政府审计视角下地方政府债务风险防控分析

邹明嘉 成艺涵 徐鸿望

摘要：随着我国经济体制的日益改革，地方政府债务风险问题愈加明显。各种财务矛盾的出现，进一步引起经济部门的密切关注。大规模地方政府债务问题，无形中为地方财政的平稳运行带来威胁。如果不能及时解决地方政府債务风险问题，不仅会严重损害国家财政运作效果，还会进一步影响社会改革和经济体制改革。本文以地方政府和债务风险为切入点，基于政府审计视角探索地方政府债务风险问题，并提出改进建议。

关键词：政府审计;地方政府;债务风险;防控

引言

最近几年来，各地方政府债务呈现飞速上升趋势。各地方政府通过多种方式筹集资金，既为我国城市建设提供了帮助，又推动了社会经济发展。但不可否认，地方政府债务指数越来越高，各种潜在风险逐渐浮出水面。基于此，我国各地方政府需要做好债务风险预防工作，致力于提高自身经济效益，以保障经济社会更加稳定、和谐发展。另外，对于早已发生债务风险的地方政府而言，需要及时进行债务审计工作，找出各种债务风险的诱因，并根据债务现状提出行之有效的解决方案。

一、地方政府债务内涵

（一）地方政府债务的合理性

以工业化战略为基础，加之户籍制度改革的影响，现如今城镇化建设速度较为缓慢，一时之间难以追上城镇化建设步伐。在城镇化建设速度提升后，对城镇基础设施要求有所改变，要比之前更高。地方政府举债资金为城镇基础设施建设作出了极大奉献，城镇基础设施的建设需要举债的帮助，举债方式存在合理性。第一，基础设施建设本身具有正外部性。基础设施不够先进，很有可能就会导致各种交易费用的增多，交易费用一旦变多，交易机会就会被削弱，企业很有可能就会步入瓶颈阶段。第二，关于基础设施的建设，完全可以通过企业债务融资形式进行，在某种程度上还能促进代际公平。基础设施初期建设阶段，需要有充足的成本投资，并且投资收益周期过长。如果只是依靠地方财政收入进行支持，很有可能就会导致代际分布不均匀问题。第三，城镇基础设施建设周期长，并且建设回报率较低，这在无形中削减了民间资金对城镇基础设施建设投资的价值，导致地方基础设施过度依赖政府投资。

（二）地方政府债务形成原因分析

地方政府债务对民生改善、城镇基础设施建设起到了关键作用，促进了地方经济的快速发展。关于地方政府债务形成原因，大致可以分为以下几个方面：第一，地方政府收入与支出不平衡，存在很大的差距。预算约束不足，导致地方政府收入与支出存在两极分化现象。在地方财政收支差距有所扩大后，地方政府解决债务问题首选银行贷款和卖地收入两种形式。一旦地方政府加紧赶超、扩大规模建设，便无法通过卖地来满足收入。第二，地方政府在落实财政政策之际，需要应用到政府债务，这是一种关键性工具。在逆周期性调节过程中，地方政府举债有利于扩大投资渠道，通过举债的投资方式刺激地方经济增长。第三，地方政府投资建设冲动越来越明显。政府定位随着时代的变化而发生改变，城镇化建设更是随着经济的发展状况而快速发展。为此，政府的投资偏好及投资欲望越来越强烈。

（三）地方政府债务融资渠道分析

现阶段，地方政府融资渠道有限，主要通过政府直接融资、延伸性平台融资、国有企业融资和政府公共部门融资等几种形式。首先，政府直接融资主要按照中央政府规定融资方式如期进行，这是一种较为传统的直接融资形式，例如国债。政府延伸性平台融资，主要由地方政府所成立的城市建设投资公司运行，将城市建设投资公司作为融资平台，通过该投资公司进行融资活动。国有企业融资，就是一些盈利性国有企业应用自身投资、融资平台，根据现状为地方政府公共项目承担融资责任。最后，就是地方政府公共部门的融资，主要是由地方政府职能部门，应用该部门职能为政府行使非税收人权利，从而推动投资融资。当然，也不排除地方政府公共部门以自身收入向金融机构质押贷款，应用贷款做融资。

二、政府审计视角下地方政府债务问题及成因

（一）事权财权失衡

近些年来，地方政府逐渐承载沉重的负债及亏损企业，一些本该由企业自身承担的支出职责，都由地方政府进行承担，这无形中增加了地方政府的工作压力。同时，各乡、各县、各市逐步向各省级单位集中资金，导致基本事权未曾真正下放。各级地方政府在向上集中资金之际，同时需要负担大量的支出，并且要保障各地方基础设施建设及社会安稳运行。另外，国家也明确要求有些支出不要超过财政收入增长趋势，一定要严格遵循财政收入比例。但不可否认，农业支出、科研支出、公共卫生事业支出及扶贫支出等各方面支出，无形中多为地方政府造成了严重的财政压力，导致地方政府事权与财权严重失衡。

（二）政绩评价体系不完善

在过去的日子里，官员绩效评价和绩效考核通常都会与地方经济社会发展状况进行关联。一般来说，地方政府过度重视经济发展，严重忽略生态环境发展、民生发展和公共服务发展，在各方面都缺少绩效评价体系，没有多角度去考核官员绩效，不够完善的绩效考核体制，导致官员晋升缺乏公平性。大多地方官员是否能升职，常常都要考察该官员是否为地方经济作出贡献。这样一来，也就导致大多地方官员都积极推动“赶超式”经济，大规模展开形象工程工作。然而，现阶段地方政府财力能力受限，往往只能依靠各种方式进行融资借债。

（三）债务管理不规范

无法否认，地方政府在管理债务之存在许多难以解决的问题。首先，地方政府投资体系不完善，没有法律制度进行保护。现有的地方政府投资主要依赖上级转贷进行收入，上级转贷而来的债务收入自带偿债风险。另外，现有的地方政府投资项目范围广泛，从根本上超出了财政的总体承受能力。当然，还有一些地方政府项目投资质量不高，科技含量不足，这就导致项目收益无法保障，很有可能会出现亏损问题。地方政府投资融资主体不规范，关于责任主体、决策主体和偿还主体都没有进行明确的划分，不具备充足的风险意识，最终导致很多债务都不能真正落实到个人身上，无法真正实现债务的偿还，只能应用财政进行收底，这也就导致地方政府债务风险的增加。

三、政府审计视角下地方政府债务问题优化对策

（一）平衡地方政府债务审计内容

为了能够真正优化地方政府债务审计，相关审计人员需要积极审查地方政府借债、還债等多个环节的真实性与合法性。在对地方政府债务真实性与合法性进行审查之际，需要依据地方经济发展考虑地方政府举债是否合理，债务资金管理是否符合预期目标，并仔细审查地方政府举债资金是否存在逾期偿还等不良状况。同时，还要加强对相关债务的审查力度，慎重审查地方政府是否存在以违规方式为相关企业单位、事业单位进行贷款担保状况。

（二）整合地方政府债务审计方式

若想真正促使地方政府债务审计愈加信息化，就需要对地方政府债务审计方式进行全新优化与整合。为了能进一步提高地方政府债务审计效果，需要将合法性审计、绩效审计、内控审计、风险审计和固定资产审计等各种审计形式进行重组，以便于获取全面的债务数据，从而客观分析地方政府是否具备偿债能力及需要承担的偿债风险。以互联网时代为生活背景，大数据联网审计方式日益流行。大数据联网审计对传统审计有所冲击，有利于实时进行审计核查，并发现审计中出现的各种问题。地方政府可以创建一套债务联网整合审计体系，实时反馈债务风险，并根据相关债务风险制定解决措施。

（三）严格规范政府间财政分配关系

合理划分政府各层级责任，科学调整中央政府及地方政府的大格局。关于财政收入的分配比例，要打破一刀切状态，根据各地域经济发展水准个别对待，为经济落后的地方政府多分发财政收入，通过足够的财力带动地方经济的发展，最终实现国家宏观调控的目的。同时，还要加紧完善中央政府对各省级政府的转移支付扶持，全力以赴改善落后地区经济状况，并投入足够多的财力，为落后地区经济社会发展做好保障，为其提供基本公共服务，帮助其营造稳定、有秩序的社会环境。另外，中央政府还要对经济落后地区的税收返还比例进行调整，及时对高增值税进行调高。总的来说，所有政策的出台，都是为了能够让地方政府有更多的资金发展自身事业，从而避免地方政府举债发展经济的现象频繁发生。

（四）科学界定政府间事权

合理考虑收益范围及收益原则，对政府间的各种事项处理权利进行科学界定，以保障财权与事权能和谐统一。实现中央与地方共同事权结构，促使中央及地方协调发展。中央政府要充分考虑阻力，分步骤上移责任，实现责任上移的秩序特性，进而为地方政府的财政支出减缓压力。参照统一规范原则，无论是中央政府，抑或是地方政府都需要拥有不同级别的支出体系，各自按照标准体系高效推动政府、基本公共服务均等化。对于地方公共基础设施、服务等，应由地方政府进行保障，一旦地方政府财力不足，难以保障地方公共用品充足的时候，中央政府应该及时向地方政府进行资金支持、物质支持。对于一些区域性极强的公共设施来说，可以由多个地方政府共同提供，大家齐心协力改变财权和事权严重失衡局面，从而避免地方债务风险日益加剧。

（五）完善地方税收体系建设

地方政府若想发展成优良的市场融资主体角色，就需要有稳定的收入，稳定的收入在某种意义上可以保障地方政府如时偿债。以优质的偿债能力与现有的债务进行匹配，为日后偿债做好铺垫。以“营改增”为契机，将零售税务和房地产税务作为主体，将各种共享税务和辅助税务作为辅助，便于进一步打造完善的地方税种体系。与此同时，也应该将增值税划分到中央，在各零售环节增加销售税用来进行地方税的补充，充并且还应尽快建立房地产税制度，关于车辆购置税应该划分给地方。对于地方政府来说，要想平稳运行，就需要有税收立法权的支持。税收立法权的存在，能保障地方政府稳定收获税收收入，从而满足各项职能的发展需求，从根本上削弱地方政府融资债务风险。

（六）创建完善的地方政府债务监督机制

地方财政部门是地方债务的担保者，应积极完善政府债务信息披露制度，定期公开地方政府债务借用情况、应用现状及偿还状况，进而为其他部门的监督工作做好铺垫。同时，人大及地方常委会也应该展现职责，令其真正参与到监督环节，逐步审查批准，从而严格规范地方政府举债现象，以保障地方政府能合理应用资金进行地方基础设施投资活动。此外，需要对各部门工作做好监督，并深入分析各地方政府存在的债务现状，仔细摸清债务规模，并且找出各项债务产生的原因及债务用途，按照政府债务管理体系，对地方政府债务进行有效控制，以避免日后发生各种财务风险。最后，还应加强与纪检等部门的沟通，促使其发挥监督作用，从根本上约束地方政府管理者的行政能力，保障地方政府债务意识的增强，提高地方政府债务风险，以便于可以采用有效措施管理不合理的举债现象。

结语

总而言之，充分发挥审计管理职责，可以深入反映地方政府财政体制上存在的问题。加速推进审计管理工作，可以为地方政府债务风险制度的优化提出宝贵建议，助力于地方政府债务风险的规避。建立完善的债务风险审计体制，具有必要意义，可以促使我国地方经济状态有所改善，带动地方经济的繁荣发展，真正提高地方人民的生活水平，实现和谐、繁荣社会的建设目标。

参考文献

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