，现在已经被广泛使用。社区营造蕴含了市民或居民持续地为自己的社区进行营造活动的意思，它在与粗犷又强硬的城市规划之间时而争斗时而互补的过程中，走过了近五十年的历程。上世纪70年代后，社区营造在日本取得了前所未有的成功。《再造魅力故乡》一书中，日本东京大学教授西村幸夫详细地介绍了日本国内17个城镇历史保护及社区营造的故事。90年代，社区营造由日本传入台湾，随后台湾文建会在1993年提出了有关“社区总体营造”的概念，自此，它成为地方文化运动的代名词。

真正意义上的中国大陆的社区营造实践其实始于2008年汶川地震之后的灾区社区重建，随后由中国大陆及台湾的学者大力推动形成。从代表性强的清华大学的罗家德教授主导的四川杨柳村社区营造项目，到2011年由清华大学社会学系与台湾信义集团携手建立的清华-信义社区营造研究中心“Community Revitalization Research Center（CRRC）”，都是针对社区自组织能力弱，社区共同意识差，公共服务不足等展开的一系列的社区营造实践。

本文以西安市“三改一通一落地”工程实施为背景，根据老旧居住社区普遍存在的问题，从居住社区的综合提升，到以居民为主体的自组织团体建立，提出老旧居民社区营造对策。

西安市老旧社区营造和“三改一通一落地”工程

老旧小区营造工程作为提高人民群众生活幸福指数的民生大事之一，西安市人民政府从政策上给予了明确的指导。2019年，根据市委、市政府建设美丽西安要求，为加快补齐民生短板，加强和深化老旧小区综合改造工作，进一步改善人居环境，提升城市治理水平，西安市人民政府出台了《关于印发〈西安市老旧小区综合改造工作升级方案〉的通知》（市政办函〔2019〕44号）。力争用三至五年时间，对全市2000年以前建成、具有合法产权、未列入危房或棚户区等拆迁改造计划、标准成套的老旧小区，由区县政府、开发区管委会统筹负责，组织业主单位、基层组织，根据实际情况和居民意愿进行综合改造，完善长效管理机制。全面消除“三无小区”（无产权单位、无有效管理、无业委会）脏乱差现象。将老旧小区打造成“环境整洁、配套完善、管理有序”的美丽新家园。计划在2020至2021年，基本完成主要道路沿线、重点区域老旧小区综合改造，全面消除“三无小区”脏乱差现象。2022年，基本完成全市具备条件的老旧小区综合改造任务。

2019年11月底，西安市委、市政府召開全市“三改一通一落地”工作会议，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神和习近平总书记关于民生工作和城市工作重要论述，以承办全运会为契机，聚集人民群众的需求，进一步统筹城市规划建设管理各个方面，发挥政府、社会、市场、市民等各方力量，扎扎实实推进西安市老旧小区、城中村（棚户区）、背街小巷改造提升和断头路打通、架空线落地以及城市建设管理事权下放工作。同时，西安市为更好地推动“三改一通一落地”工作，相继出台了《老旧小区改造工作实施方案》《城中村（棚户区）改造提升工作方案》等五个方案，作为本次工作的政策指导。

老旧社区“生态”现状

作为西安市“三改一通一落地”的一项重点工作之一，老旧居住社区营造不仅要考虑对其陈旧设施的更替，同时还要兼顾社区群众的心声和感受。老旧居住社区普遍具有规划时间早，建成时间长，环境条件差、配套设施不全或破损严重等特征，主要集中在上下水管网年久失修、供电线路老化、屋顶渗漏、路面破损、消防通道不畅、环境脏乱差、适老性差等问题上，给社区居民的生活带来严重不便，是急需解决的民生问题。

1、适老设施不齐全

据统计，2018年西安市65岁以上人口为112.94万人，占总人口比重达11.29%，与2010年相比，65岁以上人口增加41.31万人，比重提高2.83个百分点，年均增加5.16万人，年均增速为5.9%。2020年初，根据陕西省统计局发布的《西安市老龄化趋势及其影响分析》显示，西安市老年人口比重逐年提高，全面进入老年型社会。对于老旧小区而言，老年人普遍比较集中，但由于小区建成时间较长，楼内大多无电梯，楼外无设辅助通道，给老年人的出行带来了许多不便。同时在居住社区内，存在着户外健身场地不足，设施陈旧，配套不全等现象，使老年人居住舒适度大大下降。

2、公共区域私有化严重

私搭乱建现象在老旧居住社区中层出不穷，但是由于老旧社区长期处于“无人管理”的状态，在居住社区公共空间内私搭储物间，将公共绿化用地私改成自家小菜园等公共区域私有化现象，没有得到很好的遏制，反而愈演愈烈。由于公共区域被个别居民“长期霸占”，使得公共空间原本就不大的小区更加的拥挤。个别居民的私人旧物长久堆积在公共区域内，不仅存在着一定安全隐患，而且给大家的出行带来不便。同时，伴随衍生的是居民间因公共区域私有化产生的矛盾与隔阂，导致这类居住社区不但物理环境差，人文生态环境也不理想，群众居住幸福感大大降低。

3、社区空间环境较差

随着人民生活水平的不断提高，买车代步的人群越来越多，由于老旧居住社区建成时间久，在居住社区环境规划上，普遍存在规划车位少，绿化区域小的情况。导致在居住社区内不但难停车，乱停车的现象也屡见不鲜，“抢车位”大战愈演愈烈。私家车乱停乱塞，压损社区绿地，堵塞出行要道，而且有的居住社区内还常年停放着几辆“僵尸车”。除了私家车车主，骑电动车的业主还老在家门口私拉线给电动车充电，居民反应“院子本来就小，私家车一停，电动车再一停，连正常过人的通道都堵了，更别说消防通道了。”同时，在老旧居住社区内常常可以看到堆放在户外公共区域的被居民废弃的旧椅子、木板，几个垃圾堆放置一两米高;楼内公共区域的情况更严重，生活垃圾、墙体上违法张贴的小广告随处可见。

老旧社区营造组织对策

社区营造离不开社区的主人公——社区群众的理解与支持，所以在改造前期街道社区工作者要充分发动人民群众的力量，将共性问题前置解决，利用海报、视频、模型等方式，多入户、多倾听、多商议，在多元诉求中凝聚共识，与居民实现“共谋、共建、共评”的治理模式。特别是要尊重和回应居民差异化的利益诉求。

1、居住社区综合提升

针对停车难的问题，专业项目施工团队一方面拓宽社区道路，道路两侧标记停车线，缓解停车问题;另一方面对社区进行重新布局、合理规划社区绿化带的同时，充分利用空间改造、新增车位，并采用数字化系统实现一键停取车等。在地理条件允许、社区居民同意的情况下，引入利用率更高的立体停车场，以解决社区居民停车压力。

推进老旧社区中适老化设施的加装，实行“业主自筹为主，财政适当补贴”的办法，根据业主需求情况因地制宜设置电梯。根据楼体情况，酌情增加入楼无障碍通道，解决社区内行动不便的老年人出入难题。为保障居民的居住安全，公共区域增设监控设备，楼内更新门禁系统。合理规划公共区域，安装、更换户外健身设备，增大绿植种植面积，提高老百姓居住适宜指数。完善消防设施建设，老旧小区各单元楼内安装应急照明、疏散指示标志和灭火器。实施楼顶防水、外墙保温、道路翻新、楼道内粉刷等改造措施。加强“智慧消防”建设，推广独立式烟感火灾探测报警器等智慧消防系统，全力提升西安市老旧小区消防安全建设水平。

老旧社区改造工作需以百姓为主体，在改造的过程中势必会产生“个人利益分割”的情况，所以一定要提前做好居民动员、说明和调解工作。特别是在推进小区公共区域个人“私搭乱建”、业主自行安置的窗外防盗网拆除工作时，街道及下设街道社区要耐心做好居民群众的思想工作，消除心中的顾虑，必要时社区及其工作人员应组织事件当事人、居民代表和法律工作者聚在一起，就拆除事宜畅所欲言，及时化解矛盾。同时，街道应积极与施工方协商，确保施工中居民人身和财产安全。

2、健全物业管理机制

在开展改造工作的同时，在健全居民自治基础上，街道、社区要主动引导居民选择专业化物业服务、社区物业服务、居民自我管理等方式，改进小区物业管理。鼓励以“政府购买社区服务”的方式，建立社区物业服务体系，促进老旧小区物业管理全覆盖。

3、完善公共服务设施

社区营造不仅局限于对居住社区物理环境的完善，更要扎根当地居民人群特点，为其提供便捷的服务。在老旧社区中，通常居住的老年人比较多，而这些老年人的儿女大多没有与其同住，结合“十五分钟生活圈”要求，对有条件的社区以老年人实际需求为导向，建立居家养老服务中心、日间照料中心、老年餐桌或居家养老服务站等城市社区养老服务机构，实现老年人以家为中心，在家或步行十五分钟内就能够享受到生活照料、康复保健等多样化的养老服务需求，完善无障碍及适老化措施等。

4、动员居民关心公共事务

社区营造的主旨在于提升社区人民的居住幸福感，所以在营造过程中要关注群众的诉求。老旧社区的营造主要集中在公共设施更新、社区环境美化、老旧建筑翻新等方面，在营造活动实施的过程中，会对社区居民的日常生活带来些许不便，不能因为营造工作本身，去忽略群众基础，所以一定要做好居民的宣传及动员工作。在营造工作开始之初，可以在社区宣传板上公示要进行营造的内容及项目，展示营造后的效果渲染图，充分发挥街道、社区及基层党组织的作用，坚持以人民为中心，指导社区业委会、物管会或居民议事协调组织，发挥群众主体作用，广泛征求群众意愿，引导居民，特别是社区里“好管闲事”的居民，主动参与社区改造和管理，在项目选定、方案编制、工程实施、竣工验收、项目移交过程中，全程邀请业主代表参与，动员社区群众发自内心地关心社区公共事务，使社区营造活動在和谐的社区氛围中有序开展，做到“事由民议、策由民定、效果民评”。对尚未成立居民自组织团体的小区，按照《西安市物业管理条例》要求，需尽快成立。对确实达不到成立条件的，可由街道社区引导该小区党员、热心群众等组成议事协调组织。力争通过本次居住社区营造工作，逐步建立以社区居民为主体的社区自组织团体从单一议事到多元自治的管理机制，全面推动社区居民自治自管。

老旧社区营造需遵循“一院一策、规划先行、修缮为主、经济实用”的改造原则，因地制宜，力争通过提升改造，不断增强居民的归属感、安全感、舒适感，打造配套完善、环境整洁、安全有序、管理规范、特色宜居的美丽家园，使改造后的小区不光要“好看”，关键要“好住”，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

参考文献

[1]余骞，贺丹，黄继前，冉箭.疫情之下老旧社区改造实践与思考[J].中国勘察设计，2020（04）.

[2]侯婷.城市居住社区人文生态化营造研究——以西安市新城区X社区为例[J].新西部，2020（01）.

[3]侯婷.城市居住社区营造理论研究[J].长江丛刊，2017（12）.

[4]西安市人民政府办公厅关于印发《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》的通知[OL].http：//www.xa.gov.cn/gk/zcfg/zfgb/2019ndeq/wjfb/5d4921c7f99d6572b768b937.html.

[5] 西安市召开“三改一通一落地”工作新闻发布会[OL].http：//www.xiancn.com/content/2019-11/22/content_3523062.htm.

[6]西安雁塔老旧小区改造EPC项目“改”出幸福[BL/OL].http：//www.cscec.com.cn/xwzx_new/zqydt_new/202004/3069398.html.

作者简介

侯 婷 西北大学现代学院讲师，研究方向为文化社会学