工业园区对低效利用工业企业实施“退低进高”的工作探讨

沈炳兴

摘 要：改革开放以来，特别是上世纪九十年代初开始，各地开发区（园区）如雨后春笋般在全国各地兴起，给中国经济发展带来了活力和经济迅猛增长。随着开发范围不断扩大，入驻企业的不断增多及国际国内市场变化，企业在经营管理过程中也暴露出了一些困难和问题，如土地闲置、低效利用、低产出、低小散等，如何进一步提高资源要素配置效率，进一步挖掘内部潜力盘活存量，以缓解当前土地资源要素紧张，谋求新的经济增长点，已经成为各级园区工作的当务之急。本文通过对低效利用企业的普遍问题进行剖析，究其存在问题的原因，提出解决问题的方法，为“退低进高”工作的实施，具有十分重要的意义。

关键词：工业企业;低效利用;退低进高

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.33.026

0 引言

顾名思义，“退低进高”就是腾退出低效利用、低产出、低小散的企业，引进高科技、高附加值、高产出的企业。改革开放以来，特别是上世纪九十年代初开始，各地开发区（园区）如雨后春笋般在全国各地兴起，给中国经济发展带来了活力和经济迅猛增长。随着开发范围不断扩大，入驻企业的不断增多及国际国内市场变化，企业在生产经营管理过程中，也暴露出了一些困难和问题，如土地闲置、低效利用、低产出、低小散等问题也显现出来。为深入贯彻落实“六稳六保”政策，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，进一步提高资源要素配置效率，挖掘内部潜力，盘活存量，加快产业转型升级，让一些科技含量高、附加值高、环境友好型企业入驻，使之成为新的经济增长点，以缓解当前土地资源要素紧张，努力实现工业经济集约、高效、可持续发展，不断提升园区经济发展核心竞争力和发展水平，已成为各级园区工作的当务之急。

1 当前工业企业经营过程中存在的问题及原因

（1）低利用。个别企业受市场行情变化影响等因素，原有的产品已经严重落后或被市场淘汰，新的产品开发滞后，造成土地全部闲置或部分闲置。

（2）低产出。少数企业在经营过程中受市场行情影响及自身管理上的原因，无主导产业，无发展目标，产能严重不足，用地规模与实际生产能力不匹配，形成“虚胖”现象，造成低效利用，产出率低，厂房全部或部分用于出租。

（3）低小散。由于历史原因，一些产业明显与目前绿色发展不相符，产品档次低、市场竞争率差，生产规模小且分散，生产过程高耗能、高排放且生产管理粗放，安全生产事故频发。

2 实施“退低进高”工作的路径选择

（1）转型升级。根据市场需求变化，企业自身通过科技创新、技术改造等形式，实行转型提升。

（2）兼并重组。通过资产重组、部分或全额股份转让等形式，由企业引入新的优质合作伙伴，充实其力量，盘活存量。

（3）部分收回。针对一些占地大、产出小的“虚胖”企业又无创新、转型升级计划的实行瘦身，实施部分闲置土地由政府收回或部分闲置土地带房产收回，使其能够轻装上阵。

（4）整体收回。对一些企业产出低、低小散又无经营目标和转型计划的企业，实行整体收回，最大限度地腾出土地空间，对收回部分的土地房产由政府重新招商引进优质企业，实施“退低进高”“腾笼换鸟”。

3 实施“退低进高”工作的基本做法

3.1 实施“退低进高”应处理好以下几个关系

（1）处理好政府推動与市场调节的关系。利用市场发展规律，充分利用市场配置资源的作用，全力推进企业集约、节约利用有限的资源，提高转型升级和科技创新能力。处理好政府推动与市场调节关系，加大政府推动力度，制订一些切合实际的政策约束和奖励机制，严把新项目准入关和综合验收评估关，从源头上控制新的低效利用企业的发生。

（2）处理好关停淘汰与提升转型的关系。根据目前产业发展目录导向和有关规定，重点关停淘汰一批低端落后产能及低效利用项目，加大打进低端落后产能及低效利用项目退出力度。因地制宜、因企制宜，鼓励和支持企业根据本企业的实际情况，实施符合本企业实际的方法，如技术改造、机器换人、技术创新及兼并重组、资源要素整合等不同形式，来推动企业转型提升。

（3）处理好全力推动与稳定发展的关系。在符合园区总体规划和土地利用规划的基础上，根据园区产业发展现状，确定重点发展、优先发展方向，处理好全力推动与稳定发展的关系，围绕园区生态发展、绿色发展、可持续发展的目标，稳步推动“退低进高”工作的实施，科学把握有序推动“退低进高”的节奏和速度，确保经济发展和社会稳定两不误。

（4）处理好加强监管与要素倒逼的关系。在“退低进高”的实施过程中，运用绩效评价成果，加大对区内低效利用、落后产能的监管力度，充分利用环境保护、安全生产、消防安全、劳动保护 、依法纳税等部门联合，形成部门联运机制，加大监督执法检查力度，规范守法经营行为;制订退出倒逼机制办法，落实实施资源要素差别化限控等要素倒逼手段，进一步限制落后及低效产能的生存空间，加快落后产能、低效利用的淘汰和退出步伐。

3.2 实施“退低进高”的工作措施落实

（1）加强综合整治，依法关停一批。以低端装备制造、重污染、高耗能、低产出行业为切入点，加大对非法生产经营行为的监管整治力度，对环保未达标且对环境影响大、不符合产业发展规划、不符合生态环境功能区规划、安全生产及消防安全存在重大隐患的企业，通过监管部门联运，通过联合执法和综合专项整治等形式，依法关停一批。

（2）限控落后产能，强制淘汰一批。重点以低端落后产能、高耗能产业、环境影响大的企业为重点淘汰范围，每年确定对象并淘汰一批。同时，合理优化园区产业结构，分期分批逐步淘汰一批虽没有列入限制淘汰类目录，但已经不具有发展潜力和优势、产品附加值较低的落后产能。

（3）强化要素管理，倒逼提升一批。对由于历史原因造成土地利用粗放，投资强度、容积率和亩均产出水平较低，但目前企业管理到位、经营状况良好、市场前景较好、产品适销对路仍具有较大发展潜力的企业，通过人才引进、校企结合等形式，鼓励支持企业进行技术改造、技术创新，督促指导企业提高土地亩均产出率，促使企业自我转型提升。

（4）盘活低效存量，兼并重组一批。针对一些低效利用企业，要充分发挥行业优秀骨干企业在经营管理、技术优势、资本运作、市场发挥、品牌建设等方面的绝对优势，鼓励引导这些企业通过股份转让、合作、嫁接、资产重组等形式或其他更为灵活、更有效的联合发展形式，来盘活低效存量，实施“腾笼换鸟”“空间换地”，盘活低效存量资产，带动区域产业升级。

（5）开展区域合作，有序转移一批。针对传统低端产业，通过用地空间、环境容量、能源消耗等诸多要素限控倒逼这个契机，引导企业通过山海合作、东西部合作、沿海内地合作等形式，加快与中西部地区的横向经济交流合作，积极探索建设“异地创业园区”等途径，降低劳动力、物流成本，有序推进实现向中西部梯度转移。

（6）优化产业结构，转型发展一批。针对一些传统产业中有经营管理经验，在行业中有影响力，总体素质较好的企业，由于市场行情因素导致生产经营处于低谷状态，要鼓励和引导其优化产业结构，实施转型发展，实现向战略性新兴产业和高新技术产业转型发展。

3.3 实施“退低进高”工作的机制建立

（1）建立综合监管制度，形成倒逼退出机制。一是建立企业绩效评价制度。对工业企业亩均税收、工业增加值率、全员劳动生产率、单位能耗、排污等方面指标进行核算，按贡献度大小进行综合排序，通过排序确定低效利用企业名单，每年确定一批低效利用对象，列入年度“退低进高”实施计划，分期分批加以实施。二是落实综合管控措施。对低效利用企业和列入淘汰关停、“退低进高”实施计划内企业，发挥政策调控作用，利用资源要素差别化价格手段及金融机构调整信贷比例，有效控制和压缩信贷投放规模等措施，倒逼低效利用企业淘汰落后产能、转移、关停或兼并重组。三是加大对闲置土地处置力度。通过征收土地闲置费、实施土地置换或“瘦身减肥”计划、依法收回土地等措施，加大对闲置土地监管力度，依法处置闲置土地。四是强化能源“双控”管理。建立和完善能源双控目标责任制，实行能源消费总量和能耗强度“双控”管理，对重点用能大户实行重点监控和总量控制，通过“节能降耗”“节能减排”等措施，优化能源消费方式，控制能源消费总量。

（2）鼓励低效有序退出，建立政策激励机制。鼓励企业盘活存量资源，淘汰落后产能，提高技术装备水平，推进转型提升发展;建立政策扶持和激励机制，加大“退低进高”推进力度，对企业自愿退出不再从事生产经营活动的并由政策收回土地使用权的，对其收回的土地使用权、建筑物及附属设施、设备、排污权等方面进行合理补偿和奖励。

（3）严把项目准入管理，建立项目准入机制。按照产业导向目录，加强项目准入监督管理，严把新进项目的准入关，对土地腾退后新引进的项目要重点引进绿色节能环保 、技术含量高、附加值高、行业领先、集约利用的新项目，并实行全过程监督管理，提升新增投资项目的内涵和质量。

3.4 实施“退低进高”工作的组织保障

（1）加强组织领导。专门成立“退低进高”工作领导小组，由园区管委会主要负责人任组长，相关分管负责人任副组长，各有关科室负责人为成员单位，领导小组下设办公室，具体负责“退低进高”实施工作。

（2）强化责任落实。围绕年度计划，明确“退低进高”工作内容及重点任务，加强市场监管、自然资源和规划、税务、安全消防、人力社保等部门联动执法，各司其职，推动“退低进高”工作的顺利开展。

（3）加强指导服务。加强走访，建立健全网格化管理、组团式服务，对绩效评价中退效利用企业，建立一对一的帮扶机制，帮助企业做好转型升级发展过程中的指导和服务工作，切切实实解决企业生产经营、转型升级过程中存在的一些困难和问题，努力提高产出率;对列入淘汰关停范围的企业，要积极指导企业制订停产后善后处理实施方案和制订相关安全、环保、人力社保等相关预案，把工作做深、做细、做实，同时切实做好企业职工安置、分流和再就业，切实保障职工合法权益，最大限度减少矛盾和纠纷发生。

（4）积极营造氛围。“退低进高”工作关系到园区生态发展、可持续发展战略的实施，因此具有十分重要的长远意义和现实意义。要充分发挥各新闻媒体的舆论导向作用，及时宣传报道实施“退低进高”工作的重要意义、工作措施和相关政策，报道一批企业在经济转型升级方面成功经验、成功案例，加大对实施“退低进高”取得成效的宣传力度，提高企业对“退低进高”工作的认识，从而使形成共识与合力，积极主动配合做好“退低进高”工作，推动“退低进高”工作顺利进行，努力营造园区推进经济转型升级和实施“退低进高”工作的良好精神氛围。

参考文献

[1]国务院《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》国发〔2019〕11号[Z].

[2]中共中央办公廳国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》[Z].

[3]工业和信息化部《关于促进制造业产品和服务质量提升的实施意见》工信部科〔2019〕188号[Z].