乡村振兴战略背景下农村普惠性民办幼儿园发展现状及对策

【摘要】近年来，山东省A市加快普惠性民办幼儿园建设。本文通过调研A市农村普惠性民办幼儿园发展情况，剖析建设存在的问题：针对性政策不足，监管机制不健全；资金不足且分配不合理；教师工资保障水平低，教师队伍质量不高；软硬件质量有待提升，办园特色单调。结合乡村振兴战略提出发展对策：加大针对性政策扶持，建立多元协同发展机制，构建农村公益普惠的学前教育公共服务体系，建立多元投入保障机制，构建“结对高校、联合发展”的新型幼儿教师培养模式，构建城乡幼儿教师学习共同体，依托乡村振兴中的特色小镇打造乡村特色幼儿园。

【关键词】乡村振兴战略；农村普惠性民办幼儿园；现状

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）07/08-0020-04

【作者简介】李慧方（1988-），女，山东青岛人，青岛滨海学院教育学部讲师，硕士。

一、问题的提出

普惠性是最早用于经济学的一种关税优惠制度，后引入教育学。王海英教授指出普惠性就是要遵循“普遍惠及、人人享有”的原则，普惠性的核心属性是强调高包容性、非竞争性以及非排他性[1]。冯晓霞指出普惠性幼儿园应该是用公办资金筹建的、面向全体公民的、为低收入者提供公共学前教育服务的机构[2]。李锦认为普惠性民办幼儿园是享受政府资助，由国家机构以外的社会团体、组织或个人举办的面向大众、办园规范、收费合理且质量有保障的幼儿园[3]。本文借鉴李锦对普惠性民办幼儿园的定义，认为农村普惠性民办幼儿园是指位于以农业为主和农业人口聚集的乡镇或村落的普惠性民办幼儿园。在国家普惠性民办幼儿园政策的大力支持下，普惠性民办幼儿园得到大力发展。但是，无论城市还是农村中的普惠性民办幼儿园，都是学前教育领域中的新生事物，其发展模式还处于初步的探索发展阶段，虽有政策支持，但依然存在较多问题亟待解决，如普惠性民办幼儿园的特质和内涵，建设普惠性民办幼儿园的有效途径和存在的障碍，农村地区普惠性民办幼儿园的发展现状、存在问题与建议等。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署，明确强调要优先发展农村教育事业，建好建强乡村教师队伍，充分发挥教育在乡村振兴中基础性、关键性作用，切实夯实乡村振兴的教育根基，发展农村学前教育。而农村普惠性民办幼儿园建设是振兴农村学前教育的一个重要路径，只有建设好农村普惠性民办幼儿园，才能缓解农村对于优质学前教育的需求，促进农村学前教育质量的提升，缩短城乡之间教育水平的差距，促进教育公平发展。

山东省A市，作为教育部确定的国家学前教育改革发展试验区，其学前教育走在全国前列。2019年，A市积极响应《山东省教育厅关于实施农村幼儿园建设和提升工程的通知》，改善农村普惠性民办园在布局规划、办园条件、办园质量、场地设施设备的现状，为农村普惠性民办幼儿园发展提供政策支持；积极实施《A市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》，大力发展普惠性民办幼儿园，提高普惠性幼儿园比例，A市农村学前教育普及率、普惠性和办园质量得到全面提升。截至2018年10月，A市幼儿园数量达到2241所，其中普惠性民办幼儿园477所。从A市学前教育处获悉，农村中心园和村办园都属于公办，农村普惠性民办幼儿园数量很少，约90%的幼儿就读于公办幼儿园，普惠率较高。

鉴于此，本研究结合国家“乡村振兴战略”和“农村普惠性民办幼儿园建设”等宏观政策的多重交叉之处，选取A市作为研究对象，对A市和其他地区都具有很好的借鉴意义。

二、研究方法

本研究主要采用了文献法、问卷调查法、访谈法。

（一）文献法

文献法是本研究的基础性方法，文献来源主要为中国知网（CNKI）全文期刊数据库、中国硕博士学位论文全文数据库、政府工作報告、教育部门统计资料等资源。通过对已有研究的梳理分析，主要完成以下内容：一是农村普惠性民办幼儿园和乡村振兴战略的相关文献；二是国家和地方政府颁布的乡村振兴战略和普惠性幼儿园的相关政策法规以及教育等方面的数据资料；三是A市乡村振兴战略和农村普惠性民办幼儿园建设直接相关的资料和数据。

（二）问卷调查法

自编调查问卷，调研A市的B、C、D、E和F共5个区25所农村普惠性民办幼儿园，发放问卷250份，回收有效问卷241，有效回收率96.4%。主要收集A市农村普惠性民办幼儿园总体发展水平、建设状况等相关资料。

（三）访谈法

自编访谈提纲，从调研的25所农村普惠性民办幼儿园中，根据研究需要，随机抽取幼儿园园长10名、教师10名、主管学前教育方面的行政人员5名进行半结构式访谈。

一是补充问卷调查法的不足；二是收集教师和管理人员对乡村振兴战略背景下农村普惠性民办幼儿园建设发展的看法和建议；三是了解A市近年来农村普惠性民办幼儿园的最新规划发展动态。

三、研究结果

调研中发现，A市农村普惠性民办幼儿园在建设方面存在以下问题。

（一）针对性政策不足，监管机制不健全

A市虽已出台《A市普惠性民办幼儿园管理办法》，但未出台针对农村普惠性民办幼儿园发展的政策规划。这可以从对学前教育管理人员的访谈得知。

学前教育管理人员A说：农村幼儿园多数为村办和镇（街）办，都属于公办，民办普惠园数量比较少，但是普惠园政策是不分城区和农村的，都是一样的。

另一方面，幼儿园教育质量一般从结构性质量（师幼比、班级人数、师资条件、行政管理等）和过程性质量（师幼互动、课程、学习环境、健康与安全、家长参与等）两方面评定。而A市农村普惠性民办幼儿园的质量监管中较注重结构性质量，缺少对过程性质量的监管。只有加强过程性评估，才能建立科学合理的幼儿园监管体系。

（二）资金不足且补贴标准不够科学

据调查，农村部分办园质量较好的民办幼儿园，每月收费将近2000元，多则4000元以上。2018年，A市全市普惠性民办园保教费用限定在880元/月，生均定额补贴约360元/月，补助资金相对幼儿园开支较少。

从对幼儿园园长的访谈中得知：有一些农村民办园期待得到政府的帮助，也想申请“普惠园”；但是经过幼儿园财务人员算了经济账后发现，政府补贴远远低于幼儿园的开支，如果申请“普惠认定”，则意味着幼儿园无法运营，因此放弃了普惠园申请。

此外，农村普惠性民办幼儿园的办园等级不同，办园成本和保教质量也有一定差异，“一刀切”收费标准和定额补助不利于幼儿园自主积极发展，打击了普惠性民办园申请的积极性。

（三）教师工资保障水平低，教师队伍质量不高

全市公办、非公办幼儿教师月平均工资已由2010年的900元提高到2018年的3700元。但调查发现，A市农村普惠性民办幼儿园教师工资待遇保障水平相对较低，教师月收入在2000～2500元之间的约占半数，教师月收入在2000元以下的高达31%。

以下是部分教师访谈：

我的工资到手也就2000左右，有的老师还不到这个数，说实话也就满足我的基本生活需求，真不敢想象自己以后生病怎么办，我也就想先干着，积累些经验，以后有机会再跳槽。（A老师，19岁）

我们园的教师稳定性太差了，每年辞职的老师很多，我想留也留不住，这跟待遇不高有很大关系。（B园长，42岁）

此外，师资力量学历普遍偏低且层次分布不均；男幼师短缺、男女幼师比例失衡；教师培训质量不高、覆盖面较窄、针对性不强、机会不均等、流动性大等，这些都是掣肘农村普惠性民办幼儿教师队伍质量提升的重要因素。

（四）软硬件质量有待提升，办园特色单调

调研显示，部分农村普惠性民办幼儿园把民房、闲置办公用房等建筑改造成幼儿园，其基本办学条件、室内活动空间、消防、采光、通风等标准不高；部分农村普惠性民办幼儿园过度逐利，幼儿安全等问题时有发生，保教等软件质量现状堪忧，普遍存在着小学化倾向。25所调研幼儿园中，部分声称具有办园特色的幼儿园并未实施特色教育内容，办园特色单调。

四、分析与讨论

A市积极响应国家号召，出台了《A市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》等措施，并宣布于2018年将重点建设60所普惠性幼儿园，并大力发展普惠性民办幼儿园。2019年，A市发起学前教育优质普惠发展攻坚计划，到2020年普惠性幼儿园覆盖率由目前83.6%上升至90%，目标在于增强学前教育普惠性，建立“全面普及、公益普惠、城乡均衡、开放多元”的具有A市特色的学前教育公共服务体系，并计划于2020～2022年每年新建、改扩建50所幼儿园。政府努力增加普惠性民办幼儿园的数量，提升普惠率，缓解“入园难、入园贵”的现实困境，相对忽视普惠性民办幼儿园（包括农村普惠性民办幼儿园）的质量，即重量轻质。诚然，学前教育服务水平高低不单单是从幼儿入园率和学前教育普及率来衡量的，更重要的是面向大众，保障幼儿能享有同等优质的学前教育[4]。目前，A市入园率已达到99%，基本实现了“幼有所育”的目标，但是收入差别、城乡差别等因素，造成了教育资源的不均衡发展，农村普惠性民办幼儿园在“幼有优育”方面仍然与城市地区存在一定的差距。只有重“量”又重“质”，采取多种措施提升农村普惠性民办幼儿园的质量和水平，建立高质量的幼儿教师队伍，才能不断缩小公办园和民办园的差距，缩小城乡之间教育水平的差距，促进教育公平发展，满足人民群众从“幼有所育”到“幼有优育”的迫切需求。

五、建议

本研究立足“乡村振兴战略”，针对调研中存在的问题，提出以下促进A市农村普惠性民办幼儿园发展的对策及建议。

（一）加大针对性政策扶持

积极鼓励A市各個市区，依托乡村振兴战略，根据《A市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》《山东省教育厅关于实施农村幼儿园建设和提升工程的通知》等政策，依据本市区的农村普惠性民办幼儿园的发展现状，有针对性地制定本市区农村普惠性民办园发展的相关政策和配套文件，满足农村对优质普惠学前教育的需求和农民对“幼有所育、幼有优育”的美好期盼。

（二）建立多元协同发展机制，构建农村公益普惠的学前教育公共服务体系

应建立由市区教育局牵头，市区人事、财政、卫生、规划、建设、国土等多部门参与的农村学前教育多元协同发展机制，建立监督管理机制，多部门定期检查，对问题幼儿园严肃追究相关责任。各部门应分工明确，权责清晰，多元协同，共同促进农村普惠性民办幼儿园发展。努力构建A市农村公益普惠的学前教育公共服务体系，政府可通过回购、新建农村普惠性民办园、公办园办分园、集团化办园等方式，大力发展农村普惠性民办园。不断完善农村普惠性民办园的办园条件，增大资金投入，新建和改扩建农村普惠性民办园，完善农村普惠性民办园的认证和退出机制，进一步完善A市农村的公益普惠的学前教育公共服务体系。

（三）建立多元投入保障机制

建立多元投入保障机制，为农村普惠性民办园建设提供经济支持。一是进一步完善以公共财政投入为主的经费保障机制，加大财政投入，拓宽经费来源，新增教育经费优先向学前教育倾斜。各市区政府每年从土地出让收益中计提的教育资金、地方分成的彩票公益金等，按照一定比例安排农村普惠性民办园教育经费。二是建立多元投入机制，鼓励多渠道捐资助园。可通过财政补助、政府购买学位（指的是学生在民办学校就读，但其所需学费的部分或全部由当地政府承担）、税费减免等措施，发展更多普惠性民办园。建立政府、乡村企业、社会力量的多元投入机制，确保资金充足，吸引并扶持农村优秀青年回乡创业（创园），鼓励乡村优秀企业资助农村普惠性民办园建设。鼓励个人、企业和社会组织向幼儿园捐赠、捐资或出资创办民办园，助力A市农村普惠性民办幼儿园建设。

（四）构建“结对高校、联合发展”的新型幼兒教师培养模式

依托驻A高校，实行“结对高校，联合发展”的新型幼儿教师培养模式，着力打造一支高素质的幼儿教师队伍，实现结对共建，资源开放、师资共享和联合发展。每一所A市高校可与多所农村普惠性民办幼儿园结对，鼓励结对高校开放实验室、实训基地、图书馆等硬件设施及场地，开放专家讲座、课程建设、学术报告等资源，通过教师派遣、师资培训、科研合作及课程指导等方式，创造联合发展空间，促进幼儿教师专业发展。幼儿园也可为高校提供实习实践基地，实现双方的互利共赢。

（五）构建城乡幼儿教师网络学习共同体

互联网+教育背景下，城乡幼儿教师网络学习共同体，成为统筹城乡教育一体化发展的重要路径。城乡幼儿教师网络学习共同体提供了丰富的资源支持，一是教育教学资源，如名师优质课、教案、园本课程等；二是教师进修资源，如教育新理念、教育技术等；三是专家资源，如专家讲座、会议；四是多元人际资源，如专家、学者、教师等。基于互联网+教育，城乡幼儿教师依托教师交互平台QQ群、微博、微信、论坛等途径建立网络学习共同体，通过在线讨论、专家答疑等，实现集体和协作备课、在线答疑、团队教研、园际协同教学等网络研修活动，在知识交流、能力提升和理念提升中，促进城乡幼儿教师协同发展和城乡教育一体化发展。

（六）依托乡村振兴中的特色小镇，打造乡村特色幼儿园

乡村特色幼儿园是能够因地制宜挖掘本地文化内涵和教育功能，具有个性风貌的优质幼儿园。特色幼儿园是传承特色小镇风土民情、传统文化的重要途径，是提升农村普惠性民办园核心竞争力的关键环节。A市农村普惠性民办幼儿园应以乡村振兴战略为契机，依托茶园小镇、制帽之乡等农村特色小镇，依托大秧歌、茂腔、吕剧等地方戏曲，依托八角鼓、民歌、草编等非物质文化遗产，发掘其乡村特色传统文化。开发、设计出一系列具有A市特色小镇、特色传统文化的幼儿园园本课程；营造特色园所文化，打造具有A市特色、乡村特色、传统文化特色的幼儿园；形成特色办园模式，走内涵式特色发展道路，以特色教育回应特色小镇，以教育振兴促进乡村振兴。

【参考文献】

[1] 王海英.试论普惠性民办幼儿园的制度设计[J].幼儿教育，2011（18）： 1-5.

[2] 冯晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究.2010（05）：4-6.

[3] 李锦.重庆市普惠性民办幼儿园教育质量现状研究——基于15所幼儿园的调查[D].重庆：西南大学，2017.

[4] 刘晓宇.贵阳市普惠性幼儿园发展的制约因素及政策支撑研究[D].贵阳：贵州财经大学， 2018.

本文系青岛市双百调研工程2018年度课题“乡村振兴战略背景下青岛农村普惠性民办幼儿园建设研究”（课题编号：2018-B-46）、青岛市教育科学“十三五”规划2018年度课题“幼儿教师TTK专业发展共同体研究”（课题编号：QJK135D880）的阶段性研究成果。