政策“目标—工具”视角下政府创新补贴对企业研发投入的影响

苏子逢，张 笑

(1.国家开发银行研究院，北京 100084；2.北京大学 经济学院，北京 100084；3.清华大学 公共管理学院，北京 100191)

0 引言

军民融合产业发展逐渐得到各国重视，军民融合能有效促进国防建设和国防工业创新，长期以来，我国国防工业在独立自主发展中积累了丰富经验。1998年，第九届全国人民代表大会宣布成立总装备部，成为推动我国国防创新的一个重要转折点。2002年起我国开始实施军民融合政策，为国防工业和装备制造业的创新研发提供了重要支撑[1]。党的十八大将军民融合上升为国家战略。为了大力支持国防技术研发活动，促进国防科技创新，国家进一步提出军民融合科技创新发展战略，通过建立有利于国防科技创新的机制体制推进军民融合深度发展。军民融合已经成为国家科技创新体系的重要环节，鼓励和引导军民融合企业进行技术创新，是促进国防科技和军工产业发展的重要引擎[2]。

军民融合是一个包含社会、制度、技术、资源等各个层面的有机整体，指国防科技在军用工业与民用工业的深度结合和应用[3]。推进军民深度融合创新发展不仅需要对国防和军队体制进行改革，更需要经济、产业、科技、教育等一系列相关领域的配套改革。现阶段，我国军民融合企业主要存在效率较低、创新动力较弱、创新机制不灵活等问题[4]。随着军民融合战略布局的深入和推进，军队改革、科技体制改革、国企改革等系列改革需要面对的问题越来越突出，相关政策需求也越来越迫切。军民融合创新发展具有其独特特征，作为典型的技术密集型产业，其发展态势并非独立于国家创新体系而单独存在。财政补贴作为国家引导产业发展的重要政策工具，在科技创新中发挥着重要作用。政府财政补贴与企业创新行为关系的研究是创新领域的一个重要议题，在政府主导类军民融合发展方式中，政府引导发挥了重要作用，特别是地方政府作为政策的具体推动和实施者，通过利用政策工具整合当地资源，激发企业创新行为，从而推动军民融合发展。

军工企业由于其自身特性，相较于其它行业企业来说，对政府支持的依赖更为明显。政府支持可以帮助军工企业更有效完成创新任务[5]。现有研究普遍采用政府对企业的资金补助衡量政府支持力度 ，并认为政府研发资助会积极影响企业创新投入[6]。政府创新补贴作为一种政策工具，体现了政府意志和发展目标。现有文献在探讨创新补贴与企业创新行为的关系时，往往会忽略创新补贴本身的政策目标。政策目标体现了政府政策实施过程中所期望达到的效果，政策工具则指政府为达到预期政策效果而采用的手段[6]。在政策实践中，政策目标和政策工具通常具有复杂性，由于政策目标往往不具备可测量条件，在政策评估时往往被忽视，政策目标与政策工具匹配问题应当被视为政策效果评估的前提和基准[7]。

创新过程通常具有高风险和高度不确定性。在军民融合创新中，政府创新补贴可以有效降低企业创新成本，引导企业创新行为。政府创新补贴是指政府为达到促进产业发展、增强核心竞争力及引导技术创新与推广应用的政策目标而采用的政策工具，但具体而言，补贴资金的发放和考核与其对应专项资金的政策目标息息相关。产业扶持政策和创新研发政策中均涉及促进技术创新和研发活动这一政策目标，而产业扶持政策目标更为综合，包含推进科技创新成果产业化、推动区域产业结构调整优化、培育企业发展等。我国军民融合企业的生产、技术创新、资源配置等各方面普遍效率较低，创新活动作为推动军民企业有效融合的手段，直接影响着军民融合深度和效率[8]。政府创新补贴效果因其本身政策目标的不同而有所差异。已有文献对政府支持与企业创新决策之间的关系进行了理论研究和实证探讨，并且对政府补贴与企业创新行为之间的影响机制进行了深入挖掘[5,9,29]，但鲜有对创新补贴的政策目标进行深入分析和区分。在此背景下，本文对政府补贴与企业创新决策之间的关系进行重新审视。具体而言，本文旨在探讨不同政策目标下，政府补贴对军民融合企业创新决策的不同影响，并结合军民融合产业特征，研究不同所有权性质的企业行为有何差异。

1 文献综述与理论假设

1.1 政府补贴与企业创新决策

政府创新补贴与企业创新行为之间的关系是创新管理领域关注的重要议题之一[9]。产业政策是政府针对市场失灵所采取的经过严密设计的政府干预措施，随着系统论视角的发展，产业政策也被认为是决策者为支持创新系统运转和技术变革所采取的一系列系统性变革[10]。一般来说，补贴作为普遍采用的重要政策工具之一，用于解决企业面对外部环境不确定带来的适应性困难，在引进政府资金的同时，也为获得补贴的企业提供了一种认证效果，从而吸引外部私人投资[11]。政府补贴通常根据申请公司的研发活动内容、技术能力和潜在市场空间决定发放补贴的金额[12]。创新补贴政策往往针对缺乏足够资金或人力开展研发活动的企业[13]，创新政策在地方政府层面往往更容易开展和实施[14]。在具体政策制定和实施过程中，通常具有复杂性。政策系统的复杂性已经引起了学术界的关注，为了理解政策引导创新的复杂性，学者们提出了政策组合(policy mix)概念，用以描述政策目标、政策执行主体和政策工具组合的复杂作用关系[15]，但目前政策组合这一概念依然没有统一的定义[16]。本文重点关注政府补贴这一政策工具对应政策目标的复杂性，特别是政府在鼓励和引导企业进行创新研发活动方面。

中国科技创新经过一系列改革和制度建设，形成了系统化的科技创新体系。创新政策的制定和实施促进了创新资源聚集和流动，其中，技术产业发展、科技成果产出与转化是创新政策的重要政策目标[17]。科技创新政策往往作为一个复杂的政策体系被探讨[18]，尽管有一系列研究试图对其进行剖析以厘清政策效果，但其分类依据多为不同政策工具，例如研发补贴、税收激励或公共采购等[19]，而忽略了政策工具背后的政策目标。近年来，创新学者意识到创新政策的最终目标通常不是创新本身，而是社会目标和经济目标的有机叠加[20]。另外，由于创新被视为促进经济增长的主要因素，因此，狭义的创新政策最开始仅关注技术的应用和商业化推广[21]，随着创新领域的经验和研究逐渐丰富，学者对创新过程理论得以不断深入，使得政策制定者能够更加有的放矢地在资助创新活动中发挥积极作用，并且对创新过程的描述逐渐由线性模型演变为复杂系统[22]，由技术创新本身逐渐转变为关注创新主体之间的互动关系，但这一过程始终包含了科学发现、技术创新及其应用与商业化的子过程或子系统[23]。因此，基于创新政策目标与政策工具之间的复杂性和匹配关系，本研究对政府创新补贴目标进行甄别，将为科学技术创新和实验室测试阶段的技术应用研究提供资金支持，且以减少企业研发活动风险和不确定性为目标的补贴项目划分为技术创新型补贴政策[23]；将为科技成果样品应用阶段的研发活动提供资金支持，且以推动技术成果产业化及提升企业技术吸收能力为目标的补贴项目划分为产业扶持型补贴政策[19]。

由于国防工业的特殊性，科技创新政策对于国防军工行业的推动作用更为显著。研发越来越受到重视，R&D构成了军工企业不可替代的、可持续的竞争优势[24-25]。国防工业的特定环境促使企业更新技术，增强竞争力。Chang & Su[23]指出，企业内部研发投入是企业获取最新技术和竞争优势的最重要途径。我国国防科技工业融资渠道主要来自于国家，对财政拨款和政策性贷款的依赖性强。国家大力推进国防科技工业创新，因此有必要探讨政府创新补贴对企业研发投入决策行为的影响。现有文献在对创新补贴政策与企业创新行为关系的研究中，创新政策往往不仅在于支持具有技术能力的企业开展研发活动，还在于增加开展研发活动的企业数量[24]。进行研发活动的企业数量增加的效果被称为广度效应(extensive margin)，单个企业研发投入增加的效果被称为密集效应(intensive margin)[25]。Arqué Castells & Mohnen[25]认为，适当的政府补贴不仅可以在一定程度上激励企业研发投入，当补贴金额达到一定程度时，会影响企业是否启动研发项目的决策。Caloffi等(2018)通过实证研究探究了政府补贴对中小企业研发投入金额以及是否进行研发活动的影响程度。政府补贴政策不仅会影响企业研发活动决策，并且会影响企业研发投入力度。此外，不同政策目标下的补贴政策对企业战略决策有不同的引导作用，通过影响企业内部资源配置对企业研发投入产生不同作用。基于此，本文提出以下假设：

H1：政府创新补贴对企业研发投入决策具有积极影响。

H1a：基于产业扶持目标的政府创新补贴对企业研发资金投入具有显著积极影响；

H1b：基于产业扶持目标的政府创新补贴对企业是否进行研发活动具有显著积极影响；

H1c：基于技术创新目标的政府创新补贴对企业研发资金投入具有显著积极影响；

H1d：基于技术创新目标的政府创新补贴对企业是否进行研发活动具有显著积极影响。

1.2 政府创新补贴、企业所有权性质与企业创新决策

已有研究证实不同产权性质企业间存在较大差异。彭中文等[4]认为，国有企业技术创新效率显著低于非国有企业。一方面，国有军民融合企业存在一定的进入和退出壁垒，相比而言，非国有军民融合企业则有更多市场机会，非国有军民融合企业为保持自身竞争优势，会致力于提高自身技术创新效率并缩小同国有军民融合企业的技术差距，同时兼顾开拓其它市场领域。另一方面，国有军工企业对政策信号的反馈更为积极，且国有军工企业获得政府补贴和支持高于非国有军工企业，国家大力推动军民融合发展促使国有军工企业加大创新研发活动投入力度，为其进一步争取政府资源提供基础[4]。制度环境为国有军工企业提供了进行科技研发活动的引导和支持，因此提出以下假设：

H2：企业所有制性质对企业研发投入决策具有积极影响。

H2a：企业所有制性质对企业研发资金投入具有显著积极影响；

H2b：企业所有制性质对企业是否进行研发活动具有显著积极影响。

国防工业的特定环境促使企业更新技术，提高核心竞争力。Chang & Su[23]指出，企业研发投入是企业获取最新技术和竞争优势的最重要途径。国防科技工业需要高投入，承担高风险。在进行技术转化和产品生产时，军工集团仍属于中央管理形式，指令带动生产的现象较为严重，且行业专用性强，使军工集团生产具有小批量、多品种特点，缺少规模经济，造成生产成本过高，限制集团资金使用分配。军工企业缺少多元化融资方式，主要依赖国家财政拨款和政策性贷款，缺少自有资金，缺乏主动筹资意识。同时，国有军工单位通常具有雄厚的技术和人才储备，多与地方政府或企业联合进行项目产业化。我国国防科技工业科研生产具有难度高、风险大、周期长等特点，为实现技术突破和产品生产，民用企业需要购置设备、雇佣人员，这都需要大量资金投入。生产军工产品普遍需要在厂房、设备和技术上进行先期投资，因而对政府军民融合产业扶持的专项资金支持更为敏感和关注。非国有军民融合企业可通过市场竞争获得比国有企业更大的创新优势，同时，技术创新政策往往针对具有研发潜力但资金需求较高的科技型企业，非国有企业对资金需求较大，同时由于市场竞争激烈而具有更多研发资金需求，因此更倾向于通过申请科技创新项目获取政府补贴，以整合资源，提升竞争能力[4]。因此，提出以下假设：

H3：企业所有制性质在政府创新补贴对企业研发投入决策的影响中具有调节效应。

H3a：相较于非国有企业，基于产业扶持目标的政府创新补贴对国有企业研发资金投入的影响程度更大；

H3b：相较于非国有企业，基于产业扶持目标的政府创新补贴对国有企业是否进行研发活动的影响程度更大；

H3c：相较于非国有企业，基于技术创新目标的政府创新补贴对国有企业研发资金投入的影响程度较小；

H3d：相较于非国有企业，基于技术创新目标的政府创新补贴对国有企业是否进行研发活动的影响程度较小。

图1 理论框架

2 实证模型与变量选取

2.1 数据来源

本文根据军民融合战略提出的时间，选取数据样本起始时间为2008年，并考虑国泰安CSMAR数据库中企业属性和创新研发数据的更新程度，最终确定样本时间区间为2008—2016年，选取上市公司军民融合和军工概念板块企业共213家构建非平衡面板数据。

2.2 创新补贴政策文本分析及编码

创新补贴是政府为扶持创新型中小企业发展，增强企业市场竞争力，从而进一步促进行业发展的政策工具之一。政府的制度行为和规制思路反映在政策文件中，对政策文件进行内容分析可以揭示政策主题，以及政策主题的演变和组合[26]。政府创新补贴政策通过发出制度信号激发企业改变创新决策行为，进而保障技术创新并引领产业发展[27]。本研究通过追溯企业获得政府补助项目的政策文本识别其政策目标，并将创新补贴政策划分为产业扶持型和技术创新型，再进一步探究两种类型创新补贴对企业创新决策行为的影响。

根据国泰安数据库中企业获得补贴的详细信息，将“军民融合”和“创新”作为共同关键词对企业补贴项目进行筛选，并追溯该项政府补贴的政策文件。对政策文件中的政策目标部分进行提取，并进一步进行文本分析，去除停用词后，进行词频统计分析。对补贴项目以产业发展和技术创新目标进行分类，并按照关键词对企业补贴项目进行编码，如表1所示。

表1 补贴政策分类编码结果

进一步对文本文件进行分词，使用R语言软件中JiebaR程序包对政策文本文件进行词频统计并绘制词云图，如图2、3所示。

图2 产业扶持型补贴政策文本词频统计

图3 技术创新型补贴政策文本词频统计

图2、3显示，两种类型政策文件的政策目标具有差异，产业扶持型补贴政策关注军工企业对国防科技的应用与产业化，旨在促进产业发展；而技术创新型补贴政策更多关注企业技术研发活动，旨在激励科技成果转化与应用。

2.3 变量说明及模型构建

本研究旨在探究军民融合过程中政府补贴政策对企业研发投入行为的影响，而军工企业研发投入行为受科技人员、经费、制度、环境等影响[28]。企业能否获得政府补贴与企业的政治关联、资质认证等因素密切相关[29]，因此本研究将企业研发投入(包括是否进行研发以及研发投入金额)作为因变量，将企业是否获得产业发展型政府补贴或科技创新型政府补贴作为主要自变量，企业所有制作为调节变量，并将企业净利润率、是否具有高新技术企业认证资质、是否具有创新型企业认证资质、是否属于火炬计划、企业高管是否具有政治背景及企业规模作为控制变量。

为验证理论假设，建立以下回归模型：

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+ρ·Zi,t+εi,t

(1)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+ρ·Zi,t+εi,t

(2)

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(3)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(4)

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+β4·IND_SUBi,t-1·SOEi,t+β5·TECH_SUBi,t-1·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(5)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+β4·IND_SUBi,t-1·SOEi,t+β5·TECH_SUBi,t-1·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(6)

主要变量及含义如表2所示。

表2 变量含义及测量方法

实证检验样本的描述性统计及相关性分析分别如表3、4所示。

表3 变量描述性统计结果

表4 变量相关性分析结果

3 实证结果分析

3.1 基准模型分析

为控制样本企业个体层面差异，本文采用固定效应面板回归模型，并控制异方差进行回归分析，基准模型结果如表5所示。

表5 基准模型回归结果

表5第(1)、(2)列为政府补贴政策对企业研发投入影响的分析结果，第(3)、(4)列为政府补贴政策对企业是否进行研发活动影响的分析结果。结果显示，产业扶持和科技创新型补贴对企业研发资金投入的影响并不显著，而对企业是否进行研发活动具有显著正向影响，从而H1b和H1d得到验证。同时，企业所有权性质对企业研发投入资金以及是否进行研发活动均有显著影响，其中，国有军工企业研发资金投入显著高于非国有军工企业，而非国有军工企业则更倾向于开展研发活动。

3.2 企业所有权性质异质性分析

为进一步探究不同所有制企业在获得政府补贴之后的研发活动差异，本研究采用固定效应面板回归模型，加入所有权性质与政府补贴的交互项，控制异方差进行回归分析，调节作用模型结果如表6所示。

表6 企业所有权性质异质性分析模型回归结果

为进一步明确国有企业与非国有企业之间的差异，本研究分别将不同所有制企业补贴政策对企业创新决策的影响进行分类并画出示意图，如图4所示。

图4 SOE的调节作用

通过对2008—2016年军民融合概念板块上市企业数据的实证检验发现，政府补贴对企业研发投入具有较为明确的影响。其中，产业扶持和技术创新型补贴政策对企业研发投入产生了不同的影响效果，这也回答了本文提出的主要研究问题。表5第(1)、(2)列和表6第(1)、(2)列结果显示，产业扶持和技术创新型补贴政策对所有样本企业的研发投入均无显著影响，但产业扶持补贴对国有企业研发投入具有显著促进作用，这也验证了理论分析部分提出的军工企业的独特性，即国有军工企业创新活动对政府支持有强烈的依赖性。同时，表5第(3)、(4)列和表6第(3)、(4)列结果显示，产业扶持补贴对国有军工企业研发投入具有显著促进作用，而对非国有军工企业的作用不显著；但技术创新型补贴政策对国有及非国有军工企业研发活动均具有显著激励作用，特别是对非国有企业来说，技术创新型补贴的激励作用更强，从而H3a和H3b得到验证，H3c和H3d得到部分验证。假设检验结果如表7所示。

表7 理论假设检验结果

4 结论与启示

4.1 研究结论

本文利用213家军民融合上市公司2008—2016年非平衡面板数据，对政府创新补贴、企业所有权性质与企业研发投入间的关系进行理论分析和实证检验。研究发现：①整体上看，政府创新补贴对企业研发投入具有显著促进作用，其中，产业扶持型补贴政策对国有企业研发投入行为具有激励作用，而科技创新型补贴政策对非国有企业研发活动具有激励作用；②在制度环境支持下，国有企业更有可能调动资源加大对研发活动的资金投入，非国有企业在政府创新补贴的激励下则更容易实现研发活动“由0到1”的转变；③促进国防科技创新和军民融合产业发展需要产业扶持与科技创新型补贴政策的协同，共同打造支持国防科技创新系统的制度基础。

4.2 政策建议

军民融合企业具有其自身特性，其创新研发活动需要更大力度的资金和人力投入，对制度环境高度依赖。政府支持和引导对军工企业创新活动的作用更为显著，科技创新是军工企业和国防科技发展的驱动力。因此，政府采用的政策工具对企业竞争力培育和产业长期发展十分重要。政策工具不能脱离政策目标而运用，以政策目标为基准对政策工具的实施效果进行评判对于公共政策评估具有理论和实践意义。因此，有针对性地实施相关补贴政策才能有效激发军工企业创新活力。

补贴政策要兼顾国有与非国有军工企业的不同需求，针对其对制度环境的不同敏感程度提供相应的资金支持。国有军工企业更愿意对制度信号作出反应，并且更易于获取政府支持从而加大研发投入；非国有军工企业资源调动能力有限，科技创新专项补贴能够有效提升非国有企业风险承担能力，进而作出进行研发活动的决策。当前军民融合企业应继续提升创新能力，增强核心竞争力，同时激励国有和非国有军工企业进行技术创新才能建立良好的市场竞争环境，从而实现军与民深度融合创新和协同发展。因此，厘清政策目标的复杂性并实现政策工具的有机配合，能够最大限度地调动创新主体参与国防科技发展，优化资源配置，激励军工企业协同创新。

4.3 研究局限

基于上市公司数据的可获得性，本文对因变量企业研发投入的划分沿用了已有研究的处理方式，分为企业是否启动研发项目和企业是否增加研发投入[30]，而企业研发行为的内涵更为丰富，不仅包括研发资金投入，还包括技术引进、人才吸纳、与其它创新主体建立联系等[30]。囿于上市公司创新活动相关数据披露不够详尽且标准不一，本研究仅对研发资金投入进行了探讨，对企业研发活动进行进一步划分并探究其政策效果有待进一步研究。