以制度创新推动自贸试验区高质量发展的“福建样本”

人民论坛专题调研组

【调研背景】2018年10月，习近平总书记对自由贸易试验区建设作出重要指示，强调要在深入总结评估的基础上，继续解放思想、积极探索，加强统筹谋划和改革创新，不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果。为贯彻落实习近平总书记对自由贸易试验区（以下简称自贸区）建设的重要指示精神，总结自贸区建设的成功经验和制度创新成果，为全国自贸区高质量发展提供具有较高借鉴价值的样本，2020年7月29-31日，人民日报社人民论坛杂志社组织国家发改委、商务部、中共中央党校（国家行政学院）、中国贸促会、上海财经大学等单位的知名专家，对福建自贸区进行了专题调研。

2014年12月31日，国务院正式批复设立福建自贸区，2015年4月21日，福建自贸区正式挂牌成立，福建自贸区成为中国大陆境内继上海自贸区之后的第二批自贸区。福建自贸区的实施范围118.04平方公里，涵盖三个片区：平潭片区43平方公里，厦门片区43.78平方公里，福州片区31.26平方公里。福建自贸区自挂牌以来，坚持稳中求进工作总基调，坚定践行新发展理念，以制度创新为核心、以产业发展为动力、以平台建设为支撑，解放思想、先行先试，对标国际先进规则，形成了众多全国首创的独具福建特色的创新经验，已经成为我国新一轮深化改革和扩大开放的“排头兵”，为全国自贸区高质量发展提供了具有较高借鉴价值的制度创新成果。

牵住制度创新“牛鼻子” ，为自贸区高质量发展提供坚实保障

福建自贸区坚持对标国际先进，坚持制度创新与产业发展相结合，坚持以问题和企业需求为导向，加强跨部门协作，突出对台特色，深化重点领域改革创新，增强改革的系统性、整体性、协作性，建设了符合国际发展趋势和自身发展需求的、具有国际竞争力的制度环境，形成了亮点和特点突出的两岸经济社会融合发展新模式，打造了一批具有全国示范引领作用的突破性创新成果。累计推出446项创新举措，全国首创181项，对台98项。这些制度创新成果主动服务国家重大战略，有效发挥了示范带动、服务全国的积极作用，为全国自贸区高质量发展、国家治理体系和治理能力现代化做了制度方面的探索，具有集成性、国际性、红利性和示范性等方面的特点。

制度创新的集成性。福建自贸区通过横向拓展、纵向延伸、疏通堵点等途径，打造全链条改革经验，形成了一批具有全国影响力的制度创新成果。一是推进商事制度集成化改革，围绕企业全生命周期，在企业设立、印章刻制、银行开户和市场主体退出等方面进一步减环节、减时间、减成本。二是实施工程项目全流程再造，率先建立工程项目审批“五个一”工作机制（即：一张蓝图统筹项目实施，一个系统实施统一管理，一个窗口提供综合服务，一张表单整合申报材料，一套机制规范审批运行），管理模式从部门管理向综合管理转变，审批效率提高近4倍。三是打造全国领先的国际贸易“单一窗口”，将更多国际贸易主要环节纳入国际贸易“单一窗口”建设，提升“单一窗口”国际化水平，目前“单一窗口”已连接43个单位，服务6万多家企业，日单证处理量100多万票，每年可为企业节约开支300多亿元。

制度创新的国际性。福建自贸区积极借鉴国际先进做法，探索实施高水平的投资贸易便利化措施，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，不断完善法治化、国际化、便利化的营商环境。一是探索实施负面清单管理模式，基本形成了与国际接轨的外商投资管理制度，负面清单之外领域从审批改备案直至取消备案，从实行准入前国民待遇到实行准入后国民待遇，实现内外资平等。二是实施高水平贸易便利化措施，精简监管进口环节证件、推进口岸降本增效、实施智能化通关模式等。三是推进金融开放创新，推广全口径跨境融资宏观审慎管理模式，采取创新金融产品、深化两岸金融合作、便利跨境资金融通等措施，让金融更好地服务实体经济。四是健全知识产权保护体系，成立知识产权快速维权中心，提供“知识产权网上侵权预警与存证云服务”，建立保护协作机制，实行全链条知识产权服务。

制度创新的红利性。一方面，通过制度创新，满足市场需求，化解企业经营中的痛点、堵点问题，解决企业“融资难、融资贵、融资慢”问题。福州片区发布全国首个通关数据应用平台“关数e”，实现通关记录作为企业申请贷款及其他用途的资信证明。另一方面，通过制度创新，更好地发挥特色優势，实现差异化探索，为企业和居民办事提供便利。平潭片区将婚姻登记、医保社保、不动产、公积金等178项公共服务事项进行全方位“化学融合”，实现“一窗通办、全岛联办、全程网办”，群众平均等候时间由42分钟缩至16分钟，92%的公共服务事项办结时长缩短至30分钟内。

制度创新的示范性。福建自贸区以制度创新激发经济活力，促进功能培育，不断形成发展新动能，对推出的每一项创新做法，从原创性、有效性、可行性等维度开展专业评估，筛选出效果好、受益广、质量高的创新成果对外发布。一是培育新业态，形成带动力。发挥“保税+”“金融+”等政策优势，培育发展了物联网、跨境电商、融资租赁、整车进口、文化影视、离岸贸易等一批新业态，推动形成了一批新兴产业集聚。二是做大重点平台，增强竞争力。出台重点平台建设方案，推动航空维修、总部经济、基金小镇等一批具有示范作用的产业做大做强。三是打造新引擎，提升辐射力。充分发挥“多区叠加”政策优势，促进区内区外联动发展，牵引带动作用不断显现。福建省发文将自贸区156项制度创新成果复制推广到全省，积极服务闽东北、闽西南两个协同发展区。

调研组认为，福建自贸区在制度创新方面呈现系统性、整体性、协同性、便利性、示范性、开放性、持续性、灵活性、前瞻性等九大特点，制度创新与开放、需求、治理、服务、发展相结合，彰显了理论研究、新闻传播、推广应用等三大价值。

打造产业发展“新引擎” ， 为自贸区高质量发展提供强劲动力

习近平总书记指出，产业是发展的根基。一个地方的经济发展离不开产业的支撑，自贸区作为新时代全面深化改革和扩大开放的试验田，发展的基础和动力在产业。调研中我们发现，福建自贸区高度重视产业的基础作用，把产业规划作为建设高质量自贸区的“先手棋”，为自贸区的健康发展打造动力十足的“新引擎”。自贸区成立之初，福建省委省政府就加强产业规划，分析三个片区产业的基础条件，确定产业发展的总体要求和战略目标，明确产业发展方向、重点和空间布局。截至2020年6月，福建自贸区累计新增企业9.8万户、注册资本2.1万亿元，是挂牌前历年总和的6.4倍和9.6倍。五年来，福建自贸区税收年均增长45.4%，高于全省41个百分点;进出口年均增长12.8%，高于全省6.5个百分点。这些成绩的取得，得益于以下几个方面：

敏锐的机遇意识。福建自贸区的产业发展顺应了国际投资贸易发展新趋势，抓住“一带一路”建设、闽台深度合作以及中央赋予福建优惠政策的机遇，通过产业转型升级、明晰功能定位、内外联动发展，实现了产业高端、集约、智能、跨越发展。福建自贸区在金融、医疗、旅游、建筑等50多个服务领域率先对台开放，先后引进20多个首创性台资项目，截至2020年6月，累计新增台资企业2569家，合同台资69.7亿美元;率先开启“丝路海运”，开通“海丝”航线60条，覆盖27个国家57个港口，搭建境外投资服务平台，累计对外投资项目252个。厦门片区启动我国首个以航运为主题的“一带一路”国际综合物流服务品牌“丝路海运”平台，目前已有境内外成员163家，覆盖港口、航商、物流、贸易、金融、制造、科技、法律及高校等行业和机构，逐步构建起与“海丝”沿线国家和地区的命运共同体。

完善的人才机制。福建自贸区采取本土培养和引进相结合的双轮驱动模式，为企业源源不断地提供所需的专业人才资源。2015年6月，福建省委出台了《关于加强中国（福建）自由贸易试验区人才工作的十四条措施》;2019年4月，福建省商务厅联合厦门大学成立了全国第一家自贸区学院，为自贸区提供有力智力支持;先后出台引进高层次人才评价认定办法、加强引才工作行动计划等一系列配套政策，并组团赴新加坡等海外开展自贸区人才引进工作。自贸区针对台湾人才的引进和培育，完善了工作机制，设立“两岸通”“台胞台企服务中心”等综合服务平台，台胞参加社保、购房、购票等享受同等待遇。

优质的产业服务。福建自贸区将服务的理念落实到产业的引进、培育和监管之中，以“管家”的身份为企业做好后勤保障工作。一是优质化的金融服务。推出银税互动、关数e、关税保证保险、同业联合担保等举措，有效解决中小企业贷款难的问题，其中银税互动已累计为3万多户守信小微企业发放贷款500多亿元。二是系统化的营商环境服务。福建自贸区在平台上形成了放管服改革的系统集成，并以平台为载体建立起与市场化相适应的政府管理体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，进一步提升了政府的治理水平。三是精准化的监管服务。突出企业信用风险分类监管，合理确定抽查比例和频次，实施差别化监管，创新检查方法，运用大数据分析结果强化重点抽查，推动抽查工作从“简单粗泛”向“精准高效”升级。四是多元化的法律服务。福建自贸区成立了自贸法庭、人民调解委员会、国际商事仲裁法院、国际商事调解中心、综合法律服务中心等，建立与国际接轨的商事纠纷解决机制。

调研组专家、中共中央党校（国家行政学院）经济学部副主任许正中认为，福建自贸区高度重视顶层设计，在创新方面多走一步，产业布局走到了全国前列，数字经济、平台经济、服务经济和区域经济等蓬勃发展，充分体现了福建人的政治担当和使命意识。

开创对台工作“新局面”，为自贸区高质量发展提供平台支撑

2017年4月，习近平总书记对福建自贸区建设作出重要指示，强调福建省贯彻落实中央决策部署，大胆试、大胆闯、自主改，形成了一批独具福建特色、对台先行先试的制度创新成果，自贸区建设各方面取得积极进展。福建自贸区以制度创新为核心，以平台建设为支撑，围绕服务国家战略开展差别化探索，发挥先行先试及对台交流合作的“窗口”作用，打造了独具福建特色的对台合作交流平台。调研中发现，福建自贸区的平台经济十分活跃，福建自贸区为做大做强平台，出台了16个重点平台建设方案，采取“一个重点平台、一个招商方案、一批目标企业、一支招商队伍、一套招商政策”的服务方式，有力促进平台做大流量，为全省产业转型升级提供支撑。2020年上半年，福建自贸区实际利用外资4.02亿美元，增长45.6%，高于全省23.9个百分点;进出口总额1186亿元，增长10.9%，高于全省14.1个百分点;中欧（厦门）班列发运130列，增长61%。打造平台是福建自贸区建设的一大特点和成功经验，用活对台合作平台是福建自贸区高质量发展的关键。

提高政治站位，主动服务国家战略。《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》指出，要充分发挥对台优勢，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区。打造对台合作交流平台，是福建自贸区战略定位的重要组成部分。围绕这一战略定位，福建自贸区积极探索、大胆尝试，形成了众多对台首创合作制度，为推进祖国和平统一、全面深化改革和扩大开放积累了新经验，发挥了示范带动、服务全国的积极作用。福建自贸区先后设立了厦门两岸青年创业创新创客基地、福州海峡创意产业园、平潭台湾创业园等13个创新创业创造基地，为台胞提供“一站式”服务，有力促进了两岸同胞的交流与合作，把工作做到了广大台湾同胞的心里，增进了台胞对民族、对国家的认知和感情。

着眼闽台合作，推动两岸融合发展。习近平总书记指出，要探索海峡两岸融合发展新路。福建的三个自贸片区分别利用各自优势，在对台政策方面加快创新步伐，加强海峡两岸的经贸往来和民间交流。一是产业合作更开放。推动两岸电子信息、光学仪器、精密机械等产业联动发展，先后引进台资独资演艺经纪公司、两岸律师事务所联营办公室等一批首创性台资项目。二是贸易合作更便捷。开辟“平潭-高雄”“马尾-马祖-台北”等多条新航线，启用两岸检验检疫电子证书互换与核查系统、采信台湾检验结果、实行“源头管理，口岸验放”等便利化措施，福建已经成为台湾商品输送大陆最便捷通道。三是金融合作更深入。有23家台资金融机构落户福建，数量居全国前列;海峡股权交易中心和两岸股权交易中心获批设立“台资板”，共挂牌展示台企600多家;86家金融机构开通台湾地区信用报告查询，累计发放贷款4.7亿元。

发挥近台优势，打造两岸共同家园。习近平总书记强调，要努力把福建建成台胞台企登陆的第一家园。福建自贸区积极推进两岸应通尽通，率先落实与大陆居民同等待遇，积极探索建设两岸共同家园的新路径和新方式。一是落实台胞同等待遇。福建全省率先实施公办中小学可聘用台湾全职教师，允许台胞参加大陆中小学教师资格考试，认定中小学教师资格;直接采认台湾居民20个工种职业资格、52项台湾职称。二是畅通台胞交流渠道。率先实施卡式台胞证、台湾居民入境免签注等政策，台胞“足不出岛”即可办证，卡式台胞证办理量占全国总量七成。三是便利台胞生产生活。设立“两岸通”“台胞台企服务中心”等综合服务平台，台胞可“一站式”享受企业注册、民生保障、政策咨询等100多项服务;全国首推台胞“麒麟卡”及“金融信用证书”，台胞存取款、消费、手机支付、跨境资金汇入汇出更方便。

调研组专家、中国国际经济交流中心首席研究员张燕生认为，福建自贸区的平台建设务实、高效、特色突出，福州片区的物联网产业基地发展迅速，厦门片区的芯片产业基地已具规模，平潭片区的台湾创业园蓄势腾飞，三个片区定位准确，以产业为基础，结合自身的地理位置优势，各自打造了符合市场化发展的特色平台。

福建自贸区高质量发展的三点启示

福建自贸区产业精、平台实、制度新，注重调查研究和顶层设计，工作有思路、守规矩、善合作，对于认定好的事情不好高骛远、不图虚名、不搞面子工程，结合福建实际，围绕设定的目标，一茬接着一茬干、一棒接着一棒跑，五年多的时间就实现了福建自贸区的跨越式发展，为推动我国自贸区高质量发展贡献了“福建样本”。我们认为，有三点经验值得全国其他自贸区借鉴。

第一，服务国家战略，以产业激活高质量发展动能。福建自贸区紧紧围绕“打造开放和创新融为一体的综合改革试验区、深化两岸经济合作示范区、面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地”的国家战略目标，不断解放思想、攻坚克难，充分发挥区位优势、人文优势和制度优势，有效服从服务于国家战略的需要。一是重点领域和关键环节改革实现新突破，福建自贸区积极落实国家明确的各项试验任务，为全面深化改革探索新途径、积累新经验。二是两岸经济社会融合发展跃上新台阶，加快推动两岸货物、服务、资金、人员等各要素自由流动，切实贯彻落实“把福建建成台胞台企登陆的第一家园”的战略要求。三是21世纪海上丝绸之路核心区建设取得新进展，将自贸区的建设与“海丝”核心区建设联系起来，有效推动与“海丝”沿线国家和地区的交流合作。

第二，创新治理方式，以平台提升高质量发展效能。调研中发现，福建省抓住了自贸区建设的三个关键点：企业、平台和制度，福建省紧紧围绕这三个关键点狠下功夫，让企业激活自贸区的经济活力，以优质的平台汇集有实力的企业，用制度为平台的发展保驾护航，贯穿其中的一条主线就是治理。福建省建立与市场化相适应的政府管理体系，不断提升政府治理水平和治理能力。一是推进政府服务标准化和透明化，各片区集中行使省、市、县（区）三级管理权限，实施“一口受理、一表申请、并联审查、统发证照”，政务服务实现了标准化。二是创新事中事后监管体制机制，风险防控全面、监管方式科学、执法体系完备、权益保护到位，明确55个风险点和88条防控措施，提高风险防控精准度。三是深入推进“互联网+政务服务”，在全国率先推出3A移动税务平台，纳税人可在任何时间、任何地点，办理任何涉税事项，企业办税像网购一样方便。

第三，对标国际规则，以制度引领高质量发展势能。习近平总书记多次强调，自贸区要以制度创新为核心。福建自贸区不断向改革要动力、向开放要活力，勇于坚持问题和需求导向，强化顶层设计和系统集成，根据改革开放事业的探索，对标和引领国际先进规则，有针对性研究提出应对措施，使得相关创新举措能够有效切中当前改革开放过程中的痛点和难点，不断形成新的突破点，契合当前中央改革创新方向，切实解决经济社会发展中的实际问题。福建自贸区积极组织实施国家明确的各项试验任务，并自主开展了一系列卓有成效的改革创新工作，坚持制度创新与功能培育相结合，打造了一批功能性平台，为创新发展提供了有力支撑，有效激发市场活力，为全面深化改革探索了新途径、积累了新经验，形成了一批可复制可推广的制度创新成果。调研中发现，福建自贸区认真贯彻落实习近平总书记重要講话和重要指示批示精神，善于总结好经验、好做法，把成功的创新举措转化为制度，及时向全省、全国推广，有力服务国家战略，发挥了以制度引领自贸区高质量发展的示范作用。

（执笔：陶建群、刘时安、周艳、陈雨桐）

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