财政专项资金管理绩效模式研究——以“国家精准扶贫”为例

姜美娟

(烟台职业学院 财务处,山东 烟台 264670)

一、背景与文献

伴随国民经济的快速发展及科学技术的不断进步,国家财政收支规模正在不断扩张,加强财政专项资金支出管理,不断提升财政专项资金绩效管理的科学化和精细化,提高财政资金使用效率和效益,成为国家财政工作的重要任务。党的十九大提出,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。财政专项资金是为顺利实现某项特定工作任务,达到政策预期目标,并利用财政支出效应安排的具有专门用途的国家政策性扶持资金;财政专项资金绩效管理是指一体化、系统化的管理专项资金的项目管理、评估、规划设置、监督及使用等多个环节。专项资金规划设置、管理使用如何,对资金实际绩效有着直接的影响。不管是机关、企事业单位,还是社会组织,都需要对专项资金进行科学管理,达到理想的绩效目标。因此,研究专项资金绩效管理模式有着重要的理论与实践意义。

胡可平认为[1],目前财政专项资金已经逐步涉及到全国各个领域,其中包含科学、教育、文化、社会保障以及卫生等各个类别,成为财政支出的核心部分,政府与公众对财政专项资金的使用普遍关注。国内外学者对财政专项资金绩效管理的现状、存在问题、解决对策进行了深入研究,有学者根据当前财政专项资金管理的使用情况发现,存在财政专项资金绩效项目管理不规范、整体使用效益不高、政府缺乏相应的监管和奖励机制、绩效管理意识薄弱、绩效管理目标不明确、绩效管理制度缺失、绩效管理缺乏法律保障、资金使用绩效评价没展开等问题,在此基础上,提出建立完善的财政专项资金绩效管理制度体系、规范财政专项资金的预算编制与执行、实施全过程预算绩效管理机制、加强财政专项资金的监督管理、确立科学合理的绩效评价标准等政策建议。如张海燕发现财政专项资金绩效管理中存在项目管理不规范、政府监管力度缺乏、绩效管理意识薄弱等问题[2],并提出建立完善的财政专项资金绩效管理制度体系、实施全过程预算绩效管理机制、加强财政专项资金的监督管理等政策建议。兰晓翠认为应坚持正确的价值取向[3],确立科学合理的绩效评价标准,确保绩效管理整体的效率和效果,实现财政专项资金使用效益最大化。颜海娜认为[4],评价主体决定了财政支出绩效评价的公信力,影响评价的技术体系及结果应用,未来应探讨建立由人大主导(评价主体)、财政部门与主管部门协同、独立第三方实施的财政支出绩效评价模式。胡尊错等从审计视角[5],结合近年开展的绩效审计实践,提出完善审计目标、改进审计组织管理方式、完善审计评价方法、加强审计大数据应用分析等一系列具体举措。吉富星提出[6],以绩效目标为标尺,强化自我承诺、自我约束,实行先有绩效目标、管理办法后再拨款。姜萍[7]从完善绩效评估机制视角提出了财政专项资金的投入、运行、产出效果实施项目考评和财务考评,形成沟通和反馈信息体系。

有学者从微观角度对高校、医院、文化事业单位、旅游业等的财政专项资金绩效管理存在问题和解决对策进行了一定研究,如江唐英研究发现[8],目前文化事业财政专项资金绩效管理存在专项资金分配制度不健全、资金拨付形式单一、专项资金使用过程缺少监管等问题,并针对性地提出加强资金源头管理、拓宽资金扶持方式、提高监管业务水平等对策建议;刘晓斌等从高校层面探讨单项项目管理要引入流程体系[9],形成一个顺畅有序的财政专项管理流程,做到权责明晰、管理责任明确、项目落实到位、职责落实到人。张小玲等发现[10],医科院校财政专项资金绩效管理存在体系缺乏总体制度的设计、使用经费的评估制度亟待改善等问题;王晶昕发现高校专项资金绩效管理存在绩效管理理念尚未牢固树立、绩效目标设置不合理、绩效评价不完善等问题[11],在此基础上,提出牢固树立专项绩效管理意识、科学设置绩效目标等政策建议。

虽然学者对财政专项资金绩效管理的现状、存在问题及解决对策进行了一定研究,但对财政专项资金管理绩效模式的研究较少,如钟金萍等基于风险导向模式[12],对高校专项资金绩效审计进行了深入研究,鉴于此,本文以问题为导向,采用案例分析方法,通过对专项资金管理使用中出现的问题进行深入分析,系统研究专项资金绩效管理的组成要素,创造性总结提炼出专项资金管理绩效标准模式坐标体系模型,在此基础上,提出财政专项资金绩效管理相应的政策建议,以期为提升专项资金的绩效管理的发展提供借鉴。

二、财政专项资金绩效管理存在的主要问题

多年来,为支持社会经济发展,国家财政安排了巨额专项资金。2019年中央对地方专项转移支付7 635.9亿元,其中外经贸发展资金124亿元,服务业发展资金74.6亿元,中小企业发展专项资金69.7亿元等[13]。各省市为了加快某领域、某项目的建设和发展,也设置了多种专项资金,如山东省2019年强化专项资金统筹整合,将省级专项由93项压减至39项,其中教育发展资金330亿元,乡村振兴战略资金223.4亿元,科技创新发展资金118.6亿元等[14]。各企业为了某一发展目标,更注重设立专项资金进行集中攻关。专项资金的设置,无疑对特定项目的培育和发展起到重要作用。但在实践中,专项资金绩效管理仍存在以下4方面问题。

(一)专项资金设置不科学

专项资金设置不科学主要体现在3个方面:

1. 项目设置不当,依据不充分。某些部门出于自身局部利益考虑,想方设法争取财政部门的支持,设置某项专项资金。有的部门在某种诉求下调研不足、分析不透,帮助诉求主体争取设立专项资金。有的专项资金项目设置过多、过乱,不同部门设置相同或类同的专项资金,造成多头申报,资金浪费。例如,科研经费由财政、科技、教育等多部门管理,往往由于部门之间缺乏有效沟通衔接,有些项目多头申报,重复领取科研经费,造成资金浪费。

2. 资金投向不明确、分配不合理。有些专项资金政策支持的具体领域、范围界定不明确,在资金分配上数额浮动大,人为可操作因素多,且项目申报单位或个人渠道广的申领资金充足,否则申领资金不足或申领不到位。

3. 资金数额设置不符合实际,资金规模缺乏有效论证。有的专项资金规模过大,造成资金闲置或浪费,有的专项资金明显不足,达不到政策扶持、鼓励的目的,资金数额设置不切实际,资金规模缺乏有效论证。

(二)专项资金管理和使用不规范

专项资金的管理主体和使用主体责任虽有不同,但两者是不可分割的。一般来讲,业务主管部门行使专项资金的管理责任,是资金的间接使用方,项目主体为资金直接使用方,但也承担着对资金管好用好的责任。对资金本身来讲双方是不可分割的。

专项资金管理和使用不规范主要表现在以下3个方面:第一,部门交叉管理,多头管理,申报难度大,审批环节多,造成资金落实到位不及时,达不到预期效果,比如有些奖励资金、配套资金滞后严重;第二,管理制度不健全,落实制度不到位,有的专项资金没有建立完善的管理工作机制、审批工作程序等相关制度,在制度落实方面也执行不到位,且资金使用方也没有完善的工作制度;第三,工作人员整体素质不高,有关环节出现脱节纰漏,在审批环节,有的工作人员把关不严,造成超额支出,或者放任套取专项资金,有的工作人员业务不熟,审批效率低下,在使用环节,有的财务管理人员专款专用意识不强,项目经费与经常性经费存在混合使用的现象,有的财务人员缺少控制意识,缺乏对资金使用情况的综合评价,不能对资金使用结余或者超支的具体原因做出科学、合理的分析。

(三)专项资金的监督不能形成合力

对专项资金的监督主体有财政部门、审计部门、纪检部门和业务主管部门等,各部门根据自己的职责进行监督,由于各部门之间缺乏有效沟通,信息不能共享,在监督过程中重复调取资料数据,缺少协同性和整体性,实际工作中很难形成合力。

(四)专项资金的评估不能揭示本质

对专项资金进行绩效评估的责任主体不明确,自我评估不客观,第三方机构评价体系不切合实际,业务主管部门评估有倾向性,监督部门评估缺乏专业人才等。

三、财政专项资金管理绩效模式分析——以“国家精准扶贫战略”为例

(一)案例简介

2015年中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,正式实施精准扶贫战略,提出了总体目标:到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障;实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平;确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。2018年6月15日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》对脱贫攻坚提出了具体的要求,到2020年,确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫。为此国家不断加强财政专项扶贫资金扶持力度,其中2019年中央财政安排专项扶贫资金1 260.95亿元。经过多年的努力,贫困地区贫困状况得到改善,基础设施不断完善,产业结构进一步优化。2012年至2019年,我国贫困人口减少9 100多万人[15]。2020年1月2日《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》对坚决打赢脱贫攻坚战确保2020年圆满收官进行了再部署。

(二)财政专项资金管理绩效模式分析

1. 财政专项资金管理绩效组成因素分析。针对财政专项资金绩效管理出现的实际问题,本文从项目规划、目标体系、资金规模、管理体系和实际绩效5个组成要素进行深入研究。

(1)项目规划。项目规划是设置项目的前提和基础,要根据社会经济发展规划目标,认真研究符合国家政策的项目并列入规划,且重大项目要有长远规划和年度计划。

(2)目标体系。目标体系是专项资金设置的目的所在,是绩效管理的灵魂,主要包括总体目标和实现总体目标的指标体系。其中,总体目标主要指设立专项资金的目的,是最核心目标,单一总体目标包括经济增长、充分就业、扩大消费、吸引外资等;复合目标是将多个单项目标进行组合,包括主要目标、次要目标、平行目标等。根据总体目标,制定实现总体目标的分目标或指标体系,不仅需要科学设置、主次分明,还要化繁就简、便于操作,否则影响其绩效目标的实现。

(3)资金规模。资金规模是实现项目规划目标的核心,是专项资金绩效管理的总控指标,直接影响着绩效目标的实现。资金规模要根据项目总体目标设置,不能过大也不能过小,必须与总体目标相匹配。

(4)管理体系。管理体系是实现绩效目标的运行机制,不仅包括资金管理、项目管理、人、财、物、事等各因素的统筹,也包括专项资金日常管理、使用、监督、评价等各个环节,这是一个复杂的领导、组织、协调、控制的管理系统工程。

(5)实际绩效。实际绩效是专项资金绩效管理的最终结果,是项目规划、目标体系、资金规模、管理体系等因素的综合产物。实际绩效反映了专项资金项目的成败,实际绩效优,专项资金项目就会长久维持,否则将会面临整改或被废除的境地。

2. 财政专项资金管理绩效模式构建与解析。为更加直观明确地分析财政专项资金绩效管理这一行政行为,根据财政专项资金绩效管理出现的实际问题和5个组成因素构建了财政专项资金管理绩效模式(如图1所示)。

图1 财政专项资金管理绩效模型图

由图1可知,X轴代表管理体系,Y轴代表目标体系,XY轴相交的原点O代表专项资金立项。其中,OB代表良性运转的管理体系,OA代表运转失调的管理体系,OD代表完善的目标体系,OC代表失策的目标体系,AC、BC、AD、BD四条圆弧线分别代表专项资金规模。A、B、C、D四点是动点,各点不同幅度的移动,将组成不同的坐标体系,形成不同的专项资金管理绩效。一、二、三、四象限中的“+”“-”“0”表示专项资金的实际绩效,最终总结提炼出了3种管理绩效模式,分别是全优式、无效式、负面式。

第一象限为全优式,实际绩效为优(+),在完善的目标体系和良性运转的管理体系协调运行的前提下,专项资金的实际绩效达到最优;第二和第四象限为无效式,实际绩效为零(0),第二象限中虽然目标体系相对完善,但管理体系运转失衡,因此专项资金实际绩效可能为零,第四象限中虽然管理体系相对健全,运转良好,但是目标体系不符合政策导向,因此专项资金的实际绩效也是徒劳无功;第三象限为负面式,实际绩效为负(-),在目标体系失策、管理体系失衡的情况下,专项资金实际绩效为负,这种情况不仅造成资源的浪费,还会对社会经济发展产生负面影响。

(三)“国家精准扶贫”的专项资金管理绩效模式研究

根据上述财政专项资金管理绩效模型图,对“国家精准扶贫”的专项资金管理绩效模式进行深入探析,尤其是探析模式图中各要素之间的关系。

1. 规划决策英明。根据案例分析发现,精准扶贫是中央的英明决策,是全面建成小康社会的重要组成部分,这一决策受到了全国人民的拥护和支持。

2. 目标体系完善。中共中央、国务院对精准扶贫提出总目标,要求2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫,根据案例发现,国家精准扶贫政策中的总目标要求明确,指标体系完善。

3. 专项资金充足。2013年-2017年,中央财政5年投入专项扶贫资金2 800多亿元,2019年中央财政专项扶贫资金1 260.95亿元,比2018年同口径增加200亿元,根据这一数据发现,国家用于精准扶贫的专项资金较为充足。

4. 管理体系健全。在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,明确加强党的领导,为脱贫攻坚提供坚强政治保障,制定了实施精准扶贫方略,其中健全精准扶贫工作机制和留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系,采取发展特色产业、引导劳务输出、实施易地搬迁、结合生态保护、着力加强教育、开展医疗保险和医疗救助、实行农村最低生活保障制度兜底、探索资产收益等多种扶贫举措,加快贫困人口精准脱贫,同时加强贫困地区基础设施建设,强化政策保障,广泛动员全社会合力推进脱贫攻坚,且《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》对各项举措进行了细化,提出了具体要求。

5. 实际绩效显著。经过全国各级各部门的不懈努力,贫困地区贫困状况得到改善,2012年-2019年,我国贫困人口减少9 100多万人,同时基础设施不断完善,产业结构进一步优化。

通过对国家精准扶贫专项资金政策的深入剖析发现，国家精准扶贫专项资金管理绩效模式属于模型中的“全优式”管理绩效模式,但这不代表整个精准扶贫专项资金绩效管理没有任何问题。根据研究和实际数据分析发现,国家各省市、各基层间也出现了一系列的问题,如专项资金管理和使用不规范、专项资金的监督不能形成合力等。若各省市、基层单位的监管部门能及时发现问题并进行纠正,可确保专项资金实现更高的绩效目标;若各省市及基层单位整改不及时,问题解决不彻底,工作管理机制不协调,将会对实现总体目标有较大影响。因此,不能够排除某些地区、某些基层出现第二、四象限中的“无效式”管理绩效,如果严重的话甚至会出现第三象限中的“负面式”管理绩效的情况。

四、提升财政专项资金绩效管理的路径

2019年,海南财政以体制机制创新为突破口,通过清理整合、市场化运作、简政放权、绩效管理、统一平台监管、多部门协同推进等措施,全面推动财政专项资金绩效管理;湖南省郴州市财政局大力推进专项资金管理改革,通过零基预算、清理整合、创新投入、规范使用等措施,大幅提升财政专项资金使用效益。虽然国家、各省市正在采取合理的措施加强财政专项资金绩效管理,但因各因素的影响,仍然存在一些问题[16]。针对财政专项资金绩效管理中存在的主要问题和财政专项资金管理绩效模式分析,提出以下4点财政专项资金绩效管理的提升路径,以期达到更为理想的绩效目标。

(一)加强财政专项资金的科学设置

1. 科学设置财政专项资金项目。科学设置专项资金项目是全过程管理的前提,也是最关键的环节,否则,后续所有的管理过程和工作,无论多么精准都徒劳无功。政府应该对现有的专项资金进行彻底大清理、大整合,并根据国家出台的政策,研究确定并科学设置有关专项资金项目。对新设项目要开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。财政部门和业务主管部门要做好充分沟通,确保资金项目具有科学性、合理性和可操作性。

2.科学设置专项资金目标和指标体系。专项资金目标和指标体系是全过程管理的方向和标准,是进行绩效评估的核心内容。根据党中央、国务院决策部署,结合本地区、本部门实际情况,对专项资金项目科学设定绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本,还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。根据绩效目标,设定达到目标的分解指标体系。财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架,行业主管部门要据此构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。

3. 科学设置专项资金规模。根据专项资金所要达到的目标,在充分调研的基础上,通过各种科学的核算方法,设定专项资金规模,财政部门把好规模总量关,业务主管部门做好阶段性规模管控工作。

(二)加强专项资金管理和使用

专项资金日常管理和使用是全过程管理的主体环节,也是确保资金绩效目标的核心工作,管理不严或使用不当均会影响绩效目标的实现。

1. 明确并落实部门管理责任和资金使用方的责任。明确财政部门、业务主管部门和资金使用方的权责关系。财政部门应将资金分配、支出进度、使用绩效等权限移交业务主管部门,资金使用方承担资金投入、产出、成本、效能等方面的直接责任。

2. 健全各项管理制度。要对资金管理和使用的各个环节进行制度性安排,以制度管人,以制度定事,以制度调节专项资金的收支安排。

3. 加强人员培训,提高整体素质。加强对各级人员特别是财务工作人员的职业素养培训,包括政治思想、业务技能、心理健康等各方面。将定期培训和日常培训相结合,努力提高人的因素在绩效管理中的积极作用,减少人为因素对绩效的负面影响。

(三)加强专项资金的监督

做好专项资金绩效全过程监控是实现绩效目标的重要举措。财政、审计、纪检和业务主管等部门,要根据自己的职责,对专项资金管理使用的全过程进行监督,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。

(四)加强专项资金绩效评估和结果应用

对专项资金进行绩效评估和结果应用,是全过程管理的体检诊疗机制。在专项资金使用方自评的基础上,财政部门牵头,会同业务主管部门和审计、纪检等部门,适当引入第三方机构,对专项资金进行全过程评估。对评估结果认真对待,积极运用,为今后专项资金的设置、管理、使用提供决策参考依据。

五、结论

伴随经济的快速发展及科学技术的不断进步,国家财政收支规模正在不断扩张,加强财政专项资金支出管理,不断提升财政专项资金绩效管理的科学化和精细化,以提高财政资金使用效率和效益,成为国家财政工作的重要任务。目前,财政专项资金绩效管理存在哪些主要问题?财政专项资金管理绩效模式如何? 提升财政专项资金绩效管理的路径有哪些?

鉴于此,本文借助相关文献分析发现,财政专项资金绩效管理存在的问题有4点:专项资金设置不科学、专项资金管理和使用不规范、专项资金的监督不能形成合力及专项资金的评估不能揭示本质;在此基础上,结合项目规划、目标体系、资金规模、管理体系和实际绩效5个组成要素构建了财政专项资金管理绩效模式图,并结合“国家精准扶贫”案例进行了深入探析;最后,针对财政专项资金绩效管理中存在的主要问题和财政专项资金管理绩效模式分析,提出加强财政专项资金的科学设置、加强专项资金管理和使用、加强专项资金的监督及加强专项资金的绩效评估和结果应用等提升路径,以期达到更为理想的绩效目标。