PPP模式下地方政府债务风险分析及防范

刘晓英

2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情，使地方政府债务负担大大加重，收入却大幅下降，地方政府的真实支出需求和相对有限的融资渠道间的缺口将持续存在并可能进一步扩大，这必然促进PPP融资模式的推广应用。PPP（Public-Private Partnership）是公共基础设施中政府与社会资本合作的一种项目运作模式。规范的PPP模式在提高公共供给效率的同时，可以有效缓释地方债务风险，因而在中西方颇受政府部门青睐。2019年，财政部下发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，传递了明确的政策信号，进一步认可并重申了PPP模式化解地方政府存量债务的积极作用。然而，当前PPP项目一定程度上存在不规范、形式变异等难题，加之缺乏成熟完善的法律等，如果运作不当可能诱发财政幻觉和风险隐匿，反而可能成为新的地方隐性债务的重要风险来源。因而，新冠疫情冲击下的2020，有效利用PPP模式改善公共服务供给，并使得地方政府债务风险在经济发展处于可控范围，是这一段时期内需要不断完善的课题。

一、现有研究述评

PPP模式是近十几年来在全球范围内基础设施与公共服务供给方面增长最快的一种新的融资机制。许多学者认为，当政府面临沉重的债务负担时，PPP对地方政府债务风险具有缓释功能。（1）PPP将市场机制有效引入公共领域，可以降低运营成本、提高服務效率（Martimort 和 Pouyet， 2008）通过引入民营部门资金，PPP 模式可以缓解政府的公共资金约束（Maskin和Tirole，2008）。此时政府部门则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者，提高公共服务效率。（2）PPP可以实现项目风险转移。由于PPP 联合体拥有具体建设和运营的实际控制权，这使得政府得以将经营责任和风险更大程度地转移给民营部门（Iossa 和 Martimort，2008）。Irwin和 Mokdad（2010）强调 PPP 模式可以有效防止政府债务风险的进一步恶化。缪小林（2016）分析了PPP防范地方政府债务风险的机理，指出PPP防范地方政府债务风险的关键是要通过公私合作机制，约束地方政府不顾债务配置效率而扩张债务规模的非社会理性行为。

然而在各国PPP实践中，风险并没有真正转移给 PPP 项目中的私人部门，反而是私人部门的风险逆转给了政府。有部分学者敏锐地指出，PPP类似政府投融资的“双刃剑”，虽然可以缓释政府债务，但自身存在着风险隐匿，也可能导致更大的政府债务风险。①风险分担和利益分配机制不合理。吉富星（2016）、马万里（2019）等学者认为，地方政府的目标和社会资本的目标在很大程度上是相互冲突的，如果风险分担与利益分配机制不合理，一旦项目破产，政府将会承担风险，产生政府的推定责任和代偿责任。②债务隐藏机制较为明显。 李升（2018，2019）认为PPP 短期内将地方政府债务从表内转移到表外，债务隐藏机制较为明显，长期来看反而变相增加了地方债务风险，成为地方政府隐性债务的重要风险来源。赵福昌（2019）认为如果只利用PPP模式实现时间置换却不进行价值置换，就容易产生隐性债务或延迟债务显化。然而要真正进行风险管理，还需要掌握风险形成的本质，现有研究缺乏对PPP模式下地方债务风险形成机理的深入分析，导致研究结论不尽统一，无法对PPP模式下地方政府债务风险防范起到指导作用。为此，我们需要深入分析PPP模式导致地方政府债务风险增大的机理，探究风险形成的根本原因，并提出有效的对策建议。

二、 PPP引致地方政府债务风险的机理分析

1.政府与私人投资之间的博弈，是PPP地方债务风险生成的直接原因。PPP 并不意味着风险简单地从政府转移给民营部门，PPP模式的首要基础是合作，通过分享利益、风险共担，实现政府和社会资本的“共赢”。即，通过适当的风险配置为民营机构提供激励约束以提高公共项目的效率，同时确保公众的利益不受侵害。一般来说，为了使风险对项目的危害程度最小，风险应当配置给最能影响风险结果的一方;各方都无法控制的风险，配置给风险承担能力最强的一方;各方都能够控制的风险则应当配置给最能有效管理该风险的一方。例如，项目的外部风险通常可配置给政府，原因在于政府行为一方面更能影响项目的外部风险，另一方面政府对不可控风险的承受能力也更强。

表面上看，PPP地方债务风险的生成，是政府与民营部门之间风险分配不当所致，但实践运行看，PPP项目投资大规模、运营周期长，导致不可预见各种风险错综复杂，使得私人部门望而却步。为了吸引足够的社会资本，政府承担了诸如利率风险、经营风险等很多本应由市场承担的风险，并承诺收益。显然，政府与民营投资者之间的博弈，反而将风险更多的转嫁给了政府，成为政府的或有负债和隐性负责，增加了政府债务风险。

2.PPP模式的债务隐藏机制，是PPP地方债务风险形成的有效突破口。作为一个重要的工具来解决地方政府债务，PPP起到隐藏地方政府债务的功能，即大量的债务支出不需要通过资产负债表体现，将其归属于表外科目，以此达到隐藏债务的功效。表面看，这种方法似乎并不需要由政府偿还，但在违约或项目失败的情况下，政府仍需承担“最后的债务人”的角色。所以，短期来看，PPP模式债务隐藏的功能完美的让政府债务风险从账面消失，缓释了地方债务压力，但是没有从根源上解决地方政府的债务，反而变相增加了地方隐性债务，并且因为政府预算会计不完备及政府“有意识”的金融性操作，进一步诱发或加重了债务风险的隐瞒、低估和错配。PPP模式的这一债务隐藏机制，平滑了地方债务，成为PPP地方隐性债务风险和或有债务风险形成的完美突破口。

3.官员的晋升激励机制与政府竞争行为，是PPP地方债务风险形成的根本原因。杨大楷（2016）指出，以GDP增长率为标杆的锦标赛式的官员晋升激励机制，是地方债务膨胀的根本动因。蔡显军等（2020）进一步研究发现，官员的晋升激励与压力越大，越会有风险承担的冲动去选择政府承担更多风险的 PPP 项目。PPP 模式中政府担保、兜底的引入，更多考虑的是官员自身的政治激励：①谋求政治利益。GDP考核压力越大，政府官员就越有可能选择 PPP 模式融资。地方官员对个人政绩的追逐与企业对经济利益的追逐，一拍即合，发生公私合谋，加剧债务风险。②规避政治风险。基础设施项目是政府理想的加快经济增长的手段，但是前期投资巨大，一旦发生超支，超出本期财政债券筹资的上限，将无法上马，政府的投资行为将无法实现而引发政治风险。若由社会资本提供PPP 项目的前期建设资金，不仅可以直接拉动经济增长，还可以将政府支出责任转向未来或向后转嫁，间接缓解财政压力，缓解融资约束问题，即可规避此类风险。因此，即使官员并不完全了解对PPP 项目担保所引发的债务风险，但他们了解此类做法的限时收益，担保、兜底、固定收益的行为将不可避免。

三、PPP模式下地方政府债务风险缓释的措施与建议

上文指出，锦标赛式的晋升激励机制是PPP模式下地方政府风险生成的本质，那么PPP财政风险的治理应当以完善晋升激励机制的方式，从源头遏制增量财政风险的产生;并针对风险形成的直接原因，重点考虑PPP项目的投资效率的提高及相应的市场化制度安排，回归PPP模式提升公共产品投资效率的本源，妥善化解存量财政风险。

1.完善晋升激励机制，从源头遏制PPP财政增量风险的生成。一方面，通过财政制度的顶层设计，完善地方官员的晋升激励体系，打破以GDP增長为唯一标杆的激励体系，设立多层次考核标准，破除官员PPP 项目兜底、“刚性兑付”的动机。另一方面，蔡显军等（2020）研究表明，法律法规很完善的地区，政府干预 PPP 的行为较弱，且官员个人行为对当地金融市场的影响力较弱，这会抑制官员承诺、兜底 PPP 项目的行为。因此，应当完善健全关于 PPP 模式实施的法律法规，强化监管，通过多部门控制，降低 PPP 异化为地方政府隐性债务风险的可能。

2.回归PPP项目提升公共品投资效率的本源，构建相应的市场化制度安排，妥善化解存量财政风险。①明晰政府、市场与社会的边界，严把 PPP 模式的适用范围和边界，坚决剔除不规范项目。财政部2019年颁布的第10号文件，将PPP项目的适用范围逐步收缩至运营属性较强、有一定收益的公益性项目，这将从根本上促进和保障 PPP 市场的健康发展，引导市场回归理性。规范的PPP项目也必然回归PPP提升公共供给品效率的本质，起到真正缓释财政风险的功能。②构建适当的激励机制，使民营部门可以运用市场机制规避风险。与其向民营部门兜底、担保等，不如建立制度框架和激励结构，将风行规避和担保问题交回市场，降低民营部门的风险感知。具体包括稳定政策系统（稳定的制度环境和政策发展预期、政府遵守承诺等）、可预测和公平的法律框架、可进入的地方融资市场等。③建立动态的风险分担机制。PPP项目一般会涉及较多的利益相关者，且项目的生命周期一般较长，因而建立起对参与各方而言公平、动态的风险承担体制，使各方所承担的总债务风险成本降至最低非常有必要。当内外部环境发生变化时，若出现合同未规定的意料之外的风险，各方应重新商定如何进行风险的分摊。

3.深化财税改革，明晰中央政府与地方政府事权与支出责任。利用PPP项目隐藏债务的背后的深层次原因还在于地方政府事权与财权的不匹配，地方政府融资困难却支出较大，不堪重负。因而需要进一步深化财税改革，明晰中央政府与地方政府事权与支出责任，明确各级政府的管理权限和筹资责任，并依据风险状况建立动态调整机制。

4.加强PPP项目的外部监督与审计。建立PPP项目第三方评估、监测与审计机构，搭建互动监督网络平台，充分发挥网络平台公开PPP信息以及第三方机构的监督作用，完善或有债务监督信息共享体系，对债务负担和风险定期披露、定期评估、实时监测。

（作者单位：陕西陇县财政局）