“八位一体”： 江苏扬中如何优化农村公共服务

左杰

当前，农村公共基础设施和公共服务在严重供给不足的同时，“有钱建无钱用”“有钱建无钱管护”“重建轻管”等问题也日益突出。

2014年以来，江苏省扬中市锁定农村公共服务运行中“无人干事”“无钱办事”“管不好事”等难题，一手抓农村基础设施完善，一手抓村级公共服务提升，探索建立集农村垃圾收运、河道保洁、绿化管护、道路管养、生活污水处理设施运行、村容村貌“三乱”整治、村级综合服务中心维护、文体活动设施管护“八位一体”的运行维护机制，保障了农村基础设施持续发挥作用，实现了公共服务效益的最大化，为在县域范围内提升农村基本公共服务水平提供了有益探索。

2019年，该探索被国家发改委列为全国农村公共服务典型案例，目前正在多地推广复制。那么，扬中“八位一体”的来龙去脉是什么？具体路径是怎样的？

“三多三少”的倒逼

扬中的改革探索是被倒逼出来的，是形势所逼、任务所逼、群众的期盼所逼。在没有建立“八位一体” 运行维护机制之前，扬中和其他地方一样，农村公共服务也存在着许多突出的矛盾和问题，主要表现为 “三多三少”。

一是事情多，人员少。农村公共服务内容丰富，与老百姓生产生活息息相关，而且越到基层，事情就越具体，任务就越繁杂，需要投入大量的人力和精力。像垃圾处置、河道保洁等，更是难啃的硬骨头，极易出现反复。过去，扬中的村（社区）虽然也建立了专门的保洁队伍，但主要还是依赖村社干部或者临时人员。这部分人员中，有的还承担村集体交办的其他任务，不仅管护力量跟不上，管护时间保证不了，管护质量也上不去，导致农村脏乱差的问题难以从根本上解决，一些基础设施年久失修，群众对此颇有微词。

二是花费多，补助少。近年来，随着市、镇两级投入的不断加大，农村基础设施建设步伐加快，村级综合服务中心、文体活动设施等都处于较高水平，很多村庄还建设了污水处理设施、休闲花园，但随之而来的管护问题则令人头疼不已。据了解，扬中一个村每年仅用于卫生保洁方面的资金就超过15万元，有的甚至高达20万元。此前，扬中市、镇两级财政虽然根据各村的规模大小安排了6到10万元不等的补助资金，但面对高昂的维护费用，很多村集体还是心有余而力不足，导致部分设施建而不用、用而不管，无法取得预期成效。

三是条口多，统筹少。河道保洁、垃圾处置、道路养护等工作，上面都有对应的职能部门，各个部门也都履行着自己的职责，落实了管护人员，出台了考核办法。但到了村一级，却缺少统筹协调的管理机制，各人自扫门前雪，一些管护人员为了图自身轻松，便将工作转嫁给别人。比如，河道管护员将垃圾打捞上来后直接扔在路上，卫生保洁员将生活垃圾倾倒在路边或绿化带中，使得管护效果大打折扣。这样的管护机制已远远不能适应农村公共服务运行维护的新任务、新要求，必须进行改革。

扬中探索

任何改革探索，完善体制机制是关键一环。扬中市从制度层面厘清市政府、村干部、村民之间的职责分工，在实现资源要素精准投入的同时，建立起全流程监管机制，形成政府、市场和社会多元参与的发展合力。

2014年，扬中在所有行政村（社区）全面建立了村级公共服务“八位一体”运行维护机制。市财政投入1000多万元，专门用于“八位一体”的补贴，提升了公共服务运行维护的质量和水平。此后在2015年、2017年、2019年，又出台补充意见，对“八位一体”机制进行持续优化，实现镇村和部门职责的细化和分解，形成“村主抓、镇参与、市考核”的工作格局。按照明确政府、村（社区）和市场主体之间的权责分工，不断将一些福利性、经营性服务剥离出来，交由政府购买服务实现，从而减轻政府负担，提升服务的质量和效率，也为企业、社会组织发展提供空间和支持。

打造专职团队，明确职责分工，是扬中探索的一项重点。扬中在建立专职化團队的同时，推进网格化工作体系建设，让“八位一体”定岗定责，同时兼顾低收入家庭就业需求，让改革得民心、顺民意。

扬中市规定，各行政村按照每300名村民至少配备1名管护人员的标准，公开择优选聘管护人员，组建管护队伍，并注重向本村“4050”人员倾斜，帮助低收入家庭解决就业问题。同时明确1名村干部担任管护队长，具体负责“八位一体”工作的管理。目前，扬中全市已组建900多人的管护队伍，其中“4050”人员占比达70%以上。管护人员的年工资在2万元左右。

确保资金保障，实现常态长效，是扬中探索的压舱石。扬中市财政对3000人以下的行政村每年补贴10万元，对3000-5000人的行政村每年补贴12万元，对5000人以上的行政村每年补贴14万元。为进一步减轻经济薄弱村的负担，扬中还对年经营性收入150万元以下的行政村补贴标准再上浮20%。

在科学规划、加快硬件设施建设的同时，必须高度重视长效管护机制建设，组建管护队伍、落实管护经费、完善管护制度。

每年初，扬中市财政将60%补贴资金预拨到各行政村，年底根据考核结果，兑现剩余补贴资金，同时要求各镇（街、区）按1：1的比例配套，并按照同等进度、同样标准拨付。为确保财政补贴资金专款专用，扬中市要求所有行政村都设立“八位一体”资金专户，有效提高了资金使用效率。

目前，扬中市镇两级财政的补贴资金已基本能够满足大部分行政村的“八位一体”工作需要，各村（社区）可以将原本由村集体支出的保洁经费用于其他的民生项目。多措并举之下，扬中形成了一套科学合理的机制，破解了农村公共服务运行维护的难题。

改革启示

扬中“八位一体”实践，对优化和完善农村公共服务具有较强参考借鉴价值。

其一，完善农村公共服务，必须坚持多元参与。

农村公共服务涉及面广、专业性强、资金需求大，必须综合运用政府能力、市场活力和社会动力，特别是要用好社会组织这只“手”。扬中的“八位一体”，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确政府、村（社区）和市场主体的供给责任，倡导民间资本和社会组织参与进来，在更广阔的领域向社会组织购买服务。实践证明，凡是适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业来承担，不仅有利于减轻政府负担，还有利于丰富服务内容、提高服务效率、提升服务质量，为社会组织的培育发展提供广阔空间、政策引导和资金支持。

其二，完善农村公共服务，必须坚持统筹推进。

扬中的“八位一体”，在运行维护上突出一个“统” 字，即对所有的公共服务运行维护工作进行统筹，实行“一个龙头出水”;在工作推进上突出一个“合” 字，即对镇村和部门的责任进行细化和分解，形成村主抓、镇参与、市考核的工作格局。实践证明，做好农村公共服务既要集中基层力量，也要多方协同配合、上下联动，唯有如此，才能事半功倍。

其三，完善农村公共服务，必须坚持长效管理。

提供优质、便捷、高效的公共服务，不仅是群众的殷切期盼，也是乡村振兴的重要内容。近年来，各层各级对农村的投入都不断加大，很多基础设施建设都下拨了专项资金，但建成后的维护工作由谁来“埋单”，成为迫切需要解决的问题，否则再好的基础设施，也只能成为“聋子的耳朵”。扬中的“八位一体”启示我们，在科学规划、加快硬件设施建设的同时，必须高度重视长效管护机制建设，组建管护队伍、落实管护经费、完善管护制度，只有这样，才能最大限度地发挥基础设施的服务功能。

（作者单位：扬中市委党校）