王雯婷
摘 要:党的十八大以来,我国确立了到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部“摘帽”、消除区域性整体贫困的目标。从当前脱贫攻坚工作形势来看,国家以前所未有的力度推进脱贫攻坚工作,成效显著,如期实现这一目标、历史性地整体消除绝对贫困现象已经可以预期,但这并不意味着2020年后我国贫困现象就会消失,扶贫工作就会结束。相反,随着我国贫困性质特点的变化,我国反贫困的战略方向和政策也将进行重大调整。为此,本文认为当前我国扶贫政策审计应及时调整方向,确保扶贫审计适应扶贫工作的新形势和新要求。
关键词:扶贫审计;扶贫政策;绩效审计
2020年我国将历史性地整体消除绝对贫困现象,在共同富裕的道路上邁出具有里程碑意义的重要一步。2020年后,我国反贫困的战略方向和政策必将进行重大调整。因此,本文通过总结当前我国扶贫政策审计研究现状,分析2020年后扶贫政策未来走向,创新性地将扶贫政策审计的关注点放在2020年脱贫攻坚目标完成后,对扶贫政策绩效审计发展趋势进行研究,具有前瞻性和战略性。
一、我国扶贫政策审计研究现状
从2014年开始,我国重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见中开始强调开展扶贫政策审计。2016—2018年连续3年国家都强调要促进精准扶贫精准脱贫,确保扶贫政策取得实效,其中,2018年明确要求继续以“精准、安全、绩效”为主线,持续关注精准扶贫、精准脱贫政策落实情况。按照党的十九大要求,胡泽君在中央经济工作会议上提到在2018年要扎实开展政策落实跟踪审计。因此,在国家政策的指引下,近年来,我国关于扶贫政策审计的理论研究都集中在扶贫政策跟踪审计方面。
关于政策跟踪审计的具体含义,国内外研究一直没有明确的定义。直到苏孜、王俊峰(2018)结合国内外学者对政策落实跟踪审计的研究,认为政策跟踪审计的定义为:在国家治理的要求下,审计机关对国家作出的重大政策措施执行的绩效和落实情况进行的一种经济鉴证和评价活动,并针对审计中发现的问题,给被审计单位提出对策性建议,且进行反馈监督的行为。当前对扶贫政策跟踪审计的研究主要集中在以下两方面。
一是扶贫政策落实跟踪审计的方法。王晓刚(2017)基于5W1H模型,提出要明确实施精准扶贫政策跟踪审计的原因、目标、实施对象和主体,实施步骤则可从与其他部门资源共享、选准政策跟踪审计的主题和切入点以及改变内部管理模式几个方面展开。郭军、陈敏(2018)在大数据的环境下,分析了如何利用大数据构建基于大数据的精准扶贫政策跟踪审计风险的理论体系,创新了扶贫政策跟踪审计的方法体系。高红玫、赵璐(2017)针对当前精准扶贫政策落实中存在的问题,提出要把扶贫资金的使用作为精准扶贫政策落实跟踪审计的重点,建立健全精准扶贫政策落实跟踪审计的制度体系。
二是扶贫政策跟踪审计评价体系。当前,理论界构建的扶贫政策跟踪审计评价体系共分为两类。
第一类是从政策宏观设计出发、综合考量一个地区所有扶贫政策贯彻落实情况和取得成效的审计评价体系。该体系主要从以下两方面构建。一是以政策实施过程为主线。王肖倩(2018)从精准扶贫政策的实施过程出发,采用考夫曼等人的目标导向评价模型,从政策的制定阶段、执行阶段和影响阶段三个阶段出发,构建了精准扶贫政策跟踪审计评价体系。二是以目标群体需要为基础。史文华(2019)认为扶贫政策的落脚点最终体现在贫困户身上,因此从贫困群体的需求出发,依据马斯洛需求层次理论构建了审计评价指标体系。
第二类是对某一具体领域、某一类扶贫政策进行专项跟踪审计,设计具有该类扶贫政策自身特点的评价体系。该体系目前多集中在教育扶贫政策、易地扶贫搬迁政策、医疗政策、金融扶贫政策几方面。钟萍(2018)提出金融扶贫要始终贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略,围绕脱贫对象对金融扶贫政策的满意度制定评价体系;吴扬(2017)和刘明哲(2019)都是以某地贯彻落实扶贫搬迁政策情况为例,结合政策生命周期理论,认为扶贫搬迁政策需要建立一个覆盖政策实施各个阶段的流程评价指标,从政策制定、执行、评估和终结几个层面,对扶贫搬迁政策实施流程中的不同阶段按照不同的侧重点分别进行效果评估。
综上可以看出,我国扶贫政策跟踪审计主要是对“两不愁三保障”涉及的扶贫政策进行综合审计,并以安全和精准为主线,对扶贫政策涵盖的扶贫资金和扶贫项目进行重点审计。
二、我国扶贫政策未来走向
对2020年后我国扶贫政策绩效审计发展趋势的研究,需建立在了解扶贫政策未来走向的基础上,只有把握好政策未来的变化趋势,扶贫政策审计才能符合时代特点。我国2020年脱贫攻坚目标完成之后,绝对贫困现象将基本消除,但相对贫困问题将凸显并会长期存在,成为贫困的主要特点,现行的基于消除绝对贫困的贫困治理体系将发生转变,扶贫政策也将根据扶贫形势的变化进行调整。《国务院扶贫办2020年工作要点》在编制“十四五”巩固脱贫成果规划中提出,要巩固脱贫成果,研究建立解决相对贫困的长效机制。因此,本文认为除总体保持现行主要扶贫政策外,新制定的扶贫政策将从目前的精准扶贫转向解决相对贫困问题,具体有以下三方面变化。
第一,从扶贫开发政策设计方面来说,其将由多种应急式政策集中叠加向专项长效性发展政策转变,更为注重低收入者的能力持续提升的政策扶持。2020年后扶贫工作的内容不仅仅在于保障相对贫困群体和低收入群体的生产生活问题,更在于保障贫困人口平等的发展机会和权利,在政策设计上,将更有针对性地注重某一特殊群体的能力发展需求。
第二,对扶贫开发目标而言,一方面,其由实现贫困人口经济脱贫向满足贫困人口多维生活质量需求转变。当前,我国脱贫攻坚的目标是“两不愁、三保障”,2020年后,我们的减贫与发展目标任务重点是围绕人的全面发展目标,针对特殊地区特殊群体的多维发展需求提供有效帮助。另一方面,扶贫开发目标由解决贫困人口群体生存问题向解决贫困人口个体发展问题转变,也就是扶贫开发目标由生存型贫困向发展型需要转变。
第三,在扶贫开发方式上,其将从政府主导转向政府指导。长期以来,扶贫作为我国社会治理体系中的重要组成部分,每年政府部门无论从政治还是资源上都提供了强大的支持,政府主导的扶贫模式在我国扶贫工作中发挥了至关重要的作用,但在2020年后,随着扶贫战略的变化,其势必会发生改变。一方面,以往不问“回报”的扶贫模式可能会导致贫困地区的干部和群众产生政策依赖。另一方面,2020年后我国绝对贫困现象将不复存在,政府将由扶贫资源的绝对提供者转变为发展环境的塑造者和维护者,更多扮演的是一个组织者、引导者和参与者,通过发挥引导作用,促进治理贫困的多元主体有序合作。
三、我国扶贫政策审计发展趋势
(一)审计类型:从扶贫政策跟踪审计到强调扶贫政策绩效审计
扶贫政策跟踪审计包括政策设立阶段、政策落实阶段和政策影响阶段,随着扶贫工作推进到下一阶段,扶贫政策审计的重点也将有所变化。
首先,在扶贫政策设立阶段,现有的研究中多强调在这一阶段进行合法性、合规性审计,然而,基于我国实际情况,一方面,司法部门负责对行政法规进行解释以及立法后的评估工作,地方性的规章、法规需要通过司法部门进行备案审查,中央和地方出台的重要的政策文件对下级有规范指导意义的,都属于规范性文件,都需要经过司法部门的合法合规性审查,虽然审查和审计性质不同,但二者确实存在内容重复的部分,且从专业角度来说,司法部门更具有权威性。另一方面,本文研究的立足点在于2020年我国脱贫攻坚目标实现以后。2019年3月7日习近平总书记在参加甘肃代表团审议时提到,贫困县摘帽后,要继续完成剩余贫困人口脱贫问题,做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。为保持政策的稳定性,继续执行脱贫攻坚主要政策,按照《2019年市县党委和政府扶贫成效年终考核》标准,不摘政策的具体内容为:重点关注贫困县、贫困村、贫困人口脱贫摘帽后脱贫攻坚主要政策是否继续执行,部分政策(如低保政策)是否按规定落实过渡期,说明了2020年后新出台的扶贫政策会大幅度减少,主要方向还是以执行原有政策为主,结合我国当前审计压力任务重、审计人员紧缺的情况,本文认为政策制定环节不是今后扶贫政策审计的重点。
其次,在政策执行阶段,在审计实践中,政策审计往往更加偏重精准扶贫政策落实的审计,即侧重于事中审计,对事后审计关注较少。我国在理论和实践中已然对政策落实十分重视,且各项工作全都集中于这一环节,因此在今后的审计工作中也将关注薄弱环节,即关注长期被忽略的扶贫政策绩效审计,从扶贫政策产生的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和贫困人口满意度等方面对扶贫政策进行客观评价,巩固脱贫攻坚成果。
(二)审计指标设置:从“四个精准”到“四个不摘”
我国现有的扶贫政策审计评价指标始终围绕着精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的主线,如前文所述,2020年后,我国扶贫工作的总基调在于“四个不摘”。因此,原来的审计指标将有所变化。一是压实责任,继续关注减贫成效指标。2020年我国虽然即将实现脱贫攻坚目标,但贫困地区仍然存在脱贫攻坚的薄弱环节,巩固脱贫成果仍是今后重要的工作任务。基于此,减贫成效指标必将继续保留。二是在精准识别方面,根据我国扶贫工作形势的变化,2020年后不可能再用精准识别绝对贫困户的力度识别相对贫困户。因此,该指标内容将倾向于脱贫人口返贫率、脱贫人口错退率等方面。三是精准帮扶指标。原指标的主要内容为群众满意度和“三落实”(责任、政策、工作落实)情况,2020年后为贯彻落实“不摘帮扶”的要求,该指标仍然是今后审计的重点。四是继续坚持扶贫考核指标,确保扶贫政策落实监管不缺位。
(三)审计重点:从“对不对”到“好不好”
当前,我国对扶贫领域的审计主要还集中在扶贫资金、项目和政策用得“对不对”,而缺少审查其用得“好不好”,“对不对”指的是合规性审查,“好不好”指的是绩效审查。近年来,从各级审计机关开展扶贫政策审计工作来看,我国扶贫政策审计实践长期停留在对过程合规性和产出数量的检验上,并未深刻反映扶贫政策在脱贫攻坚期的特殊使命。对于在審计过程中如何判定扶贫政策“好不好”,结合2020年后扶贫政策变化趋势,本文认为主要体现在注重扶贫政策对贫困人口自我发展能力的培养,即某项扶贫政策是否能激发贫困人口的内生动力,促进贫困人口稳定脱贫。
(四)审计评价原则:在兼顾公平的同时更加注重效率
长期以来,我国扶贫政策具有一定的普惠性,对符合扶贫标准的贫困户、贫困地区在教育、卫生医疗、社会保障等方面都给予了极大的支撑,整合了大量政策资源和项目资金向贫困地区倾斜。2020年后,在扶贫政策审计评价过程中,应在兼顾公平的同时更加注重效率,在社会形成较为有效的激励氛围,防止贫困户脱贫摘帽后对扶贫政策形成依赖,造成“政策养懒汉”
的局面。
参考文献
[1]郭军,陈敏.大数据下精准扶贫政策跟踪审计风险与防控[J].合作经济与科技,2018(9):158-160.
[2]高红玫,赵璐.精准扶贫政策落实情况监督的有效路径——以跟踪审计为视角[J].淮海工学院学报(人文社会科学版),2017,15(4):115-117.
[3]王肖倩.我国精准扶贫政策执行跟踪审计评价研究[D].兰州:兰州理工大学,2018.