北极国际法问题及其解决措施

蒋隽哲

摘要：说到北极，大家自然是很熟悉的。北极是地球的两极之一，又被叫做北冰洋，常年覆盖冰雪，是地球上的极寒之地。长期以来由于北极的寒冷环境和冰雪密布等原因，一直没有得到充分的关注，也没有什么国家对北极进行大规模的勘探和开发。随着北极冰雪的不断消融，北极日益受到人们的关注，由于北极丰富的资源，军事，航道等价值，北极地区日益受到各国的重视和关注，对其各方面的竞争也愈发激烈。世界上各个国家纷纷制定北极政策，来给自己在北极的活动提供便利，从之前的俄罗斯，美国，加拿大等国，到现在，中国日本韩国等多个国家也都加入竞争的行列之中。如我国在2013年加入了北极理事会这一组织，对于我国在北极地区的的竞争迈出了坚实的一步。但是，不得不说，目前北极地区从国际法上看，还存在一些相关问题，各国之间因为这些问题不能明确，而导致产生了诸多的争议。至今，这些问题尚不能得到充分的解决，导致国际社会时常发生较大的混乱，甚至爆发武装冲突。对此，我们急需采取相应的措施来解决当前存在的诸多问题，以谋求北极地区长期的和平稳定的发展。

关键词：北极  法律问题  解决措施

北极国际法问题及其解决措施

一.北极地区的争议起源

北极地区是指北极圈以内的区域，除环北极海域的少数国家领土外，主要部分是北冰洋，其70%的海洋区域常年处于被冰覆盖的状况之下，大部分为公海。北冰洋在法律上应适用海洋法来进行制约和管理。目前，环北极国家之间签订了一系列关于北极的条约，但这不改变北极地区本身的法律地位。具体而言，除了《联合国海洋法公约》之外，目前与北极地区联系最密切的多边条约是《斯瓦尔巴条约》。1920年，国，美国，丹麦，挪威和瑞典等18个国家和地区签署的《斯瓦尔巴特条约》。该条约承认挪威斯瓦尔巴群岛人为，但缔约国公民可以自由进出，该地区绝不出于战争目的使用。随后，在1925年，苏联、芬兰和中国等33个国家也加入了该条约。该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个，也是唯一的一个非军事区。中国近年积极进行了有关北极的科学考察活动，包括在斯瓦尔巴岛修建了科考站。

为何北极地区会引起北冰洋周边及全世界的争夺和关注呢？其一是自然資源非常丰富。在陆地上的资源日益匮乏的当下，海洋成为尚未被充分涉足的领域，世界各国就把主要目光投向了海洋，而北极地区拥有相当丰富的天然气和石油资源，这些资源的所在地北极自然也就成为了各国的必争之地。另一方面，北极的航道资源也十分重要，从亚洲北部到欧洲，或者从欧洲到美洲，走北极上空将比走俄罗斯领空或者飞跃大西洋距离要缩短很多。还有就是，各国对于北极相关岛屿的争夺也是十分激烈的，反映出了大国之间的博弈。事实上，并非只是北极圈周围国家像俄罗斯，美国，加拿大这些国家在争夺，一些崛起的强国，像中国，日本，英国都加入到其中，其背后所反映的也是综合国力的竞争。也就是说，北极争端不仅仅是资源的争端，航道的争端，其更有深层次的国家利益争夺，以及国与国之间实力的较量。

二.国际法上的北极问题

目前在主要适用于《联合国海洋法公约》的《北极问题》中，在《海洋法公约》中专门针对已缔结并仍然有效的《北极公约》，只有多边条约：两项是解决北极问题斯瓦尔巴德群岛主权归属问题，而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》，另一个是1973年的加拿大，丹麦，挪威，美国和前苏联《保护北极熊协定》。从名字既可以看出，其涉及到的相关范围是比较狭小的，不足以涵盖北极地区所有的领域。故而，可以看出，北极涉及的问题必然是复杂的，而且各国之间存在着诸多的争议，笔者将在下文进行论述。

（一）.关于北极地区岛屿的主权问题

关于北极的主权问题一直以来，就是一个争论不休的问题，对于主权问题，主要是涉及到各国提出了不同理论来争夺其主权。如1926年4月15日的前苏联提议的扇形原则，苏联最高苏维埃主席团通过的决议，单方面宣称：凡位于苏联沿北冰洋海岸，北极和东经32°4′35″至西经168°到49′30″之间的所有陆地和岛屿，都属于苏联的领土，后来前苏联解体后，俄罗斯的地图也如此标注。这种单方面强行将经线之间的所有岛屿都视为其领土，显然是不能得到普遍的认可的，故而这种方式遭到了丹麦挪威等国的强烈反对。另一种就是丹麦挪威等国提出的先占原则，因为他们在部分地区的主权就是通过发现，先占来获得的，因此他们就想推而广之，将其普遍适用到整个北极地区。先占原则是国际法上取得主权的重要原则之一。一国想要通过先占取得领土，需要满足几个条件，一是该地必须是无主地，而非那种有争议的土地;二是该国要对其进行有效的控制和管理。一直以来，对于有效的控制和管理如何去解释，一直存在着不同的看法，就我个人看来，这种控制和管理应当与主权密切相关，也就是要行使与主权有关的相关活动，比如像开采矿产，驻军以及其他的与主权有关的行为。那么，先占原则是否可以作为北极地区这些国家主张主权的理由呢？根据国际法，其国家水域的12海里以内的领海基线，超出12英里至200海里的国家以领海为基线，可以划定为专属经济区，自然扩展为大陆架。众所周知，领海属于一部分领土，专属经济区和大陆架不是该国的领土部分，一个国家仅享有一定的司法管辖权。根据《联合国海洋法公约》，主要的北冰洋应属于公海或国际海底地区，前实施公海自由原则，后者被国际海底管理局管理和发展作为人类的共同遗产，它们都不能成为一国之财产。

所以，根据《联合国海洋法公约》的相关观点，北极地区（特别是终年冰封的北冰洋海域）既不属于“无主之地”，也不能说是处于法律的真空，故而相关国家提出用先占原则去解决北极地区的领土争端，显然是不妥当的。并且，先占原则容易造成地区混乱，因为首先先占原则需要对该地区进行有效的管辖，很多国家表明自己存在有效的管辖，但实际上这种有效的管辖并非是真正存在的，那么自然也就没有先占的可能性;另外，北极地区不少岛屿都是存在着诸多的历史变迁的，最早的发现和管理者可能并不是现在的占有和控制国家。就像格陵兰岛，各国都对其宣称其现行管理和控制，后来国际法院基于丹麦进行行政管理的一系列行为，认定格陵兰岛归属于丹麦，但是并没有的得到各国的认可。如果采取先占原则去解决岛屿之间的争议，就等于要回复到刚刚发现控制时的初始状态，很多已经实施的政策意味着要推倒重来，也不容易得到其他国家的认可，那么就容易造成不必要的争端，显然是不利的。根据上述分析，可以看出各国为取得北极地区主权的合法性提出了不同的理论，但是其理论并不充分，缺乏强有力的说服力和适用性，无法解决北极地区纷繁复杂的问题。从根本上说，北极地区争议的原因在于不具备充分的合法性，在于国际法律制度的缺失和不健全。

（二）海洋划界纠纷

事实上，北极地区的争议不只是北极的岛屿的争端，由于目前各国的眼光已经逐步走向了海洋，走向深蓝，对于海洋权益的争端也是愈演愈烈。前几年，俄罗斯在北冰洋底插上国旗，以宣示其对于北冰洋大陆架志在必定的决心。由于《联合国海洋法公约》的大陆架系统设计和北极区域法律体系的地位存在漏洞，因此客观地对少数北极国家提出了指导公约，迅速占领和占领了北极公地系统提供了便利。根据1988年《大陆架公约》的相关规定，相邻或者相近国家之间的大陆架应以相关国家之间的协定划分。在实际情形中，两个沿海国之所以需要签署划界协定多数是因双方各自的200海里边界诉求不能同时得到满足。在没有协议的情况下，适用等距离中间线原则来进行解决。但在实践中，有关争议的海洋的区域的划界情况差别很大，争议的相关国家难以形成一个一致的，普遍能够被接受的意见。其中，美国、俄罗斯、加拿大、丹麦和挪威拥有直接面向北冰洋主体区域的海岸线，地理位置和综合国力的优势较为明显，因此这五国又被视为是北极核心国家，它们在北极问题特别是北极海域的大陆架划界问题上拥有更大的话语优势。在竞争中，其他国家的地理位置和地质构造属性也会极大地削弱其在北极海区的大陆架划界主张。例如，作为小岛国的冰岛，其北部虽然也拥有直接濒临北冰洋的海岸线，但由于冰岛在地理位置、国力方面处于弱势，因此它很难对北冰洋主体区域的权属划分造成实质性影响。因此，在本文所关注的北极海域大陆架划界问题上，冰岛以及在北极海域没有海岸线的瑞典、芬兰所能发挥的作用较为有限。也就是说，美俄加这些地理位置和综合国力均有优势的国家，借助其优势，压迫其他相关国家对其妥协，以求在北极地区为其谋求更大的利益。虽然国际社会一直强调要公平地解决北极地区的争端，但是从上述内容可以看出，在这种情况下，各国所作出相关的协议和进行的相关谈判，实际上必定是不公平的，不利于解决北极地区当前存在的海洋划界纠纷。

（三）北极航道纠纷

目前，随着全球气候变暖的影响，预计到2030年左右北极航线或可实现全年通航。毫无疑问的是，对于大多数北极附近的国家来说，走北极航道距离将比之前的航线大大缩短，中国如果使用北极航线，比使用南部减少约数千公里之前的便利，其便利自然是不言而喻的。因此，正是因为北极航道有这样便利的条件，北极也成为了各国争夺的焦点。俄罗斯和美国为了北部航道的争夺十分激烈，俄罗斯主张北部海航道为其内水，制定了相关的北极地区通航规则。也就是说，俄罗斯视北部航道为其领土组成部分，各国进入该领域都需要遵守俄罗斯制定的规则。但对于美国来说，它的看法与俄罗斯存在天壤之别，它认为该地区应当属于国际通行的海峡。根据国际法的相关规则，国际通行的海峡是可以让各国自由通过的。目前虽然各国大都接受了俄罗斯的一系列规则，国际社会也在一定程度上默许了俄罗斯的管辖权;但是对于两国而言，其争议不可能由于默许而得到解决的。另外，在西北航道地区，加拿大和美国因为同样的原因陷入争论之中，加拿大认为该地区为其内水，而美国则主张该地区为国际通行的海峡，各国在该地区享有无害通过权。从本质上讲，这种争端实际上是各国之间的国家利益之争，因为政治环境是很复杂的，不容易通过双方之间的协议来加以解决。

三.对于北极地区国际法问题的解决措施

如前所述，我们已经分析了北极地区存在的国际法问题所在，那么对于这些问题，应当采取什么样的措施来进行解决呢？笔者将就专家提出的措施进行分析，并为解决北极地区的争端提出自己的想法，希望能够为解决北极地区的问题提供一些相关的参考，更好的为解决北极地区问题献计献策，以求得北极地区的和平发展和繁荣。

对于在北极地区出现的国际法争端，一些专家提出的解决路径，最主要的观点之一就是仿照南极条约，建立起一个类似的北极条约，具体来说，就是希望各国“冻结领土需求，开展国际合作”。专家为何会如此主张呢？一方面，自然是因为南北极之间是很相似的。北极和南极分属于地球的两极地区，都属于高原气候，其气候，地形，环境等条件两者可以说是相似度较高的，可以进行类比的适用，故而适用南极条约的内容解决北极地区的问题就存在了基础。另一方面来看，南极条约中所说的冻结领土需求，开展合作可以在一定程度上弱化各国之間的矛盾。因为，冻结领土需求可以使得各国暂时将领土的争议问题暂时搁置下来，同时呢，各国都不能对南极（本文中的北极）有新的领土要求。也就是说，各个国家必须暂时抛下在该地区的领土主权的争议，而将注意力转移到其他的方向上。像共同发展的自然资源，或其他有助于双方共同发展的互利合作项目，都是有利的。专家认为，运用南极条约适用在北极问题上是有合理性的。

那么，这种想法是否可行呢？事实上，这种做法受到了很多的批评。笔者查看了一些批评者的观点和想法，也认为用南极的方式去套用北极问题是行不通的，主要原因在于：

（一）南极实质上不同于北极

众所周知，对于不同的问题，是无法通过相同的方式去得到充分的解决的。北极地区固然有与南极地区的相似的地方存在，但还是有本质上的不同的。南极，我们都知道其属于南极洲，也就是说其本质上是一个独立的大洲，因为它较为恶劣的自然条件，之前也不存在多少人类活动的足迹。也就是说，南极是一个相对独立和封闭的地区，其气候和环境变化比较大，不容易进行开采等活动，各国都缺乏对其进行充分管辖的实力和能力，即便存在领土争端，问题也相对简单，容易解决。因此，可以通过订立国际性的条约对各国的行为进行限制和约束，各国也因为实力不足会暂时停止争议，共同合作开发，有利于南极地区的稳定。而北极地区则不同，众所周知，北极地区是北冰洋所覆盖，也就是说北极地区是一片海洋，相对于南极地区的极寒陆地来说，海洋自然比之更容易管理和控制。事实上，北极地区至少存在8个国家能够对其进行有效的管辖，北极地区的争议实质上是本国现实利益的争夺，在没有满足自身的国家利益的情况下，我们无法指望他们可以通过订立国际条约来解决问题，并且订立条约必然伴随着国家义务，而国与国之间承担义务的不同也有可能加剧彼此之间的冲突，而且条约本身也必然会受到抵制，不利于解决北极地区的问题。

（二）冻结主权的做法不可行

我们知道，国际条约虽然在一定程度上对各国有约束力，但是国际条约本身是没有太多强制力的，特别是无法强制执行的，主要还是依靠各国的自制力。冻结主权只能暂时停止这种争端，而效果上肯定明显不如南极。如前所述，各国对南极的控制力是比较弱的，也就是说各国在短期内可获得的自身利益不会很多，那就在客观上有了停止争端，让各国合作，谋求互利共赢的可能性;而北极则不一样，各国对于北极地区的管控力是比较强的，一般都有一定的历史累积，存在强有力的手段对北极地区进行管理和开发，一纸国际条约是拴不住各国的，它们已经获得了可预期的国家利益，像开采大量的自然资源，这个时候签订国际条约就等于要限制它们的这类行为，在国际条约没有充分强制力的情况下，要实行是不现实的。即便能够实现一些地区问题的搁置，但是根本问题不解决，其影响力自然也是什么有限的。虽然北极地区存在部分成功解决的事实，但是一般还是立足于主权问题已经基本解决的大背景下，才实现了谋求合作的效果，这些群岛比例太小，影响力也非常有限，是无法放之四海而皆能适用的。单纯依靠国际条约来解决北极地区的问题是希望渺茫的。

（三）解决思路

如前所述，我们知道适用南极条约去解决北极地区的问题是行不通的，那么我们如何去解决北极地区的相关问题呢？前文已经说了，造成北极地区问题的原因就在于国际法律制度的缺失和不健全。因此，我们需要完善和健全的法律制度，这是毫无疑问的。不过，制定国际法律制度也需要一定的时间，就目前的情况下，我们还是要谋求在现行的国际法之下寻求解决方式。目前，在《联合国海洋法公约》中规定，所有制度都可以适用于北极地区。我们可以在依照公约的大前提下，通过双边，多边的协定来拓宽各国之间进行国际合作的领域，从经济，科技，环保等领域形成利益上的共同体，以做到利益共享，风险共担。此外，在制定具体法律时，特别是在《联合国更具体公约》的基础上，对新规则或新协议进行了完善。当治理经验积累到一定程度时，国际社会可能会在北极地区达成更大程度的共识和合意，从而形成北极地区的国际公约或协议。1920年达成的《斯瓦尔巴德群岛条约》，是在英国的倡导和推动下，由美国、丹麦、挪威等18个国家订立的条约，事实证明该条约实现了各国的共赢。尤其挪威凭借对周边油田的开发，由落后的农业国一跃成为新兴的工业国。由此可见，多边协定是存在一定的借鉴意义的。在尊重公约的大前提下，让他们自己去进行协商，去商谈解决问题的方法，毕竟争议还是要依靠各国自己去进行解决。另一方面，通过国际法院也可以解决北极争端。国际法院关于有关约束国的裁决，因此可以为北极地区的个别领土争端提供特殊解决方案，国际法院作为国际争端解决的途径，当然可以应用于北极。通过国际法院进行个案的逐步解决，一步一步地在实践中从具体到宏观，让北极的情况一步步向好的地方发展。

当然，这是现行的解决北极问题的一些办法，只可以解决一时的问题，而不能够长期的发挥效力。最具可行性的方式就是建立起相应的国际机制，用以规范，协调各国的行为。由于解决北极争端难以仿照南极那样订立硬性的条文，因此只有通过软性法律的制度安排，才能促成冲突的缓和乃至解决。对于公共财产资源，即北极的资源与能源，由于其竞争性较强，在设计制度之时，所考虑的重点就是将国家间的对抗限定在一定的范围之内，确保极地资源的良性竞争。因此，应当注重反映“共同管理、联合开发”的设计思想。因此，非排他性的北极资源将得到进一步巩固，所有参与机制将共同开发国家从中获利。而对于北极航道而言，其并不具有排他性和竞争性。而对于一些国家，像俄罗斯，则一直立足于将北极航道作为其内水，这显然滋生了矛盾，可以考虑通过赋予俄罗斯等国一些对于北极航道的管理和收益权，以换取其他国家通航北冰洋的权利。也就是说，用较小的成本换取各国的通航权利。这虽然是一种折中的方式，但是对各国而言成本并不大，并可以借此实现各国在北极航道通航的使用权。通过对争抢资源、争夺航道问题的解决，各沿岸國对安全的担忧本身会有一定的减缓。在此基础之上，要消除北极地区的安全困境，就必须大大增加多边及双边层次的对话。在双边一级，大国和小国之间（特别是美国，俄罗斯和中国，具有极其敏感的关系）建立固定的对话机制，专门处理北极问题进行沟通和交流，以增进互信。

四.总结

北极地区作为全世界人民的共同财产，蕴藏着许多丰富的自然资源和利益，各国自然对此心心念念，希望能够获得更大的利益，也因此带来北极地区的国际法争端，造成了北极地区的局势紧张和激烈争议。但是，和平和发展毕竟是时代的主流，我们自然要谋求北极地区的和平发展。目前，最大的原因在于国际法律制度的缺失和不健全。因此，我们要在维护现有国际法框架的大背景下，积极完善北极的国际法律制度，为各国之间提供更多的参照。另外，各国之间应当加强互信，增加彼此之间的交流和对话，适当让渡部分自己的利益，以实现世界各国的整体受益;尤其是大国，必须要为各国的表率，努力加强彼此之间的互信，以求得早日解决北极问题。若能如此，北极地区的利益不仅属于沿岸国家，更属于全世界人民。

参考文献

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