国有企业组织结构设计存在的问题及思考

现代企业集团要想长久保持竞争优势，就必须建立合理有效的组织结构。近年来，国有企业集团的改革与发展取得了一定的成效，企业综合竞争力日益增强。但是面对经济的高速发展和全球化进程，深化企业集团改革，特别是优化企业集团的组织结构已日益成为国有企业集团改革和发展的核心问题，值得我们进一步思考和探讨。

一、影响企业集团组织结构的几种因素

一是企业外部环境。企业组织结构设计必须考虑到企业外部环境的影响，不同的企业、同一企业不同时期所处的外部环境可能有很大的差异。企业的外部环境因素既包括经济、技术、文化、政治、法律和国际关系等一般环境，也包括企业所处的具体的竞争环境，如竟争对手、顾客、资金等经营要素供应者、政府机构等。

企业环境的性质可以按不同标准进行划分。对企业的组织结构设计来说，最为重要的是环境的不确定性。衡量环境的不确定性，可以归纳为两个指标：环境的复杂性和环境的稳定性。环境的复杂性是指关系到企业运营的环境因素的多寡。如果影响企业的外部因素多，而且各因素之间又相互影响，那么这样的环境就比较复杂。环境的稳定性是指环境因素在时间上的变化状况。如果环境因素在较长时间内没有什么变化，那么这种环境就比较稳定;如果环境因素瞬息万变，难以预料，这样的环境自然就不稳定。

二是企业经营战略。根据企业经营的实践，企业经营战略主要表现在以下三个方面：①单一经营战略和多种经营战略②不同的战略中心③保守型战略和风险型战略。

（1）单一经营战略是指企业的经营范围局限于某一行业或某一行业内的某种产品。同这种战略相适应的组织结构是通常的集权的职能制。多种经营战略是指企业经营领域发展到行业内的多类产品或跨行业经营，这类企业同单一经营企业的差别不大，副产品生产经营的比重不大。所以，它所采用的组织结构也是相当集权的职能制。此外，还有相关型多种经营，非相关型多种经营，相连型多种经营。不同的经营战略方式决定了不同的企业组织结构。

（2）不同的战略中心。常见的大致有质量型、开发型、营销型、生产型等结构类型，它们根据不同的战略中心的要求，分别把有关的管理职能置于组织结构的中心地位。

（3）保守型战略和风险型战略。根据对既定产品或经营项目如何进行竞争的方式和态度，将经营战略区分为保守型战略、风险型战略及分析型战略三大类。它们也分别要求不同的组织结构。

三是企业技术与人员素质。技术对组织结构的影响包括：①整个企业的技术特点对组织结构的景响。②企业内部不同部门（車间和管理科室）的技术特点对组织结构的影响。企业人员素质的特点对组织结构也有重要的影响。人员素质的含义比较广泛，还包括人员的政治思想水平、职工的价值观和作风、士气等，所以在建立企业时，应当注重企业技术与人员素质的培养，为企业的稳定发展壮大做好准备。

二、企业集团组织结构的基本形式

一是U型结构（United Structure）。U型结构是一种高度集权式的组织结构，是决策层直接指挥，职能部门进行业务指导相结合的管理形式。决策层包揽一切事务，并通过其子公司进行集中控制和统一指挥，职能部门和U型结构的优点是管理控制严格、高度职能化、资源集中配置、缺点就是集团总部管理幅度过大、管理成本高、容易陷入事务性工作而忽视战略管理。部门、各分子公司之间横向联系沟通不足、难以形成合力。U型结构适用于规模小、产品品种少、生产连续性较强和专业性较强的企业集团。

二是H型结构（Holding Structure）。H型结构就是产业多元化的控股公司结构，是一种分权的组织结构。母公司和下属公司之间主要依靠产权纽带（即全资、控股或参股） 来联系，母公司主要按照下属公司的财务表现来分配资源。下属公司之间通常都是独立经营，由于业务和产品关联度不大而形成单独的利润中心和投资中心。

H型结构的优点是下属公司经营上有较大的独立性和自由度，因而有较强的积极性、创造性、市场反应灵敏，能较好的规避和分散经营风险。缺点是母公司对下属公司管控能力较弱，下属公司之间的业务协调较复杂，资源的整体效益难以发挥。H型结构较多的出现在横向合并的企业中，适用于投资型的企业集团。

三是M型结构（Multidivisional structure）。M型结构又称为事业部结构，M型结构的特点是将战略决策和经营决策分开，母公司董事会和经营班子组成的最高决策层是M型公司的核心，是战略中心、投资资源配置中心。中间层是职能部门和支持、服务部门。最下一层是按区域、产品、地区或客户等设立的半自主的经营性事业部，其内部实际上是U型机构。

M型机构的优点是：①各事业部虽不是独立的法人，但却是相对独立的利益主体，在利润分配和投资决策等方面有较大的自主权。在各事业部之间存在着“准市场交易”和“内部转移交易”，体现了层级制与市场机制的有机结合;②高层领导摆脱了日常事务，集中力量用于重大事项的决策，同时又与各事业部在经营上保持经常的接触;③既有分散的事业部或分部，又有负责协调、监督、战略性决策的集团公司，从而保证了必要的协调与控制。这种组织结构的缺点是：①事业部之间的横向联系差，容易产生本位主义，影响各成员之间的协调;②各事业部之间的竞争，会导致人员流动困难，先进管理方法及生产技术交流不畅;③权力结构复杂化，管理层次增加，管理职能重叠，协调和信息传递难度加大，增加内部交易费用。

尽管M型结构也存在许多缺点，但企业集团却能以充分发挥这种组织形式的优势，实行向前、向后一体化，对供应商和客户先前有可能在市场上完成的交易进行内部化，把越来越多的业务活动置于一个企业之中，从而扩大了生产线的规模和产业组织的范围。因此，M型结构适用于规模较大、产业结构复杂的大型企业集团，这种模式是构建大型企业集团公司的首选形式。

三、国有企业集团组织结构存在的问题

在经济体制改革的大环境下，国有企业集团的组织结构在从简单的U型结构向母子公司M型结构的方向的转变中得到优化，但国有企业集团大都是在计划经济向市场经济转变过来的，因此其组织结构方面仍存在不少的问题，主要表现在：

一是集团总部定位不清，集、分权模式有待优化。国有企业集团的形成和运作中夹杂着不少的政府行为，集团总部的功能定位也带有行政机构总部的影子，过于强调指挥、控制、监督的职能。同时，集团总部对自己作为现代企业集团的运作核心的功能和定位没有清醒的认识，因此与其庞大的机构和资产规模相比，其战略规划、资本运营等核心功能显得相对弱小。另外，总部与下属机构之间集、分权问题没处理好，要么对下属机构管控过严、过细，日常事务性工作过多，集团总部疲于奔命;要么对下属机构管控不力，下属机构各自为战，无法有效的整合集团内部资源，协调各机构以形成合力。

二是规模大，忽视内部整合。国有企业集团多由政府行政命令整合成大公司或集团。这些集团规模庞大，拥有核心层、紧密层和半紧密层等企业群，有众多的二级、三级公司，甚至四级公司、五级公司，不少企业业务重叠，由于企业文化和管理水平等内涵因素的不同，集团公司下属各公司之间、总部和下属公司之间除了基本的资本纽带关系之外，在不同程度上都缺乏凝聚力和组织协调，甚至发生同业竞争，形成联而不合的局面。国有企业集团这种松散联合而不注重整合的现状，同时也造成了下属公司股权关系复杂、机构重复设置、管理层次多等问题，导致了信息传递链条较长、管理效率低下、资产归属模糊、机构间协同沟通困难。

三是多级法人体制的负面影响。国有企业集团成长过程中逐步形成了集团内部多级法人体制。多级法人体制给集团管理带来的负面影响是战线长、信息失灵并增加了组织控制的成本。更为严重的是，这种多级法人体制实际上是多级的投资中心，由此形成了集团内部多级的利益主体格局，使内部交易成本不断增加。这种格局是对公司组织资源的破坏，使集团总部失去集中配置资源的权威和能力。

四、几点思考

虽然随着现代企业制度的建立，国有企业的组织结构在不断完善，但与现代企业集团的组织结构相比，我们还必须加强以下工作：

首先，健全现代产权制度是建立企业集团高效组织结构的制度基础。国有企业要建立现代企业集团的组织结构就必须先解决产权清晰的问题。2019年国务院发布《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号，以下简称“9号文”），这一政策体现出明确的“管资本”导向，将过去一直所称的“国有资产管理”明确定位为“国有资本”。“管资本”不是一个新鲜词，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就写明“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”，2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》也指出“实现以管企业为主向以管资本为主的转变”。但是彼时对“管资本”体制改革的重视并未上升到目前的高度。管资本是真正体现国有资产保值增值要求的管理方式，资本的天然属性决定了国有资本管理体制的改变，要求国有资本有序进退、优化布局、通过混改与上市等多种方式提高流动性。在具体企业层面，“9号文”明确提出“按照企业发展实际情况，坚持一企一策、因企施策，有侧重、分先后”地推进授权体制改革。对企业而言，关键是要增强自身的经营管理能力，提高行权能力，“接得住、行得稳”。相信伴随国资国企改革一道，我们能够不断积累实践经验，提升理论高度，从而为建立高效的组织 结构提供制度基础。

其次，完善法人治理结构是建立现代企业集团组织结构的制度保障。健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构（以下简称出资人机构）、股东会（包括股东大会）、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和我国国情的国有企业法人治理结构，进一步提升国有企业运行效率。一理顺出资人职责，转变监管方式。二加强董事会建设，落实董事会职权。三是维护经营自主权，激发经理层活力。四是发挥监督作用，完善问责机制。五是坚持党的领导，发挥政治优势。因此，要建立有效的企业集团组织结构就必须先建立健全法人治理结构，同时考虑法人治理结构与组织结构的相互匹配问题。

组织结构不仅是现代企业部门设置和职能规划最基本的结构依据，也是现代企业得以存在的基本骨架。随着我國社会主义市场经济体制的不断完善，合理有效的组织结构既是企业集团实施经营战略的组织保障，更是强化集团战略管理功能，形成企业集团核心竞争力的核心和根本。随着企业集团的发展，只有组织结构与治理机制形成系统化的动态制度均衡，企业集团才能高效地运转。因此，我国国有企业集团组织结构的优化重在组织结构的合理性和有效性。

作者简介：

赵冰（1979-），女，汉族，河北保定人，水利部黄河水利委员会三门峡黄河明珠（集团）有限公司人力资源部，本科学历，经济师，从事人力资源管理等问题研究。