特朗普气候政策再评述——评《美国气候外交研究》

文 | 张潇然

作者供职于上海国际问题研究院

在努力摆脱新冠疫情危机的时候，需要警惕气候变化问题以及进行更好的经济复苏，新增长应当是可持续的、包容性的、低碳的以及市场导向型的增长。

气候和能源问题是全球性问题，需要全球治理和大国合作，因此理解和分析世界大国美国的气候外交政策及其背后原因至关重要。于宏源教授新作《美国气候外交研究》尝试对包括政党基础、外交体制、经济因素、能源和产业结构、民意变化、地方政府、学术界和社会组织，以及全球地缘政治变化等因素在内的多种动因进行综合考量。

国际气候谈判是全球气候治理的主要机制，也日益成为大国合作提供公共产品的重要场所。美国气候能源决策的基本制度和结构是基本维持不变的，但是决策者和利益相关者的力量对比在发生变化，而他们所受到的国内外因素的影响也在发生变化。

纵观历史经验的决策动因分析，美国政府对气候变化的相关政策总是出现反复，体现出很强的“周期性”和“易变性”。特朗普就任以来，以“美国第一能源计划”为基础颁布了一系列与奥巴马政府政策基调完全相反的气候政策。其中，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》的决策引发了激烈讨论，考虑到这一决策将对美国本土及世界气候治理以及中美气候能源合作带来的巨大影响，了解特朗普政府制定该决策的背景原因、理顺其气候政策背后的逻辑至关重要。

特朗普于2017年初就任美国总统之后，出台并实施了一系列重大举措与政策行动，旨在全面调整奥巴马时期的政策方向并逐一兑现其竞选承诺。在能源与气候领域，特朗普政府也动作不断，特朗普2017年6月1日发表的关于巴黎气候协定的声明清晰表明美国的选择：“美国将退出巴黎气候协定”，并且“美国将停止一切关于没有约束力的巴黎协定的实施以及该协定强加于美国之上的苛刻的金融和经济负担”。并声称该协议是对美国的不公平待遇，对于美国经济形势和就业率而言将带来诸多负面影响。

事实上，该声明表明特朗普政府同时选择了两个选项（退出和违背），公开宣称美国将不实行巴黎协定。一个国家通常不会正式宣称自己将不再遵守“游戏规则”，考虑到条约当事国有义务尊重国际义务（即便其决定退出）直到其完成退出程序为止，特朗普宣言的内容是违反国际法的。特朗普的退出声明引发国际舆论哗然。

美国特朗普政府编织了一张“以《美国优先能源计划》为核心，以总统行政命令和备忘录为重要支撑，具体包括能源部（DOE）、内政部（DOI）和环境保护署（EPA）相关法规、政策、规章和指导”的政策网。特朗普对美国能源和气候变化政策的一系列调整给全球气候治理带来深远影响。

首先，特朗普采取了以复兴化石能源与核能为核心的国内能源产业政策，以加强能源独立、鼓励能源出口为核心的国际能源贸易政策，以削减降低支持力度为核心的新能源开发政策，以革除减排约束为核心的气候政策等等。作为全球第一大经济体和第二大排放国，美国对全球气候治理的进程有着至关重要的影响。一方面，美国的低碳转型是否成功关系到任何国际气候协定和全球低碳发展的实际效果。另一方面，美国的消极态度也可能引发其他国家的动摇，从而造成更大的破坏性影响。

其次，特朗普政府退出《巴黎协定》的决策是在全球气候治理积极发展的背景下做出的，其完全不同于前任政府的气候外交政策是美国气候政策周期变化的一部分，新政府参与全球气候政策的意愿急速下降，处于历史最低的“波谷”阶段。

美国退出《巴黎协定》后，欧盟对以中国为首的新兴发展中国家的引领作用寄予厚望。自主贡献减排模式作为《巴黎协定》的一大特色，欧盟2019年12月通过了《欧洲绿色协议》（European Green Deal），该协议旨在将欧盟转变为“无温室气体净排放”、经济增长与资源利用脱钩、资源高效且富有竞争力的现代经济体。承诺2050年在欧盟境内实现温室气体零排放，并提出将全球气温升幅控制在1.5℃内的新方案；南非、日本等国家也相继出台应对全球变暖问题的新政策。

新冠疫情给公共卫生与全球经济带来前所未有的威胁，迫切需要采取强有力的集体行动，挽救世界经济，保护就业。在努力摆脱新冠疫情危机的时候，需要警惕气候变化问题以及进行更好的经济复苏，新增长应当是可持续的、包容性的、低碳的以及市场导向型的增长。

百年未有之大变局应作为全球携手应对生态环境危机的重要机遇期，利用各国出台的经济刺激计划，重新审视气候环境因素对人类发展的影响并纳入能源的重要考虑因素。尽管当前疫情引起的经济活动放缓可能导致温室气体排放减少并在一定程度提高空气质量，但根据世界气象组织最新数据，全球温室气体总量依然在增长。

过去的经验表明，经济危机之后的排放下降将伴随报复性反弹。2008-2009年全球金融危机导致全球来自化石燃料燃烧和水泥生产的二氧化碳排放量下降了1.4%，而到2010年，二氧化碳排放量增长了5.9%。为应对疫情，二十国集团将启动总价值5万亿美元的经济计划，美国总统特朗普亦已签署了美国有史以来规模最大的刺激计划。为避免未来几十年人类社会因生态环境危机付出更为严重的代价，各国应同等重视疫情防控、经济发展和环境保护工作，在经济刺激计划中，考虑气候变化、生物多样性保护等因素，加大对可再生能源产业的支持，在航空公司救助计划中督促其考虑温室气体排放，推动社会发展加快向气候环境友好型转变。

从中美关系来看，现阶段双方对话空间越来越收紧，共同点似乎越来越少，环境和气候变化问题可作为双方对话和释放两国关系压力的重要平台。尽管当前特朗普政府对气候变化等环境问题依旧呈消极态度，但从民主党重新掌控众议院以来通过的第一个2020财年预算方案来看，美国对气候环境国际合作的支持呈好转态势。如果民主党候选人当选下一任美国总统，中美双方在环境领域将拥有更为广泛的对话平台。